我國學前教育財政投入的 問題與政策選擇

陳慧玲 陳岳堂

[摘 要] 學前教育是我國國民教育體系中最基本的環節，是國民整體素質的基石。我國學前教育財政體制幾經變遷，現雖已形成了較適合我國國情的現行學前教育財政體制，但仍存在投入不夠、資金分配不均、各級政府責任、學前教育市場混亂等不足。要完善相關體制，宜從擴大學前教育的供給、制定合理的補助標準、合理劃分管理責任、履行政府監督責任等方面入手，讓財政資金更好地促進我國學前教育健康發展。

[關鍵詞] 學前教育；財政制度；教育公平；教育經費；基礎教育

[中圖分類號] G610 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）03-0118-07

一、我國學前教育財政制度變遷

自新中國成立至今，我國的教育制度和財政制度經歷了幾次重大的變革，根據時間先后可分為五個階段。

第一階段是新中國成立到20世紀80年代，這一時期我國正處在中央財政統一和分級管理階段。新中國成立后，適應于計劃經濟體制，教育財政實行高度集中的“統收統支、三級管理”的財政預算管理體制。新中國成立初期，我國在初等教育司內設立學前教育處；到20世紀50年代初期，教育機構實施改革，學前教育處正式成為教育部直屬部門，其職能是負責幼兒教育工作。當時我國的學前教育政策，是在經濟比較發達的地方先建立幼兒園，以帶動相對落后的地區仿效，最后實現全部建立的目標。這一符合我國教育實際的發展戰略和思維方式，開辟了一條農村學前教育走集資辦學，政府財政投入集中于城市辦學的道路。我國逐漸形成了城鄉二元化的學前教育財政投資體制。

政務院《關于改革學制的決定》（1951年8月10日政務院第九十七次政務會議通過）指出：“實施幼兒教育的組織為幼兒園。”“幼兒園應在有條件的城市中首先設立，然后逐步推廣。”從此，早期兒童教育理念逐漸確立，這種理念堅持通過城市教育帶動農村教育。城市幼兒教育的財政投入開始逐步增長，農村兒童教育必須依靠農民籌資來興辦學校。在這一時期城鄉二元的、分化的幼兒教育財政投入模式的雛形基本形成。

1952年教育部頒布的《幼兒園暫行規程草案》規定：“縣市所辦幼兒園的經費，由縣、市人民政府在地方教育事業費內統籌統支。其他公辦和私立幼兒園的經費，由設立者或董事會供給。”首次對不同級別不同類型的幼兒園資金來源和管理進行了規范，明確了實行國家財政投入和其他方式投入、事權和財權統一的學前教育財政投入體制[1]。

1949-1953年這段時期，我國教育財政嚴格實行統一收費統一支出的政策，縣級政府沒有財政預算的權限。

自1953年始，我國進入了首個五年計劃時期。由于大行政區撤銷，政府開始調整高度集中的財政管理體制。縣級政府擁有財政預算權，預算體制相應變為中央、省、縣三級。根據1954年政府事務委員會對預算的解釋，我國的財政預算從上到下不是完全一致的，中央和地方對于不同預算方法的管理也是不同的。我國的學前教育管理模式和國家的財政投入制度也迅速作出了調整。學前教育管理模式和國家的財政投入制度進一步地方化、分散化，將聯合管理和多方投入的模式引入進來。

1956年教育部、衛生部、內務部共同發布了聯合通知，再一次就幼兒園發展方向做出準確的詮釋，先是制定“統一領導，分級管理”的制度，把托兒所和幼兒園分開管理：托幼機構行政上歸所屬單位管理；業務上由教育部門分管幼兒園、衛生部門分管托兒所。這樣，托兒所和幼兒園開始被分段管理和分開投資。

20世紀70年代末，教育、衛生以及婦女聯合會等部門協同召開關于我國幼兒托付工作方式及管理會議。此次會議主要以“兩手抓”為指導思想，明確了使各種幼兒托付機構得到發展的目標。對于本次會議明確的專項資金應當嚴格遵照各級層次分明、多層合作管理的原則，黨政機關針對幼兒托付工作成立專門的指導小組和辦公室，對專項資金管理情況進行監督。在部分省市，“條塊結合，以塊為主”的模式逐漸形成并推廣到更多地方，國家的財政投入制度變得越來越完善。

第二階段是1980-1993年，這一時期我國教育財政的制度特征是：劃分收支，分級包干。中央和地方各級政府財政要進行分級管理。其間，我國社會主義市場經濟體制的建立使國家財政制度隨之轉變，教育財政體制也進行了相應調整。

1983年教育部發布了《關于農村學前教育的意見》，提出了改善學前教育的原則，即遵守“兩條腿走路”的方針。以園區為基礎，充分調動社區（農村）、團隊（村）的積極性；各個鄉鎮要調動機關和企業等對辦園的支持，對私人辦園也要提供援助[2]。

1987年國務院頒布了《關于明確兒童教育機構領導責任劃分的說明》，明確了學前教育的重要地位，肯定其是教育過程中至關重要的一部分，并要求各級政府部門對學前教育投入更多精力，通過加強政府領導來完成辦園任務。除此之外，還要依靠相關部門的幫助，個人和集體共同努力來使學前教育取得進步。

1988年國務院辦公廳轉發國家教委等部門關于加強幼兒教育工作的意見（下簡稱《意見》），目的是促進企業和國家機關或社會團體共同經營幼兒園，發展學前教育事業。與此同時，提出要明確學前教育機構的管理機制：在城鎮中對幼兒園要統一管理，核算時單獨進行，盈利和虧損都由相關單位自行承擔，政府部門要對這些機構給予一些資助；在農村中建設的幼兒園，由建設單位負責資金收集，還可以向家長收取一些費用，從而更好地完成資金籌集。在《意見》中，對政府在學前教育行業管理應該履行的任務進行了明確規定，必須要堅持“地方負責，分級管理”的原則。

第三階段是1993-2000年，各級地方政府主要通過撥款方式，依法完成對學前教育辦學資金的籌集。這一時期教育財政的特征是：以國家財政撥款為主，其他多種融資方式為輔。只有更好地改建福利性質的幼兒園，才能使幼兒園獲得長遠的發展。1995年，多個部門共同印發的《關于企業辦幼兒園的若干意見》（教基﹝1995﹞21號）提出：要促進幼兒園的長期發展需要社會力量作為基礎，經濟狀況較好的企業要堅持發展幼兒園，鼓勵向社會開放，提高辦園的效益；更好地促進學前教育逐漸走社會化的道路。政府鼓勵社會力量辦幼兒園，將傳統的政府辦幼兒園的資質逐步向企業等社會力量開放，鼓勵市場主體開辦幼兒園，共同促進幼兒園有序健康發展。

1997年國家教委頒布《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》提出，要多建立幼兒園，學前教育要有很強的地域性，符合群眾的要求，在地方政府的帶動下貫徹國家集體和個人一起創辦的理念，實現各級部門分開負責，自行管理。政府不僅要加大在幼兒園建設過程中的資金投入，更要鼓勵社會公共事業機構加大在幼兒園方面的資金投入，民辦幼兒園不僅要加強管理體系的構建，更應當為幼兒園的發展做出貢獻。

第四階段是2001-2005年，這一階段教育財政特征是：地方負責、分級管理、以縣為主。這個階段的教育體制與以往不同，主要是為農民利益考慮更多，免除了農業稅，免除的部分由國家調動資金給予支持，這在很大程度上減輕了農民負擔，對于農民子女獲得教育有很大幫助。時代逐漸發展，教育變得尤為重要。尤其是改革開放之后，國家對教育的重視程度越來越高，對教育的投入也逐年增加。到2002年，學前教育財政經費投入總量占到中國學前教育總投資的77.3%。我國還準備制定專門的法律來保證教育投入穩中有升，同時加大對學前教育的投入。

2003年《國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》（國辦發﹝2003﹞13號，下簡稱《通知》），重新定義了學前教育的管理模式和財政投資體制，對其進行了統籌規劃和總體布局。《通知》重新對企業是否開辦幼兒園進行了規定：給予企業更多選擇，當企業進行改革后，可以選擇將幼兒園一直開辦下去，也可以將其免費轉讓，移交當地教育部門統籌管理。積極進行教育體制的改革，比如國家與社會聯合辦學等，對于幼兒園來說是有好處的：增強幼兒園活力，保證國家資金不受損失，教學質量穩中提升，教師合法權益不受侵害。《通知》中規定：幼兒園的開辦形式可以多種多樣，要積極支持社會機構或者個體對幼兒園進行投資。不管何種形式的幼兒園，它們在注冊、審批、教師職稱評定等各方面享受與國有幼兒園同等的權利。

據統計，從1997年開始越來越多的社會力量開始投資興辦幼兒園。到2000年，社會力量投資的幼兒園占全部幼兒園的比重超過半數。2005年，社會投資的幼兒園已經達到了幼兒園總數的三分之二。到了2008年，一些省、市社會力量開辦的幼兒園占到了幼兒園總數的五分之四，實現了《通知》確定的關于社會投資創辦幼兒園的目標。

第五階段是2006年至今，對各級政府需要承擔的責任做出了明確規定，并對省市以及縣區扮演的角色進行了重新分配。即中央負責經費，縣負責管理。2010年我國出臺了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，對學前教育的未來發展進行了規劃，提出了包括學前教育的重要性、學前教育概念、政府職責等內容[3]。

2011年，《財政部、教育部關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（財教﹝2011﹞405號）進一步提出：“政府主導、社會參與”和“地方為主、中央獎補”的原則，明確要積極支持學前教育發展、制定整體目標和原則，還提出了需要進行改革的目標。同年9月，財政部從中央財政撥款億元，用于支持中西部和東部貧困地區學前教育的發展。除此之外，國家對城市幼兒園發展中所遇到的問題也積極給予幫助和支持，為它們提供優良的師資以及教育資源，并且投入獎勵資金，鼓勵它們大力發展學前教育。

二、我國學前教育財政投入存在的問題

（一）政府財政投入不足，成本分擔不合理

政府財政投入規模不足、投入資金短缺始終制約我國學前教育的健康發展。從表1可以看出，到2014年，我國共建有學前教育機構20.99萬所，但這些學前教育機構并不能很好地滿足適齡兒童進入幼兒園的需要。2010年，我國學前教育毛入園率僅為56.6%，而發達國家學前教育平均毛入園率為79%。此后，毛入園率的提升速度十分緩慢，并不能滿足兒童上學的需求，低入學率反映了中國學前教育總體供給不足。

從表2可以看出，2011年全國教育經費支出中用于學前教育領域的支出總額為415億元，占全年教育經費的2.2%，仍遠遠低于國際的投入比例。

截至2014年，我國學前教育學校數有209881所，民辦幼兒園學校數就有139282所。從比例上看，民辦幼兒園占全國幼兒園學校數的60%以上，從數量上看，民辦幼兒園是公辦幼兒園的2倍左右。很顯然，民辦幼兒園占據主導地位，可見現在學前教育的投入現狀是：家庭投入最高，政府次之，集體最少。因此，家庭承擔的財力支出最大，這種趨勢很容易加劇“入園難，入園貴”等問題，加劇學前教育的不公平現象。

中央和省級政府投資低，區縣及以下政府投資相對比較高。到2009年，中央政府不再向學前教育方面支出資金，除了少數省級政府外，學前教育投入資金主要由縣、鄉街道支出。縣級、街道，特別是中西部地區的縣和鄉鎮街道，政府收入用于發展義務教育已經不夠，用于支持學前教育動力不足。然而學前教育主要是依靠地方基層政府，所以將不可避免地導致資金投入的缺乏[4]。

（二）財政資金分配不均衡，資金使用效率不高

財政資金投入在學前教育方面是不足的，很多政府支出用在了教育部門以及政府機關下屬的位于城市的幼兒園，能夠在這些幼兒園上學的多是公務員或者事業單位職工的子女。而現在占多數的民辦幼兒園、農村地區幼兒園，獲得的學前教育投入資金非常少。很多家庭貧困的孩子不能得到政府學前教育資金的幫助，缺少公平的學前教育機會。

財政投入資金分配不平均，源于投入資金的使用效率較低。公辦學前教育機構在師資和物質方面條件較好，可以收取較高學費，獲取資金能力比較強。但是社會和其他地方建立的學前教育機構對于資金的需求更加強烈。因此，政府財政資金用于投入公辦幼兒園，遠不如將之投入到貧困農村和一些街道辦的幼兒園以及家庭經濟困難兒童的入園資助上[5]。

（三）各級政府投入的責任不明確，事權和財權不匹配

我國學前教育實施的是“以縣為主”的財政管理制度，因此縣級及縣級以下政府是主要的學前教育管理單位，它們負責學前教育機構的經費投入，并承擔學前教育機構的管理職責。中央、省、市政府部門對學前教育的投入較少，主要負責進行引導和獎勵補助。各級政府看似分工明確，但地方政府承擔了絕大部分的責任。中央和省、市政府部門幾乎很少向縣級及以下政府劃撥學前教育專項資金，對學前教育費用并沒有做出預算安排。此外由于分稅制的執行引發了“財權上移、事權下移”等多方面問題，導致縣及以下政府的事權和財權不一致，一些縣及以下政府無力負擔學前教育支出。因此，學前教育的財政支出應明確各級政府部門職責，并建立相應的制度來保障。

（四）學前教育市場混亂，教師隊伍質量不高

學前教育財政投入不足還會導致幼兒機構亂收費現象。非公辦的學前教育機構一般都會向學生收取各種贊助費或者其它方面的費用，并通過開展興趣特長班來增加收入。這部分幼兒園收費較高，部分條件較差的幼兒園為了競爭，會把費用降低，但根本無法為幼兒提供基本的保育和教育服務。1987年出臺的《全日制、寄宿制幼兒園編制標準（試行）》的通知（勞人編﹝1987﹞32號）規定，對于全日制的幼兒園，要求其園內的平均一名老師負責六到七個兒童，而對寄宿幼兒園，要求平均一個老師負責四個到五個兒童，據此標準可以根據適齡兒童的數量推斷所需老師的數量。以2010年湖南省為例，該省140萬名適齡兒童共需要約20萬名教師。然而實際教師的數量卻只有約9萬名。這一比例在城鄉之間又有差距，多數農村往往只有一個幼兒園老師，全村所有兒童都在一個班里，老師根本無法照顧到每一個兒童，能夠確保不發生危險就已不易，輔導和教育更是難上加難。

三、我國學前教育的政策選擇

社會公平的內涵之一就是受教育平等。學前教育是學校教育的基礎，如果沒有一個相對公平的教育資源分配，那就意味著受教育者從一開始就參加了不公平競爭，這也為將來個人發展留下了隱患，最終影響的還是社會公平。因此，實現社會公平要從學前教育資源均衡做起。根據公共教育的政策選擇，可以從以下幾個方面來分析我國學前教育的政策選擇。

一是擴大學前教育的供給。政府在制定學前教育財政投入政策時，應確保一定的財政支出總量，而且對學前教育的財政支持要隨著當地經濟增長水平逐步提高，同時還要設置專門的教育補助項目，對學前教育給予更有針對性的補助。另一方面，政府應加大對普惠性公辦幼兒園的投入， 提高公辦幼兒園比例，增進各類幼兒園之間的合作和交流[6]，提高社會教育產品的質量和數量，為培養各類人才奠定堅實基礎。

二是根據地方貧富差距對學前教育制定合理的補助標準。根據教育資源分布情況調整投資布局，改變教育資源分布不均衡的現狀。根據不同地區的教育資源配置，重點補助經濟、教育水平低的地方，使得教育投資真正惠及需要幫助的人，真正體現社會公平。

三是合理劃分學前教育管理責任。根據地方層級確定責任大小，責任大的多出資。中央政府負擔整個補助項目資金的主要部分，各級地方政府也要提供一定的資金支持。從全局出發，建立一項專門的制度以確保支持學前教育的資金。

四是政府應履行對學前教育的財政投入的監督責任。截至目前，我國對補助學前教育的經費如何使用還缺少相應的政策法規。政府應制定相關的法規和制度，確保學前教育經費專款專用和規范使用，最大限度發揮財政資金的使用效益。

[參考文獻]

[1]蔡迎旗，馮曉霞.我國幼兒教育財政體制的沿革與創新（上）[J].學前教育研究，2006，（1）.

[2]蔡迎旗，馮曉霞.我國幼兒教育財政體制的沿革與創新（下）[J].學前教育研究，2006，（2）.

[3]張新芳，王海英.對2010年以來我國學前教育財政投入政策的分析[J].幼兒教育，2013，（9）.

[4]柏 檀，熊筱燕，王水娟.我國學前教育財政投入問題探析[J].教育與經濟，2012，（1）.

[5]田志磊，張 雪.中國學前教育財政投入的問題與改革[J].北京師范大學學報（社會科學版），2011，（5）.

[6]夏 婧，龐麗娟，張 霞.推進我國學前教育投入體制機制改革的政策思考[J].教育發展研究，2014，（4）.

[責任編輯：胡 梁]