國企混合所有制改革問題及建議的文獻綜述

■/黎娟娟

一、發展混合所有制改革的問題及建議

理論上，發展混合所有制經濟可以有效緩解國有企業中“行政化”、“壟斷化”與民營企業中的“家族化”等問題。但在混合所有制改革實踐中，仍應當關注以下問題。

（一）發展混合所有制經濟的問題

1.國有企業與非國有資本的有效融合問題。財政部的張強、湛志偉及中石化集團的蔣光超在2014年《中國財政》發表的《國有企業混合所有制改革問題芻議》一文中提到，國企混改面臨的主要問題之一是國有企業與非國有資本的有效融合問題。國有企業在運行過程中更加注重公眾利益、社會利益和長遠利益，雖具有營利性質，但不以營利為唯一目的。非國有資本最主要目標是追求利益最大化。國有企業進行混改，如果所有的決策權依舊屬于國有企業，會使非國有資本喪失投資的積極性和決策的高效性；另一方面如果混改后的國有企業只是一味地追求利潤最大化，那么可能對公共基礎設施、民生保障、社會綜合發展造成不利影響。

武漢大學的程承坪（2015）提出的觀點也是同樣的思路。他提出發展混合所有制經濟的難點之一是消除對非公資本和國有資本的歧視。對非公資本的歧視主要是民間對企業類型按照所有權劃分為“三六九等”的傳統思想，加上國有企業的行政級別，使得非公資本在身份上容易被歧視。對國有資本的歧視，主要是人們一提及國有企業，總是與壟斷、低效率掛鉤。程承坪的觀點從消除歧視的角度出發，也是探討國有企業與非公資本的有效融合問題。

在部分涉及民生方面、公共事業等領域，國有資本與非國有資本的有效融合度更加值得重視和關注。西歐國家公用事業、核能、軍工等行業的國有企業75%以上是國有企業獨資或絕對控股，在該領域采取私有化被證明是很容易損害公眾利益的。英國水務公司私有化后，居民自來水價格五年內上漲了60%，路軌公司私有化后，由于政府沒有解決好投資不足的問題，導致服務質量下降，眾多安全事故發生。我們國家在進行混合所有制改革時，可以吸取西方國家國企改革的經驗教訓。

2.國有資產流失風險問題。張強（2014）等指出，國有資產流失大致分為評估失實造成的、非市場經營行為造成的、改制、破產等過程中非公資本侵占國有資產、管理層或職工侵吞國有資產等類型。造成國有資產流失風險的原因一是法制和監管機制不健全，二是現代企業制度不夠完善。如果沒有采取有效措施控制好，就面臨國有資產流失的可能和風險。

余菁（2014）則回答了“發展混合所有制經濟會不會掉入私有化陷阱”這個問題。她提出，私有化強調的是把存量的國有經濟轉為非國有經濟，是靜態的。而現在強調的發展混合所有制經濟，側重的是對增量的改革，是對未來國有經濟結構的動態優化。她認為不能將發展混合所有制經濟簡單理解為私有化。

3.混改實施過程中將面臨的問題。武鵬（2017）提出，壟斷行業的改革阻力較大，改革的更大可能性是增量的改革，對存量部分的改革阻力巨大困難重重，可操性很低。在國有經濟占比很高的地區，例如東三省，正面臨經濟下行的壓力，混改與地方經濟社會穩定可能會產生沖突與矛盾。面對國有企業給出的投資機會，非國有企業可能“高攀不起”，“吃不下”，或基于綜合考慮，不想“高攀”，出現缺乏參與能力或參與興趣不高的可能性。

張強（2014）則擔心的是國有資本接納非國有資本意愿的問題。非國有資本逐利性強、資金實力不足、技術創新不強，可能跟很多的國有壟斷行業“高耗投入、回報期長”的特點無法匹配，非國有資本可能“投不起”也“耗不起”。

（二）發展混合所有制經濟的建議

1.完善配套的政策制度，做好各行業的頂層設計。武漢大學的程承坪（2014）提出混改的關鍵是建立科學公平的資產定價或對價機制，以及資本混合后建立有效的公司治理機制，并重點推進壟斷行業的國有企業改革，同時抓好國企職工身份轉變工作。

中國社科院的武鵬（2017）的建議則更加的具體，他提出對中央管制放松，引入競爭方面的改革，以釋放壟斷行業的市場機會和超額利潤，化解存量改革的阻力。建立完善現代企業法人治理結構，提升非公經濟在混合所有制企業經營決策中的發言權，從而激發混改后企業的競爭力的市場活力。建設全國性的中小企業股權交易平臺，制定完善相關細則，增加中小企業與產業資本對接的渠道。

財政部的張強（2014）等的觀點和武鵬的思路接近，都是站在保障非公資本權利的角度，他建議發展混合所有制經濟應該完善相關政策、保障非公資本的相關權利，營造“公平、透明、競爭”改革環境。在具體實施層面，他建議制定非國有資本進入特許經營行業的具體辦法，明確其可以進入特許經營行業的范圍、方式、申請程序、權利和義務等。

2.多種方式促進國有資本與非公資本的有效融合。皮凱蒂（2014）在《21世紀資本論》一書中梳理了西方發達國家對資本創造的財富分配的數據后，揭示了其收入不平等的矛盾。這些國家都是以私有資本為主導的市場經濟體制。他指出，中國作為一個堅持社會主義經濟體制的國家，以傳統的國有形式存在的公共資本占國民資本的一半左右，假如能更均等公平的分配資本所創造的財富，中國就有可能有效解決西方發達國家出現的這些問題，找到公共資本與私有資本的平衡點。

余菁（2014）指出，當前中國既面臨國有企業壟斷、包袱重、效益差的問題，又面臨非公經濟發展受限的問題。中小企業融資難，大中型民營企業市場空間受限。發展混合所有制經濟，做好國有資本與非公資本的有效融合，既是國有資本改革的需要，也是非公資本改革的需要。

程承坪（2014）認為發展混合所有制經濟的難點之一是消除對非公資本和國有資本的歧視。其實這也是促進國有資本與非公資本的有效融合的方式和路徑。武鵬（2017）提出的提升非公經濟在混合所有制企業經營決策中的發言權，張強等提出的通過政策和制度保障非公資本的相關權利，都是關于促進國有資本與非公資本的有效融合的一些具體建議。

杜天佳（2014）則提到，如果不能有效解決治理機制、決策機制、激勵機制及配套政策法規等核心問題，發展混合所有制的結果就是，要么造成國有資產流失，要么造成非國有資本被蠶食。楊紅英（2015）等也提到了完善機制方面的建議，也再次提到了保障非國有資本的權利。她提出，應該明確不同行業中國有資本與非國有資本的股權結構，并增加非國有資本的話語權，完善激勵約束機制、績效評價機制、信息披露機制等。胡潔（2014）則提出要對國有經濟進行準確定位，實施分類改革。這里的分類主要是針對中共國務院2015年出臺的《指導意見》提出的對國有企業劃分為公益類、商業類進行改革。張冰石、馬忠（2017）等則提出了在產權交易時，聘請第三方機構進行評估，并在保證國有資產不流失的前提下給與非公有資本適當的優惠。厲以寧（2014）則提到要消除利益集團的干擾、消除制度慣性和加強信用體系建設。黃群慧（2013）提到要建立公平競爭的市場環境。

3.混合所有制改革的路徑。珠海國資委的吳愛存（2014）在操作層面提出了五種具體路徑。一是改制上市，吸收社會資本；二是資本并購，融入市場優質資本；三是產業鏈重組，打通產業鏈，實現上下游對接；四是全員持股，提高員工積極性；五是融資渠道創新，拓寬融資渠道。邱霞（2015）提出的四鐘路徑基本與吳愛存的相同。厲以寧則指出實現企業員工持股制是建立和發展混合所有制企業的最有效途徑。

朱敏（2014）提到在傳統行業，國有企業很強勢，在新興行業，卻是非國有企業搞得不亦樂乎。他提出，面對新興浪潮，政府要善于學習，創新監管方式，做學習型和創新型政府。

楊建君（2014）認為大型國有企業混合所有制改革的關鍵一是政府放權、減少干預，二是去行政化管理，取消大型國企及其領導人的行政級別。

朱姜維、閆然（2017）分別從審計、法律角度對國企混合所有制改革提出了一些專業化的政策建議。吳偉等（2014）則從PPP模式與投行創新角度對國企混改展開了研究。

二、文獻研究評述及展望

綜上所述，關于我國國有企業改革的混合所有制改革方面的理論研究已經取得了一定的進步。在混合所有制的歷史沿革、發展中面臨的問題及建議方面都有較多的學者進行了大量的研究。提出了國有資本與非國有資本由于“身份不同”在融合中應關注的各種問題，關注國有資產流失風險，也對混合所有制改革實施過程中面臨的問題和難題做出了梳理。針對問題，提出了政策制度及頂層設計方面的一些建議，給出了促進國有資本與非國有資本有序融合方面的建議，對混合所有制改革實施層面的具體路徑也進行了探索。

但是，關于西方先進國家的國有企業改革做法的研究較少，現有文獻中提及西方先進國家改革的文章中，也是泛泛的對幾個國家進行一個簡單的概括，針對具體某個國家的國企改革進行具體研究的文章極少。

對混合所有制改革提出的建議和具體路徑不夠細化，指導實踐的意義不夠強。大多數的文獻都是根據中央現已出臺的政策、決定、意見的內容，進行照搬再加上一點具體領域的引申，缺乏創新，缺乏創造性的意見。

值得一提的是多個學者提到在混改中保障非國有資本的地位，希望在這方面可以有更多具體細化的建議。有的學者也提出了諸如制定非國有資本進入特許經營行業的具體辦法明確其可以進入特許經營行業的范圍、方式、申請程序、權利和義務等，這個思路就很接地氣。很期待能夠看到更多的掌握具有這方面信息和專長的人士能夠在“特許經營行業的范圍、方式、申請程序、權利和義務”的具體內容上進行研究探討。