我國政府引導基金績效評價指標體系優化研究

劉曉玲，孫 彬，呂 東，師曉丹，董 雯

(南京農業大學金融學院 江蘇南京210095)

0 引 言

在閱讀了大量和政府引導基金績效評價指標體系有關的文獻后，筆者認為目前國內對于政府引導基金績效評價指標體系研究這一領域尚處于早期摸索階段，相關的研究學者大都只是定性地提出了一些引導基金的績效評價指標，并沒有定量地去研究各項指標的權重，因此學術界目前還沒有形成一個統一的績效評價指標體系。本文在完備性、可度量性的原則上提出一些有關政府引導基金的績效評價指標，并用一種全新的方法——德爾菲法去確定各項指標的權重，旨在對以往學者關于政府引導基金績效評價指標體系的研究進行優化，以此幫助政府引導基金更好、更全面的發展。

1 我國政府引導基金績效評價指標體系現狀研究分析

根據發展改革委、財政部、商務部共同出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，我國政府引導基金是指由政府出資，并吸引社會資本以股權或債權的方式來共同投資創投機構的專項資金，其目的不是盈利，而是希望推動創業企業有效發展。政府引導基金通過引導社會資金的行為，支持初創期中小企業的創業創新。發揮財政資金杠桿放大效應，增加創業投資資本供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題是我國政府引導基金的一貫宗旨。

自 2005年《創業投資企業管理暫行辦法》、2007年《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》以及 2008年《指導意見》公布實行以來，我國政府引導基金發展較為迅速。根據私募通數據顯示，截止到2015年12月底，我國國內共成立700余支政府引導基金，其規模達 21,834.47億元。而僅2015年新設立的政府引導基金就為 297支，其規模為 15,089.96億人民幣。從數量上來看，2015年政府引導基金數量是2014年引導基金數量的2.83倍；從基金規模上來看，2015年政府引導基金規模是2014年政府引導基金規模的 5.24倍。由此可見我國政府引導基金發展勢頭強勁。

我國政府引導基金發展中仍然存在著許多問題，比如政府引導基金績效評價指標體系不完善就是其中之一。2016年中國政府引導基金發展研究報告[1]指出，當前，國內大多數政府引導基金尚未建立完善的基金績效考核體系，即使有政府引導基金實行了績效考核，考核的范圍也是極其狹窄，主要對資產是否實現保值增值進行評價，而對于具體的考核體系并未作出明確的規定。與此同時，大多數政府引導基金把合作管理機構評估篩選、引資和投資視為業務中心，輕視了基金的運作管理，這使得政府難以對政府引導基金做出全面客觀的考核。隨著當前越來越多的政府引導基金進入投資后期甚至是退出期，建立完善合理的政府引導基金績效評價體系已經成為當前政府引導基金急需解決的問題。

2 文獻回顧

2.1 國外文獻梳理

在國外對于政府引導基金績效評價研究方面，Audretsch等[2]選取了美國國防部的 SBIC計劃的績效評價指標體系進行研究，第一次讓政府引導基金的績效評價研究進入了學術界的視野。Bartzokas等[3]選取了以色列Yozma方案，并從該計劃的成功比例、管理資本總量以及最佳退出等方面進行研究，然后對其進行全面績效評價。

2.2 國內文獻梳理

于鳳坤[4]成為第一個研究政府引導基金績效評價指標體系的人。隋微微[5]從構建政府性導向創業基金的六大指標體系進行研究，并融合了商業與政府兩大類的評價指標體系；李洪江[6]提出政府引導基金績效評價指標體系應該包括政府產業導向、政策支持方向、杠杠效益、基金價值和風險控制5個方面；梁娟[7]認為應當從業務指標、管理指標和效益指標3個方面出發建立政府引導基金績效管理體系；石琳[8]認為政府引導基金績效評價指標體系應當包括政策目標、政策效果、經營能力 3個方面；李仁清[9]選取引導基金政策導向、引導基金成長預期、引導基金風險控制3個角度對我國政府引導基金進行績效評價。

2.3 本研究設立的績效評價指標

本文認為以往研究主要集中在定性地確定引導基金的績效評價指標方面，并沒有定量地去分析各項指標的權重，所以在完備性、可度量性、相關性的原則上去重新設立績效評價指標。所謂完備性是指所設立的評價指標能夠全面地反映引導基金的發展狀況、實施效果；所謂可度量性是指衡量所選取的指標時，相關部門能夠容易地獲得數據；所謂相關性是指選取的指標與引導基金有關聯，而不是盲目地選取指標。同時，本文采用全新的方法——德爾菲法去決定各項指標的權重。

3 政府引導基金績效評價指標體系研究定性角度

根據《指導意見》，政府引導基金不僅帶有引導社會資本集聚的政策效用，而且還要讓社會資本獲得收益，同時其在運營過程中還要加強對自身的管理，使之更為規范。因此，筆者認為可以從政策效應、經濟效應、管理效應上去研究它的績效評價指標體系(見表 1)。

表1 政府引導基金績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system for government-guiding funds

3.1 政策效應指標

3.1.1 杠桿效應

根據《指導意見》，發揮財政資金的引導效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題是我國創業投資引導基金設立的宗旨。因此政策效益是影響引導基金績效評價最主要的因素，我們應該從杠桿效應、政策落實情況、政策實施效果三大角度去研究政策效益。

李洪江[6]提出，杠桿效應可以被分成一次杠桿效應和二次杠桿效應。一次杠桿效應指政府以參股方式投資民間風險投資機構并合作成立創業風險投資基金，而風險投資資金量會由于民間風險投資機構資金的參與被強行放大。假如規定政府創業投資引導基金參股比率不超過 10%,，則其放大倍數為 10倍；假如規定政府創業投資引導基金參股比率不超過25%,，則其放大倍數為 4倍。二次杠桿效應是指政府與民間風險投資機構合作成立創業風險投資基金過后再次與其他風險投資機構一道進行聯合投資，以此帶動總投資額的放大。這主要構成了創業投資放大效應的主要部分。據李萬壽[10]的初步研究分析，其放大倍數大致在 20～60倍。本文將政府參股投資的風險投資額與政府引導基金原值之比視作放大倍數，旨在衡量我國政府創業引導基金的杠桿效應。

3.1.2 落實情況

根據《指導意見》可知，政府引導基金的本意是希望吸引社會資本投資處于種子期、初創期的企業，以彌補社會上的投資資金大多投入到成熟期企業的市場缺陷。由此本文認為，我國政府引導基金的政策落實情況也可以作為一個二級指標來評價政府引導基金的政策效應。本文把它分為正效應和負效應。正效應是指政府引導基金投入到初創企業不會造成擠出效應。該效應可從 2個三級指標判斷：投入初創期企業的資金占引導基金總投資額的比例，投入中小型企業的資金占引導基金總投資額的比例。

負效應是指引導資金投入到市場競爭激烈的區域可能造成擠出效應，該效應可用“投放在市場競爭激烈領域的資金占引導基金總投資額的比例”來衡量，這里要注意的是，對于引導基金的績效來說，擠出效應造成的影響是負面的，所以負效應指標應用負數表示。

3.1.3 實施效果

政策效益第 3個二級指標是政策實施效果。政策實施效果是引導基金在投入運作后對創業企業產生的正面或負面的影響，本文從被引導的行業、被投資企業成功與否、當地就業增加人數、當地稅收增長率這 4個方面考慮。分別由以下指標度量：被引導的行業數量增長率；被投資企業的成功率；當地就業人數增長率；當地稅收增長率。

3.2 經濟效應指標

政府引導基金的績效評價在考慮政策效益的同時，也應該考慮經濟效益。經濟效益可以從被投資企業層面和基金層面來看。被投資企業層面，政府引導基金的投資收益率與被投資企業盈利能力、被投資企業成長能力等息息相關。因此，創業投資收益率評價指標可以包含營業收入增長率和凈利潤增長率 2個方面。用最近 5年被投資企業營業收入增長率的平均值來衡量營業收入增長率，用最近5年被投資企業凈利潤增長率的平均值來衡量凈利潤增長率。

基金層面上，對引導基金的經濟效益評價還應考慮基金內部收益率(IRR)、資本回報倍數(MOC)、投入資本總值倍數(TVPI)。IRR是指在一定時期內，使各筆現金流的現值之和等于零，即凈現值為零時的收益率；MOC指投資收益與投資成本的比值；TVPI指所有已繳資本預計可以得到多少回報，為總的預期價值和已繳資本之間的比值。

3.3 管理效應指標

引導基金第3個評價指標是管理效應指標，可以從管理的規范性和合理性兩方面評價。規范性方面，可以判斷被投資企業及其項目評選流程是否規范、合作的創投機構選取是否規范；管理的合理性方面，可以考察引導基金受委托機構的管理是否合理，引導基金內部的制度是否合理。以上指標都是定性指標，分為優、良、中、差4個等級，由專家組評定。

4 定量角度

在定性地確定好各項指標后，就要定量地確定各項指標的權重，本文采用德爾菲法來確定權重。德爾菲法一般包括 5個步驟：建立預測工作組、選擇專家、設計調查表、組織實施調查(分為數輪)、匯總處理調查結果。對于確定指標權重：第一步是建立一個指標權重研究工作組。第二步是選擇相關領域的專家，這些專家可以是研究政府引導基金績效評價指標體系長達5年以上的學者、研究商業投資基金績效評價指標體系長達 5年以上的學者、精算師等等。第三步是設計調查表，表上列明各項指標，讓專家根據自己所了解的情況以及觀點在調查表上寫出各項指標的權重。第四步是組織實施調查，第一輪是將調查表發給專家，給予專家較大空間，可以讓專家根據自己所了解的情況填寫；第二輪是將經過統計匯總的第一輪調查結果發給專家，專家對較為集中的指標權重進行評價、判斷，提出進一步意見。第五步是匯總處理調查結果，也就是形成統一的關于指標權重的意見。最后用專家組確定好的指標權重乘上相應的指標值后再加總，就可以判斷政府引導基金實施效果的好壞。

5 結 論

根據政府引導基金的概念、目標、宗旨，本文選取政策效應指標、經濟效應指標及管理效應指標3個角度來合理構建政府引導基金績效評價指標體系，并采用德爾菲法確定各具體指標的權重(采用德爾菲法便于專家獨立思考和判斷，可以低成本地實現集思廣益，有利于探索性地解決相關問題)。同時，主要對各指標的含義、刻畫方式(是定性還是定量)以及權重進行闡述，但并未深入分析各指標的標準值為多少，且未應用實際案例來檢驗引導基金績效評價體系的準確度，這些都是未來值得重點研究的方面。

［1］清科研究中心. 2016年中國政府引導基金發展研究報告[R]. 2016.

［2］Audretsch D B，Link A N，Scott J T. Public/private technology partnerships：Evaluating SBIR-supported research[J]. Research Policy，2002，31(1)：145-158.

［3］Bartzokas A，Mani S. Financial Systems，Corporate Investment in Innovation，and Venture Capital[M].Cheltenham：Edward Elgar Publishing，2004.

［4］于鳳坤. 政府創業投資引導基金的實踐與作用[J]. 中國科技投資，2007(9)：70-71.

［5］隋微微. 以國有資本為投資主體的風險投資評估體系[J]. 上海經濟研宄，2008(3)：47-51.

［6］李洪江. 政府導向型創業投資引導基金績效評價指標體系研宄[J]. 科技管理研究，2010(15)：45-49.

［7］梁娟，孔劉柳. 創業投資引導基金績效管理模式探析[J]. 科技管理研宄，2011(12)：180-182.

［8］石琳. 創業投資引導基金績效評價研究[D]. 上海：華東大學，2013.

［9］李仁清. 重慶科技創業風險投資引導基金的績效評價[J]. 中外企業家，2014(9)：32-33.

［10］李萬壽. 創業資本引導基金——機理、制度與中國視野[M]. 北京：中國財政經濟出版社，2006：270-279.