監察體制改革下的國家監察與國家審計協作機制

張藝瓊，馮均科（博士生導師）

一、引言

國家監察體制改革不僅是我國監察制度的頂層設計，亦是一場關乎國家全局的重要政治改革，成為當前實務界與學術界探討的焦點。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），強調了在該三省市設立監察委員會的重要部署，要求擴展國家監察范圍、豐富國家監察手段，提出改革并創新我國監察體制。為了有效貫徹落實黨的十九大關于“深化國家監察體制改革”的戰略要求，根據當前試點三省市國家監察體制改革工作實踐經驗，2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，正式在全國范圍內拉開了監察體制改革的帷幕，這對建立集中統一、權威高效的中國特色監察體系具有重大且深遠的意義。

國家監察與國家審計是我國監督體系中的兩大重要主體，是我國懲治腐敗、約束公權力濫用的主要工具，與發揮國家治理效力密不可分。國家審計與紀檢監察之間進行協作配合，能夠實現信息共享與優勢互補，并且形成良好的治腐機制，從而體現出我國制度的獨特優勢[1]。監察委員會的設立是我國監察體制改革的一大創舉，而在新監察制度下，我國審計機關與監察委員會如何有效建立起工作銜接與互動機制？如何進行資源的相互利用？如何有效整合我國監督體系，進而發揮國家監察與國家審計的監督合力？因此，基于當前我國監察體制改革背景，探析國家審計與國家監察二者之間的協作新機制，對健全我國監督體系、整合國家監督資源、創新國家監督方式具有一定的參考和借鑒價值。

二、國家監察與國家審計監督的權責定位

（一）監察委員會制度背景下國家監察之權責定位

1.監察委員會的機構屬性。現代國家監察權的基本定位是監督政府施政情況、制衡國家權力、防止政府及官員的違法失職行為，國家監察的核心是遏制國家公權力的濫用[2]。根據《方案》的內容，國家監察委員會既不是行政機關也不是司法機關，其代表黨和國家行使監督權，是黨領導下的國家反腐敗機構。此外，中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告中亦明確指出：“國家監察委員會就是國家反腐敗機構，制定國家監察法實質是推進反腐敗國家立法”。我國監察委員會由本級人民代表大會選舉產生，能夠利用其監察權的權威性緩解國家權力監督體系的結構性問題，是國家腐敗治理的頂層設計和體制創新[3]。從監察委員會的價值定位、治理范圍及機制內涵來看，國家監察委員會的實質是制衡國家檢察權及行政權、防止國家公權力異化，因而基于腐敗治理的表層定位，國家監察委員會的機構屬性可以被定位為一個促進公權“廉能、善治”的獨立權力機構[4]。

2.國家監察的法律權責與職能定位。我國監察委員會制度通過整合國家分散的監督權，基于《憲法》框架合理配置并賦予國家監察委員會獨立性高、權威性強的憲法性權力[5]。當前新制度背景下，監察機構地位顯著提升并且國家監察的法律權責范圍進一步擴大并細化。十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），規定試點地區設立的監察委員會行使監察職權，同時強調“試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會”。基于《決定》對監察委員會權責的規定，部分學者認為國家應賦予監察委員會一定程度的刑事偵查權[6]，但學術界就此尚未形成定論。此外，基于《監察法》規定，當前國家監察的法律職責主要側重于對各種違紀、違規、違法甚至犯罪行為的有效規制[7]。

針對國家監察的職能定位，《監察法》中明確闡述了監察委員會的主要職能，即“維護憲法和法律法規；依法監察公職人員行使公權力的情況，調查職務違法和職務犯罪；開展廉政建設和反腐敗工作”。依照《決定》、監察委員會機構屬性及國家監察的法律權責，我國國家監察的首要職能定位是“監督”，其核心是依法監察國家公職人員的公權力運行過程，包括對國家行政機關的執政監督及我國執政黨的決策監督。在制衡公權力的同時，國家監察能夠在職能劃分方面與司法、檢察等國家機關相互協調，具有調查并懲治職務違法或職務犯罪等腐敗行為的重要職能，這是促進廉潔監督、實現腐敗治理的根本前提。

（二）現代國家審計及其法律職能：基于受托責任理論

受托責任理論是揭示現代國家審計的本質、定位及其基本職能的重要基礎理論，國家與其公民的委托代理關系是國家審計產生并發展的必要前提。“凡是存在審計的地方，必然存在著受托責任關系；而受托責任關系是審計得以存在的重要條件”[8]。國家審計與國家公共受托責任密切相關，其隨著受托責任的產生而出現，且伴隨受托責任的發展而不斷推進[9]。根據受托責任理論，公民作為委托人賦予政府公共權力，政府作為受托人運用公共權力并使用公共資源[10]。為了確保公共權力的合規、有效和透明運行，國家審計作為相對獨立的第三方應承擔起監督和鑒證政府公共權力運用及公共受托責任履行的任務[11][12]。《利馬宣言——審計規則指南》基于公共資金管理的委托代理關系指出：“審計就是要及早地揭露背離公認標準、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經濟原則的現象”。由于公共經濟權力濫用是腐敗問題的源頭，而公共權力是政府履行受托責任的基礎，因此國家審計作為權力制衡的支持系統[13]，通過及時有效地發現、制止及糾正國家公共經濟權力濫用，從而推進國家腐敗治理并保證國家公共受托責任的切實履行[14][15]。

國家審計職能是國家審計本質屬性的反映和體現，而國家審計的職能定位當然不能脫離法理依據，《憲法》第九十一條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。”同時，《審計法》總則第二條規定：“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。”國家審計其本質職能定位是“監督”，最首要的職能則為對政府公共經濟權力的制約和監督[16]。隨著國家權力運行方式的轉變以及國家治理能力的提升，國家審計職能的外延不斷擴大，內涵逐步豐富。除監督職能外，國家審計亦具備評價職能，即：通過審計程序對國家審計客體的資金使用效益、效率諸方面進行評價，形成客觀、公正的審計意見，由此達到警示和威懾審計客體的效果。此外，《審計法》規定“審計機關依法通報審計結果”，根據審計結果公告制度，國家審計具有揭露并公開政府對國家公權力行使的有效性及合規性的職能。可見，國家審計就是要合理監督、評價并揭露經濟運行過程，為維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益和促進國家廉政建設提供基礎保障。

三、監察體制改革下國家監察與國家審計協作監督的理論分析

現階段，我國監督體系呈現“監審分立”的狀態[17]，國家監察與國家審計在具體監督手段及監督效果方面存在差異，而在新的監察體制下，二者在獨自發揮其監督作用的同時進行充分的資源互補與協同合作顯得尤為必要。

1.施行目的契合是協作監督的必要前提。基于《方案》和《決定》的規定，國家監察通過整合反腐資源，對所有行使公權力的公職人員的違法違紀行為進行監察和懲治，其主要實施目的在于查處濫用職權、浪費國家資財、貪污賄賂等行為，增強國家預防腐敗及抵御風險的能力，進一步深化國家廉政建設。依照國家審計的屬性定位，實施國家審計的主要目的是鑒證國家財政經濟活動的真實性、合法性與有效性，查明政府財政資金濫用、浪費國家資源等腐敗行為，促進國家經濟運行效率的提高。因此，國家監察與國家審計的實施目的和終極目標可以概括為保障各級政府和相關部門依法行使公權力，防止權力濫用與腐敗。

2.法定職能交叉是協作監督的重要條件。根據國家監察的法律權責及其職能定位，國家監察的主要職能是對國家公權力運行的制約和監督，提升政府的履職效能，有效防止職務違法犯罪與經濟腐敗。其中，防止公共經濟權力的異化和濫用作為制衡國家公權力中最為重要的任務，是國家監察的首要職能。國家審計作為國家經濟監督的支柱，審計源于公共受托責任的產生，依據《利馬宣言——審計規則指南》以及《審計法》對國家審計的本質界定，國家審計的法定職能亦是監督國家公共經濟權力的運行，揭露并調查監督對象的財政財務收支以及經濟責任履行情況等。可見，國家監察與國家審計在監督國家公共經濟權力、推進腐敗治理方面存在職能交叉。

3.監督客體重疊是協作監督的良好保障。《監察法》明確了監察委員會的具體監察對象，主要包括：中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員、參照《公務員法》管理的人員及國有企業管理人員等，在新的監察機制下初步實現了監察對象“全覆蓋”。《審計法》中規定了國家審計的監督客體范圍，主要為：國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門；國有金融機構及國有企事業單位等。在我國現行的監察體制下，國家審計與國家監察存在明顯的客體重疊，是二者實現協作的條件和保障。

4.處理手段互補是協作監督的支撐基礎。我國監察體制改革優化和豐富了監察手段，國家監察除通過檢查、調查、建議以及行政處分等以往的處理方式，還能運用一定偵查手段對腐敗瀆職案件進行監察處理。而國家審計手段是法律法規明確規定的國家審計機關的審計權限、實施審計的具體措施以及審計現場使用的技術與方法。國家審計以計算機輔助審計技術為手段，通過查閱被審計對象的會計憑證、文件資料以及調查有關單位和個人等方式進行審計，取得審計證據材料，以深入發現被審計對象在財政收支、經濟責任以及國有資產等方面的具體違法違規行為。相比國家監察的監督手段，國家審計手段聚焦于技術層面，與范圍更廣的監察手段形成良好的互補，提供良好的協作支持。

四、國家監察與國家審計實現協作監督的新思路

（一）國家監察與國家審計的監督協作機制理論構建

1.制度層面協作保障機制。國家監察與國家審計雖然在職能定位與監督客體等方面存在契合性，但在主體特點方面仍具有一定差異。為了避免在協作監督中產生利益沖突以及協作路徑不暢等問題，需要加強建章立制，專門出臺《審計機關與監察委員會協作配合工作指導意見》或《關于監察委員會查辦審計反映問題的意見》等相關制度規范，為推進二者良好協作、充分形成監督合力提供必要的制度保障機制。具體包括：規定協作的工作原則，即國家監察委員會和國家審計機關應遵循《監察法》和《審計法》等的規定，在各自職權范圍內充分發揮信息互通，建立協作配合機制；明確協作方式，根據二者的機構定位與屬性職能明晰長期協作模式，規范協作分工和各自職責；規定具體協作程序，規范聯合徹查重要案件處理過程、審計結論移交與考核制度以及處理結果反饋機制等；構建嚴格的追責制度，監察委員會與審計機關的協作配合涉及權責的分配，明晰權責邊界的同時還應當規定相應的追責程序和懲處手段。

2.組織層面協作支持機制。根據現代管理理論以及協同理論的觀點，作為監督子系統的國家監察與國家審計之間通過協作形成一種非正式虛擬協同組織[18]，與正式有形的協同組織相似，需要在組織協調、機構配備及人力資源等方面建立起組織層面的協作支持機制：①組織協調方面。考慮建立協作調節小組，定期或不定期組織召開協作問題交流研討會，匯報當前工作中協作配合現狀，研究重大案件與重要事項，共同協商并根據實際提出解決難題的辦法和途徑。②機構配備方面。現階段國家監察與國家審計各自獨立發揮作用，要想協作配合發揮監督作用，可考慮設立第三方機構，用以促進雙方各項工作的開展，以及更好地溝通、協調及問責，保證協作關系網絡的暢通。③人力資源方面。建議實行人力資源整合，設置審計人員與監察人員的定期調用或交叉任職，促進雙方更加熟悉彼此的工作并實現充分配合。由于國家審計專業性強，且工作程序與查處技術具有較強的專業性，因此，在人員配備中要充分考慮工作人員的專業知識與職業素養，需要建立日常信息共享渠道，促進雙方在技術方法、專業能力等方面的溝通與協調。

3.業務層面協作運行機制。①構建監督互助機制。搭建協作互助通道，監察委員會在辦案中涉及審計事項的可調閱審計工作底稿、查閱被調查對象的經濟狀況，有特別需要時審計機關應派出審計小組幫助查證；審計機關以監察委員會相關意見為參考制定審計計劃；監察委員會利用其權威性、獨立性與紀委合署辦公處理審計機關發現的職務違法或犯罪等案件。②構建資源共享機制。國家審計涉及被審計對象財務及非財務等重要信息與國家監察涉及的部分業務信息應及時進行數據互通，在滿足規范要求下分享信息。創立共享服務云平臺，實現監督技術方法互補及案件信息共享。③構建線索傳遞機制。線索傳遞機制直接關系雙方工作對接的效果，審計機關的審計結果及其收到的群眾舉報或人民來信來訪資料等，需及時通報或移交監察委員會；監察委員會發現被調查對象經濟違規行為以及審計機關發現被審計對象違紀腐敗時，要進行線索的移交與互送。

（二）實現國家監察與國家審計協作監督的保障措施

1.增強協作意識是落實協作的首要條件。國家審計機關與監察委員會相互協作意識與觀念的強化是落實協作的首要條件與基礎保障。強烈的協作意識與正確的協作觀念有助于激發雙方協作行為以及促進雙方自覺行動，同時監察委員會與國家審計機關之間的協作實踐促進二者協同意識和監督效率的提升。國家有關方面需要通過規章制度、政策意見或會議精神等，不斷強調各級部門之間協作治理腐敗的重要性，進一步強化監察委員會與國家審計機關之間協作監督的觀念和價值取向。在監管體制改革實踐及監督工作實踐中，持續提升監察委員會與國家審計機關對雙方協同合作必要性的認識，為消除協作隱性壁壘提供思想基礎。

2.優化協作環境是發揮協作效力的外在保障。根據社會嵌入理論，監察委員會和國家審計機關與社會網絡、政治構架、文化傳統及制度基礎之間均存在深刻的聯系[19][20]，外界環境的優化對二者形成監督合力起到重要的保障作用。“深化國家監察體制改革”“改革審計管理體制”等十九大新精神為監察委員會和國家審計機關間的協作與自身完善提供了良好的制度和精神保障。隨著我國監察體制改革與國家審計體制改革的不斷推進，對二者協作機制的建設及相關會議精神的不斷強化，成為增加協作監督效力、穩定協作機制的有力外界保障。

3.完善協作機制是推進協作配合的有效途徑。由于我國監察體制改革仍處于初步探索的階段，監察委員會的法律定位、具體職權尚不明晰，因此，當前的協作機制可能并非完全與協作實踐契合。吸收雙方協同工作經驗，改善不合理、有問題的機制或增添新的協作機制，力爭通過監察委員會與國家審計機關的協作機制建立二者與國家紀委、司法機關及檢察機關等有關部門全方位、多角度、多層次的監督協作網絡。雖然當前構建的協作機制具備一定的普適性，但不同地區、各級機關以及各個單位在開展協同監督工作的過程中必然會出現些許問題，因此，應該因地制宜地修正并完善不同層面的協作機制，既保證相互溝通協作的順暢性，又確保協作機制具備靈活性與可調整性。

五、結語

我國監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的一次重大政治體制改革，對于組織和制度創新及反腐敗資源整合優化具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。監察委員會制度解決了國家以往權力監督體系中不同監督部門職能的分散化和碎片化的問題，是對國家監督體系中不同職能的重新整合和布局，是健全和完善國家監督體制，形成監督資源合理配置的初步探索[21]。監察體制改革對目前的國家監督體系和格局產生了沖擊，國家監察委員會與國家審計機關作為國家權力監督體系的重要組成部分，如何發揮國家監察與國家審計之間的協作監督是改革實踐值得關注的問題，亦成為本文探析的重要切入點。

根據國家監察與國家審計的本質屬性、法定權責以及職能定位，本文從施行目的、法律職能、監督客體以及處理手段等方面討論了國家審計與國家監察的契合性。基于協同理論，從制度層面、組織層面以及業務層面詳細探討了國家監察與國家審計之間協作機制的構建，同時指出了實現協作監督的保障措施。新的監察制度下，在國家監察與國家審計之間建立高效合作路徑與協作機制，對整合國家監督資源、推動反腐敗進程以及健全國家治理體系具有一定的借鑒價值與指導意義。當然，現階段我國處于監察體制改革的初始期，有關國家監察與國家審計之間協作機制的理論研究尚不成熟，監察委員會與國家審計機關、司法機關之間如何構建協作網絡及其在國家治理體系中的地位與作用等，可能成為未來進一步討論的方向與重點。