“四個全面”的公共治理邏輯

胡人斌 韓永軍

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢，430074；浙江傳媒學院浙江文化產業發展研究中心，浙江杭州，31000）

自習近平總書記在2014年底提出“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨”的宏偉戰略之后，學術界對“四個全面”進行了認真、細致的學習研究，涌現出許多研究文獻。但綜觀這些文獻，學者們多從哲學、中國特色社會主義理論的視角剖析“四個全面”的內涵、意義及對某項工作的指導價值，鮮見從公共治理的角度來解讀“四個全面”。事實上，我國一直面臨著公共治理的挑戰。前30年，囿于意識形態的束縛，執政黨未能很好地完成公共治理的任務。后30年，我國實行以市場為導向的改革開放政策，社會經濟發展取得了巨大的成就。但正如鄧小平所言，“發展起來以后的問題不比不發展時少”[1]，我國面臨著更大的公共治理挑戰。“四個全面”作為執政黨在今后一段時間內的行動綱領，精確回應了我國當前的治理難題，必然是我國公共治理現代化的指引，具有強大而獨特的公共治理邏輯。

一、以應對中國當前的主要挑戰為目的

“四個全面”的第一個公共治理邏輯是“以應對當下中國的主要挑戰為目的”，即問題導向是“四個全面”是邏輯起點。我國自回歸理性發展道路之后，在黨的帶領下，經過近40年的改革開放歷程，獲得了歷史性的成就。但我國是在結束“文革”十年浩劫之后，還未來得及對受到近乎掃蕩的優秀思想文化和傳統倫理道德進行恢復重建，便匆匆走上發展之路。一方面，在市場的這個魔力棒指揮下，我國社會的“一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發”[2]，社會的物質財富急劇增加。另一方面，市場經濟的某些伴生物和負能量，導致人們物質欲望、自我主義、消費主義、享樂主義、縱欲主義、拜金主義的涌動釋放。加之地方政府在GDP唯上的政績觀推動下，重經濟數據，輕社會保障，與失范的倫理道德等負面因素疊加，我國社會產生了許多因發展而帶來的問題。

這些問題主要體現在:首先，在政治方面，社會公眾日益高漲的政治參與熱情和現實中較窄的政治表達空間之間的矛盾、沒有得到有效控制的公權力及公共機構內存在的腐敗等問題，消解著中國共產黨的執政合法性。其次，在經濟方面，高能耗、高行政成本及高污染的粗放式經濟增長模式難以為繼；且隨著勞動力成本的提高，人口大國的人口紅利不再，跨越從人力密集型的初級產業到更高的知識密集型產業的“中等收入陷阱”的難度加大，經濟的發展將步入較長時期的下行階段。再次，在文化方面，消費文化盛行，公民的精神食糧的生產日趨低俗；社會道德底線一再被突破，公眾的道德倫理水平嚴重滑坡；日常生活中存在著某種程度的依附性人格有余而主體性人格不足，較注重管制人而不夠注重解放人。[3]最后，在社會方面，公民社會的培育一直不成熟，能夠分擔政府管理職能的社會組織的發展也處于起步階段；而環境惡化、食品安全危機、貧富差距拉大及公共產品不足等現象，使得社會成員在從改革開放中獲得實惠的同時，也產生了對社會現實的不滿。

值得欣喜的是，新一代領導集體對我國當前所面臨的主要問題有著清醒的認識，黨的十九大報告精準地對我國當下社會的系列問題作了概括:“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[4]黨中央已經覺察到生活改善和權利意識蘇醒之后的人民有著強烈的政治參與、社會公正和追求品質生活的需要，現階段的發展模式、政府治理和公共服務能力已經滯后于人民的這種需要。“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨”的宏偉戰略就是著眼于解決當前社會的主要矛盾，深刻體現了黨的執政擔當。

二、勾勒中國公共治理的總目標

“四個全面”的第二個公共治理邏輯是“勾勒出了中國公共治理的總目標”。“四個全面”對于我國公共治理的價值并不僅僅在于一攬子解決當下社會的諸多矛盾，更在于在解決這些治理難題的過程中建構現代化的國家治理體系，提升國家治理的能力，展現中國特色社會主義發展道路所取得的優異成績，最終實現小康社會。可以說，全面建成小康社會是中國公共治理的總目標。

就我國的實踐而言，公共治理是在市場經濟初具規模、公民社會初步發展及公民權利意識覺醒之后受到人們的重視；是原有以單向、管制為特征的管理模式無法應對眾多社會問題之后的另一選擇。中國的公共治理要直面那些在30多年片面追求效率、未能很好兼顧公平和福利的發展過程中所累積的社會問題，通過政府與社會力量合作，科學合理地界定政府、市場、社會組織與公民之間的關系。公共治理不僅要解決問題，還要將在解決問題時所進行的制度創新固定下來，實現國家治理體系的現代化。建設現代化的國家治理體系主要通過兩方面的途徑:第一，政府與社會力量共同管理社會事務，打破政府才是唯一社會事務管理主體的局面。除公共機構外，非政府組織、民間組織、私營機構，甚至公民個體都可以參與治理，成為公共治理的主體。第二，豐富公共治理的方法和手段。公共治理并不完全放棄行政強制手段和市場機制的發揮，而是更多地采用合作和協商的方法來實現社會事務的管理。同時，也要進行國家治理能力的建設，即提升國家運用各種制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。只有現代化的國家治理體系和與之相適應的國家治理能力才能保證中國特色社會主義制度的成效，從而全面建成小康社會。

小康社會這一概念被提出之后，雖然其標準和內涵隨著我國經濟社會的發展而有所不同，但有一點卻是始終不變的，即“小康不僅是社會的小康，更是人的小康”。經濟發展不僅要強國，更要富民，讓每個公民都能享受到經濟發展的成果，都能因國家的發展而改善自身的經濟處境。公共治理雖說是一種國家管理社會事務的模式，面對的是一個個具體的治理問題，但其落腳點還是保障和促進社會中每個公民的全面發展，即通過倡導國家作用的部分退出、制度層面的去官僚化或分權、技術層面的國家與社會對話等途徑創新國家的治理方式，以實現對公民權益的尊重和保護，使每個社會成員都成為一個大寫的人。而對于那些低收入群體，則應有更多的經濟關懷，通過政府扶貧、社會組織幫扶及愛心人士慈善捐助等方法，切實增加他們的收入。

我國的公共治理以全面建成小康社會為總目標，有助于公眾理解并支持政府的治理工作，重構政府與公民之間的良好合作關系。全面建成小康社會戰略倡導大力發展經濟，使國家有更多的財政能力解決社會弱勢群體的生活保障問題。推行適合我國國情的社會福利政策，擴大醫療、養老等領域社會保障范圍。通過幫助落后地區發展、縮小城鄉差距、基本公共服務的均等化、重視進城務工人員的權益保障等舉措，彌補社會貧富差距，實現社會的公平價值。

三、以制度變革作為基本進路

“四個全面”的第三個公共治理邏輯是“以制度變革作為基本進路”。就個體的基本狀態而言，社會中的每個公民都是在各種制度下生存的。制度構成了公民與社會之間的基礎維系力量。制度有好壞之分，好的制度從多數人的利益出發，堅守公平、正義的尺度，能增進社會的福利，促進社會的發展；壞的制度則過多考慮部分人或小團體的利益，放棄社會平等原則，將減損社會的福利，成為社會發展的阻力。好的制度應該堅持或是成為制度變遷的目標，而壞的制度則應該打破，成為制度變革的對象。我國當下的許多治理難題就是一些僵硬的制度難以變革、而良好制度供給不足所致。

中國的公共治理以制度變革作為基本進路的原因在于:一是我國處于快速的轉型期中，很多制度本身就是臨時性的安排。1978年之后，中國進行了前所未有的社會主義市場經濟的探索，很多的制度本身就是摸著石頭過河的產物，并沒有過多考慮長遠利益。以至于許多制度的效力都具有一定的窗口期，即過了特定期限便不再有效。例如，20世紀末我國集中進行了國有企業退出競爭性行業的改革，使少數人的資本得到快速積累，但該項制度在實施不久后便被叫停。也有一些制度則是保留下來，但逐漸走向不合理。例如，“以藥養醫”制度在我國公共衛生支出總體偏低的時期對于促進醫療事業的發展發揮了重要的作用，但時至今日，該制度已成為當前醫療費用高昂乃至醫患關系緊張的一個重要原因。二是制度具有自我固化的屬性。因制度而生的機構及依附于制度的特定群體，會千方百計地擴大制度的影響，謀取制度下可能的私益。三是情勢變更原則下，制度的衰敗不可避免。一項制度只能在特定的適用環境和時代要求下才能有效。如果制度所處的環境和時代變了，該制度就應該作相應的調整；不然，制度必將走向衰朽。四是各種利益集團想方設法地固化當前的制度框架。在改革過程中逐步形成的既得利益集團想要固化當前的制度，因為這種制度可以使他們在權力與市場間自由轉換，最大限度得保證了他們的利益。

全面深化改革，就是要打破一切束縛生產力進一步發展、有損社會公正、縱容公眾痛恨的社會問題產生的舊制度，建立起合乎正義要求、體現社會善治和能實現偉大“中國夢”的新制度。在過去的五年中，黨的十八屆中央領導集體銳意進取，“壓茬拓展改革廣度和深度，推出一千五百多項改革舉措，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。”[5]當下的公共治理實踐要在全面深化改革的指引下，推動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域的制度創新，實現我國公共治理體系的現代化。

四、強調公共治理的法治環境

“四個全面”的第四個公共治理邏輯是“強調公共治理的法治環境”。依法治國自1999年在九屆全國人大二次會議上被正式寫入了憲法，成為我國的治國方略。黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再次吹響了建設法治國家的號角。值得指出的是，經過30多年的高速發展，我國在經濟發展階段方面已邁入后工業化時代；在社會理性方面，則是進入了后啟蒙時代。社會成員的利益訴求也日趨多元，改革開放之初時一項制度能普惠大多數公眾的局面也已一去不復返，我國公共治理的復雜程度也因此增高。治理不能讓所有人滿意，必然會損壞一部分人的利益，引起一部分人的不滿。在當前社會互信程度較低的情況下，加之集體協商制度并未完善及公民利益表達渠道并不通暢，因某項政府治理措施利益受損的部分群眾有可能采取過激行為，危害社會秩序。因此，中國的公共治理必須置于法治的框架之下，以保證社會的和諧、有序。

全面依法治國，強調公共治理在法治的制度環境下進行，是基于以下幾個原因:一是法治可以有效限制權力恣意。治理雖說是一種政府和社會組織合作管理繁多的社會事務的過程，但在這其中，政府的主體地位是不容動搖的。政府的治理本質上是政府運用公共權力重新分配社會資源的過程。全面依法治國，以制定得良好的法律作為政府治理的準繩，將政府及其工作人員手中的權力限定在制度的籠子中，可以大幅減少權力的恣意，保障公民的權益，提高公眾對政府的信任。二是法治可以提高政府治理行為的正當性和合法性。2014年2月28日，習近平在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話中明確指出:“凡屬重大改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”在法治的環境中，任何公共權力的行使必須是法定的主體根據法律的授權并經法定的程序和方式進行。依法治國要求的政府治理行為因具有較高的合法性和正當性，而易于被社會公眾所理解，治理對象也易于接受可能影響其利益的治理結果。三是法治為公共治理提供制度保障。對于因公共治理利益受損的公眾，法治倡導他們通過法定途徑主張自己的權利，把糾紛的解決置于法治的框架下，將公民不滿對社會秩序的沖擊降至最低。而對于那些采取極端行為表達不滿的部分群眾，法治則要求依法懲處任何抵制、破壞公共治理的行為，提高公共治理措施的執行力。

五、中國的公共治理需要強有力的領導力量

“四個全面”的第五個公共治理邏輯是“中國的公共治理需要強有力的領導力量”。福山在考察世界各國民主政體的實際表現后，提出現代民主國家必須包含三種基本要素:國家、法治和民主責任制；且這三個要素存在著先后次序，國家優于法治，民主比現代國家和法治更容易構建。國家如果不能為其公民提供高質量的公共服務，會引發民主合法性的喪失。[6]我國幅員遼闊，人口眾多，區域發展差距大，民族問題較多，且社會矛盾十分突出，這就要求任何的制度變遷必須是在穩定的社會秩序中進行，不然就有可能陷入“有民主無秩序、有自由無安全”的境地。從我國的現實來看，沒有哪個政治團體能夠替代中國共產黨實現我國社會治理的有序性。因此，中國的公共治理離不開中國共產黨的主導作用。

更重要的是，中國共產黨自建黨之初就以為人民謀取福利為立黨宗旨。在贏得執政地位后，黨推行了一系列提高中國人民地位、改善人民生活的政策和舉措。改革開放之后，黨領導下的中國便進入發展的快車道，以近40年時間取得了西方國家上百年的發展成就，綜合國力躍居世界第二。尤其是黨的十八大之后，執政黨顯現了良好的制度修復能力，進一步凝聚了全國的黨心和民心。所有這一切都說明一個事實:中國共產黨有能力帶領中國人民謀發展，能領導的中國公共治理實踐。

全面從嚴治黨，為中國公共治理提供了強有力的領導力量，為化解當前我國社會諸多治理難題提供了組織保證。中國共產黨居執政地位，是保證我國各項事業順利發展的需要，但要發揮中國共產黨對中國公共治理的領導作用，就必須全面從嚴治黨，零容忍懲治黨員干部的貪腐行為，純潔黨員隊伍。欣喜的是，黨中央對當前的黨（官）員貪腐問題及危害有著清醒的認識，提出全面從嚴治黨的戰略決策，并在實踐上加以全面落實。黨的十八大以來的反腐雷霆行動，極大地扭轉了黨的形象，得到民眾的廣泛支持。此外，黨中央在廉政制度建設方面也取得了較大進展，推出“關于改進工作作風密切聯系群眾的八項規定”，改進黨的作風；完善紀委的地方巡視制度，保持對貪腐官員的高壓態勢；創新紀檢工作雙重領導體制的制度，增強紀委辦案的獨立性。今后，再適時推出官員財產申報和公示制度，形成使黨員干部“不想貪、不敢貪和沒法貪”的制度體系，既凝聚了黨心和民心以重塑黨的執政合法性，也保證了黨對中國公共治理的領導力。

六、選取社會“痛點”問題作為突破口

“四個全面”的第六個公共治理邏輯是“選取社會‘痛點'問題作為我國公共治理的突破口”。社會學的“痛點”是指那些能引起公眾惋惜、關心的社會現象，如農村留守兒童的安全等。而社會“痛點”問題則是公共管理學的研究對象，指的是當前社會中長期存在的、影響面廣的、一直未能得到很好解決的共性問題；這些問題對絕大多數社會成員造成實質上或感覺上的損害，公眾對該問題及問題造成的危害深惡痛絕，并可能因這些問題的長期存在而質疑政府的執政能力。社會不公、貪腐盛行、貧富懸殊、環境惡化和食品安全危機等是當下中國的社會“痛點”問題。這些問題伴隨著經濟高速發展而產生且長期存在，一直沒有得到有效解決；社會公眾幾乎都是這些問題的受害者，要求解決這些問題的愿望十分強烈；執政黨和政府的形象，因這些問題的長期存在而受到嚴重影響。

“四個全面”所要解決的當前社會的公共治理難題呈現出錯綜復雜的狀態。從治理的效率考慮，應該選取公眾呼聲最迫切、解決后能帶來最多社會正效應的“痛點”問題作為突破口，以凝聚公共治理的社會共識。前文所提到執政黨狠抓廉政建設，查處多位高官的腐敗行為，使得黨風、政風為之一新，民眾對黨執政的滿意度就提高了許多。對于其他的社會“痛點”問題，“四個全面”以制度變革為基本思路也提供了解決方案。首先，有效控制公共權力的行使，杜絕社會特權現象；推行基本公共服務的均等化，重視社會弱勢群體的權益保障；推進司法改革，保證司法機關的獨立地位，扎牢社會公正的最后一道防線等措施，將有效消解社會正義缺失、社會不公現象普遍的問題。其次，幫助落后地區發展，縮小城鄉差距；推行適合我國國情的社會福利政策，擴大醫療、養老等領域社會保障范圍；改革收入分配制度，通過金融、稅收、勞工保護及社會保障等政策的調整，加強國家對社會財富的二次調節功能等措施，可以有效彌補社會貧富差距，實現社會的公平價值。再次，轉變唯GDP至上的政績觀，建立綠色GDP考核機制；加強政府的執法工作，改革環保、食品和藥品的監管體制，打破地方保護傾向；發揮人民大眾對環境、食品和藥品等領域的違法犯罪行為的監督、檢舉和投訴的積極作用等措施，可以徹底解決與老百姓生活息息相關的環境污染、食品藥品安全問題。

七、結語

中國的問題實際上就是治理的問題。長期以來，受國家和社會同構的影響，我國社會的自組織程度相對偏低。執政黨習慣以管理者的身份應對社會中出現的各種問題，未形成與社會組織分享公共權力、共同管理社會事務的傳統。在缺少社會組織這一中間環節的情形下，政府常處在治理社會難題的一線，少有轉圜的余地。加之，尚未實現對公共權力的有效監控，治理過程中政府侵犯公民權利的情形常有發生，中國公共治理的效果總體不佳。“四個全面”賦予我國公共治理全新的內涵和邏輯，提出了公共治理的總目標、基本進路、制度保證、組織保障及突破口，為從根本上解決當前社會中的治理難題指明了方向，推進了我國公共治理的現代化。

[1]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜（1975—1997）（下）[M].北京：中央文獻出版社，2004：1364.

[2]胡錦濤.在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話[N].人民日報，2008-12-19（1）.

[3]韓慶祥.社會層級結構理論：面向“中國問題”的政治哲學[J].中國社會科學，2009（1）：31-43.

[4][5]習近平.決勝全國建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社， 2017：11，3.

[6]Francis Fukuyama.Why Is Democracy Performing So Poorly？Journal of Democracy，Vol.61，1，2015.