政府投資項目績效審計研究

■//唐莉容

一、政府投資項目績效審計的理論基礎

政府投資項目績效審計是指對政府投資項目的經濟性、財政資金的使用效率以及效果性，即項目取得的經濟效益和社會效益進行的審計。經濟性、效益性和效果性是政府投資項目績效審計的三大衡量標準，在對某一投資項目進行績效評價時，三者所占比重因項目側重點（核心效用）不同而不同。被審計主體是政府當局，也就是國家各級行政單位以及從事財政收支和國家基金的各類機構。

政府投資項目績效審計的主要職能有：一是通過績效審計，全面、準確掌握被審計單位的政策執行情況，為政策制定機構提供必要、可靠的政策制定和監督管理信息依據；二是通過深入、科學分析政府投資項目的經濟性、效率性和效果性，發現并指出被審計單位存在的不足與問題，為改善財政資金使用質效提供建設性建議；三是客觀、真實地評價政府部門的管理業績。

政府投資項目績效審計的主要對象有：行政單位的財政支出，行政單位具體包括各級政府、各級權利機關、政協、黨團機關及部分接收財政資金的社會團體；國家投資項目，主要是指資金全部或部分來源于國家財政資金的建設項目；專項公共資金，主要是指具有特定用途的財政資金，如行政事業單位的專項資金、社會保障資金等?？冃徲嫷闹饕獌热萦校阂皇钦顿Y決策的審計，即審計政府投資是否符合國家產業政策、是否推動當地經濟發展、是否具有可行性，投資項目的立項決策程序是否合規、合理，投資規模是否超出預算額度、投資結構是否科學、內控制度是否完善；二是財政資金使用的審計，即項目資金是否及時到位、項目資金的投放與使用是否合理合規、投資項目的工程結算是否與實際項目成本一致；三是投資效果的審計，即對政府投資項目是否達到項目預期的經濟效益和社會效益進行綜合評估，并在項目投產運營后繼續跟蹤檢查，及時獲取被審計單位的整改落實情況。

政府投資項目審計的步驟主要分為：一是準備計劃階段，該階段的主要工作是選擇被審計的項目、了解被審計項目的基本情況、收集有關法規、組織審計人員進行專業培訓；二是實施階段，該階段的主要工作為對被審計單位政府投資項目的書面材料進行分析和檢查，按照投資績效考核評估指標體系對政府投資項目的效率性、經濟性和效果性進行全面、客觀評價。三是審計報告階段，將不同內容、方法和技術的審計活動形成標準化的、統一的審計報告，為政府財政資金的支出決策和相關監督管理部門提供直接可用、真實可靠的信息依據。

二、政府投資項目績效審計的必要性

政府投資項目績效審計運用諸如費用效益分析法、項目系統評價法、現代數學分析法、行為科學分析法等方法對投資項目的經濟性、效率性和效果性進行科學、全面分析。政府投資項目績效審計是公共受托經濟責任理論、和諧發展與可持續發展理論的實踐，是解決公共責任問題、防止公有權利濫用、保護公共資金、維護社會公眾合法權益的有力手段。

對政府投資項目進行績效審計，具有重要的現實意義：一是政府投資項目績效審計有利于提高財政資金管理效率。通過深入檢查分析政府投資項目的各個方面與全部流程，能夠有效挖掘政府在財政資金管理方面存在的短板與不足，從而提出針對性強、切實可行的提高財政資金管理效率的途徑，有效幫助財政資金使用單位改進工作，提高其財政資金管理效率；二是政府投資項目績效審計“陽光財政”的要求，有助于建立廉潔、高效的政府部門。隨著我國市場經濟體制和財政體制改革的不斷深入與逐步完善，社會各界對財政資金使用的監督不再局限于公共財政資金的安全與完整性，而是公共財政資金的整體效益。同時，社會公眾參與政府行為監督的意識日益強烈，對政府投資項目的績效審計提出了更高的要求和標準。因此，財政資金使用和監督部門應高度重視績效審計工作，不斷提升績效審計的質效，滿足“陽光財政”的要求。三是有助于政府投資項目的成本控制，提高投資項目的經濟性。對政府投資項目的績效審計，能夠對投資項目立項的合規性與可行性、財政資金的使用的合理性與合規性進行審查與判斷，并對比分析工程施工量與工程造價，判斷被審計投資項目是否存在虛增工程量、套取預算份額、虛增成本費用等弄虛作假、侵占公共財政資金的違法違規行為。

三、強化政府投資項目績效審計的建議與措施

（一）健全政府投資項目績效審計管理體制

一是構建權責分明、關系清晰、分工明確、高效運作的由績效審計管理委員會、國家審計機關與各級政府組成的政府投資項目績效審計管理體制。可在各級人大下設政府投資項目績效審計管理委員會，具體負責對本級政府投資項目的績效進行審計，對相關責任部門的工作開展情況進行評估考核；國家審計機關則負責對被審計項目的后續跟蹤審計，通過對審計投資項目的財務制度、內控制度、預算管理情況進行專業化檢查與評價，確保被審計項目財務信息的真實性、項目運作的合規性等；項目相關機關部門通過制度設計、程序控制等明確投資項目的職責分工，各司其職，實現投資項目的高效運作。二是對政府投資項目實施全過程跟蹤審計。鑒于政府投資項目資金投入規模大、項目建設周期長、項目工程量大、工程涉及面廣，需要對其進行全程跟蹤審計，利用跟蹤審計的實時控制特點，擴大績效審計的覆蓋面，實現對項目的事前規劃、事中控制和事后評價與監督，將審計工作滲透到投資項目的立項、策劃、施工及竣工等項目的全部流程與環節，有效降低投資項目的各類風險。三是構建權責分明的績效審計責任追溯機制。堅持“誰參與、誰負責”的問責機制。對于項目投資立項決策不科學、項目實施成本控制不到位、項目資金管控不合規、項目效果不符合預期等財政資金使用效率低下的行為，要嚴肅追究相關部門及個人責任。

（二）健全投資項目績效審計法律法規體系

加快政府投資項目績效審計法律法規體系建設，為績效審計提供強有力的法律保障。一是借鑒現有《審計法》或起草專門的《政府投資項目績效審計法》，明確政府投資項目績效審計的概念、法律地位、審計部門權責、審計人員、審計范圍、審計目標、審計程序、審計公示等具體內容，從法律層面樹立績效審計的專業性、權威性與獨立性。二是針對績效審計法律，制定更加細化的審計細則，明確審計過程中審計人員的權利，包括有權查看被審計項目的書面材料、根據審計結果出具審計意見和審計決定等。三是制定政府投資項目績效審計評價標準與原則，規范績效審計評價指標體系，保證績效審計評價的規范性、客觀性及可靠性。

（三）不斷創新政府投資項目績效審計方法

及時更新政府投資項目績效審計方法，從技術上助力審計效率的不斷提升。一是及時將云計算、大數據分析、人工智能等新興信息分析處理技術應用到政府投資項目的績效審計當中。如在對政府投資項目的社會效益進行評估時，可借助數據處理軟件如MATLAB、EVIEWS等工具，運用平衡記分卡這一方法對社會效益進行科學評估，將原本難以量化的定性信息轉化為量化數據，提高評估的客觀性與公平性。二是加快政府投資項目的信息化建設，從而為項目的后續績效評估提供真實、可靠的信息基礎?？稍谡顿Y項目績效審計法律法規及實施細則中對投資項目配套的信息化建設水平、信息報送標準等進行規范，統一信息數據標準，為后續績效審計鋪平道路。

（四）堅持績效審計理論與實踐相互結合

強化政府投資項目績效審計的理論研究，注重理論在實踐中的應用，在實踐中檢驗、調整并升華理論。一是加強政府投資項目績效審計的理論研究。我國現階段對績效審計的理論研究與實踐活動存在一定程度的脫節，如對審計方法的理論研究中，更多的是討論審計方法的原理或方法的歸類，而很少涉及到審計方法在實務操作中如何應用。二是發揮實踐對理論的檢驗、修正作用，對于實踐中的案例進行及時歸納總結，將案例中的項目選擇、項目績效評價指標體系的設置等經驗做法進行分析整理，并升華至理論高度，為今后的實踐活動提供真實、生動、可操作性強的理論指導。

（五）構建全面、合理的績效評價體系

構建政府投資項目績效審計的基本指標。由于不同環境、不同投資項目以及不同的績效評價目的將導致績效審計的評價指標體系不同，因此不宜制定統一的績效審計評價指標體系，而是構建績效審計基本指標體系，在形成統一的基本指標體系的基礎上，明確具體指標設置的原則與方法，從而為某一具體投資項目績效審計評價指標體系的構建提供依據和指導。一是績效審計的基本指標應以財政資金的使用效益評價為主，結合被審計部門的預算管理情況，從預算的角度考慮項目績效審計評價基本體系的設置?；局笜梭w系應至少涵蓋：項目立項決策的科學性、可行性、合規性；公共財政資金使用的合規性、經濟性；項目預算編制、預算執行情況及投資項目成本控制效果；項目產生的經濟效益和社會效益，且規定效益評估原則、評估方法、評估結果的公示等。二是可借鑒存量政府投資項目績效的審計方案、評價指標體系及案例總結，建立符合某具體投資項目實際情況的、可操作性強的績效審計評價指標體系。三是可參照項目初期規劃的預期效益及同行業平均水平，設置具體的評價標準。通過對比分析項目實際效益和評價標準，對投資項目的績效進行全面、客觀評價。

（六）重視審計人才隊伍建設

構建多元化、復合型審計人才隊伍。政府投資項目的績效審計涉及到財務管理、項目管理、經濟金融學、工程技術、信息技術等多種學科，多元化的審計人才隊伍是開展投資項目績效審計的人才基礎與保障。然而，當前審計部門的審計隊伍多由審計、財務及會計人員構成，缺乏相應的工程技術人員，導致績效審計工作難以深入項目業務層面，欠缺問題的發掘與整改能力。針對審計人才結構過于單一化的問題，要從以下方面著手：一是加強對現有審計人員的業務培訓，定期組織投資項目績效審計研討會，并聘請業務領域審計專家進行授課，將審計領域的最新理念、最新方法與工具傳授給審計人員，確保審計人員知識結構、業務技能的及時更新。二是加大多學科專業化、復合型人才的引進力度。在招聘環節，注重應聘人員的多學科背景，優先錄用同時具有財會知識和工程技術方面知識的復合型人才。注重從同業中引入從業經驗豐富、專業扎實的復合型管理人才。三是加快政府投資項目績效審計專家庫建設，通過聘用業界專家優化本單位審計人才結構，為業績審計實踐提供專業化的指導意見，提高審計工作質效。

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