收入不平等對地方政府信任的影響及其機制分析

劉一偉

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢200237)

1 問題的提出

政府信任又稱為政治信任,是社會成員對政府的信念或信心,這種信念與信心是基于政府或政治系統運作所產生的與他們期望相一致的結果[1]。在政治運行過程中,政府信任是社會成員遵守并履行政府政策的基礎,不僅影響政府部門公共政策的制定與執行成本,而且反映社會成員對其信任的水平[2]。“民惟邦本,本固邦寧”,社會成員對政府的認同、信任與支持,是任何政治體系穩固和順利運作的重要保障,尤其是在維持政治穩定與政治體系順利運轉過程中起到重要作用,所以,提高政府信任是政府工作的重要任務。

已有研究顯示,中國政府一直享有較高的政治信任。然而,改革開放以來與市場經濟發展相配套的制度并不健全,政府在依靠權力集中將具體事務推向市場的同時,相應的配套措施與社會力量并沒有很好地發展起來,進而導致一些問題層出不窮。其中,收入不平等是中國發展過程中面臨的突出問題之一。根據國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示,2016年我國基尼系數為0.46,高于0.40的國際警戒線。因此,民眾呼吁解決收入不平等的訴求很高,如果民眾的利益訴求得不到政府的有效回應,可能會影響政府的公信力和民眾對政府的信任。值得欣慰的是,習近平在十九大報告中指出“加快推進基本公共服務均等化,縮小收入分配差距,讓人民群眾有更多獲得感”。那么,收入不平等影響地方政府信任嗎?如果影響,通過何種渠道影響?

2 文獻回顧與研究假設

2.1 收入不平等對政府信任的影響

20世紀60年代,西方國家發生了嚴重的民主危機,有關政府信任的研究逐步興起,至今方興未艾。目前,制度主義理論、文化主義理論與社會資本理論是解釋政府信任的主要路徑。其中,制度主義基于理性人假設,認為社會成員能夠理性判斷政府是否值得信任。換言之,政府信任是民眾對政府績效的一種理性判斷,如果政府整體表現得到社會民眾認可,政府可信度將得到提高,民眾對政府信任水平也較高[3]。譬如,謝治菊研究低保制度在提高低保戶對政府信任的同時卻削弱了非低保戶對政府的信任[4]。徐彪發現公共危機事件的處理能力直接關系到地方政府信任的受損與修復[5]。李智超、Chanley等人認為民眾在民生政策上的滿意度提升直接提高政府信任水平[6-7]。

阿爾蒙德和維巴首先提出文化主義理論的解釋路徑[8],強調“對政治制度與政府信任根植于文化范式中,并通過早期生活的社會化得以傳播”[9],所以該理論重點關注社會化經歷、文化價值觀等因素對政治信任的決定性影響。諸多學者實證檢驗了價值觀等文化因素對政府信任的影響。吳結兵等人發現威權主義價值觀對中央政府信任和地方政府信任都有顯著的積極影響[10]。池上新研究發現權威主義的政治價值觀對居民的政府信任水平有促進作用,但這種正向影響會隨著市場化進程愈發弱化,而民主主義的政治價值觀對居民的政府信任水平不具有統計上的顯著影響[11]。與此同時,吳進進研究發現公眾的腐敗程度認知和公眾對反腐績效的不滿均顯著降低了其政府信任水平,而公共服務滿意度緩沖了反腐績效不滿對政府信任的消極影響[12]。

社會資本理論主要從網絡、互動與認知等方面探討政府信任問題。20世紀60年代末,Lane研究了社會資本對政府信任的影響,他指出人際信任是政治信任的基礎,民眾參與社區活動越頻繁,人際信任越強,越能夠提高政府信任[13]。真正將社會資本與政府信任研究發揚光大是美國哈佛大學的帕特南教授,他基于意大利富有公共精神地區的研究,指出社會資本具有聯結、規范和信任的作用,不僅能夠促使人們在地方事務上的互助,而且有助于建立全國性的社會網絡,提高代表機構的信任度[14]。國內學者羅家德等認為拜年網規模、鄉以上干部網規模、本村人信任對高層和基層政府信任落差有顯著負向作用[15]。此外,部分學者認為無論是微觀個體層面的人際信任還是宏觀國家層面的人際信任,均顯著提高了民眾對政府信任的水平[16-17]。需要指出的是,陳云松和邊燕杰研究發現以“飯局”為途徑來積累、維系和動員關系資本的過程,在特定的情境下往往產生社會層面的消極影響,對政治信任帶來“副作用”[18]。

不可否認,收入不平等已是不爭的事實,而收入分配狀況的惡化無疑關系到民眾對地方政府的評估與信任。李強研究發現中國的社會階層固化日趨嚴重,社會流動性不強,底層民眾較難實現自身階層身份的改變[19]。王朝明和胡棋智發現我國居民的收入較缺乏流動,即使收入的流動性強,其對社會總體福利的改善也非常有限[20]。王洪亮等研究發現居民獲取收入的機會公平性在下降,只有監管和規范政府官員、國企高管、壟斷行業員工的薪酬,才是打破收入分配僵化格局、保障機會公平的良方[21]。由此可見,當流動的希望變小,收入不平等將被視為一種“位置停滯”的信號。因此,當政府無法通過改革來解決收入不平等影響政府績效的問題時,勢必影響政府在民眾中的形象與地位,并可能對民眾的政府信任產生負向影響。基于此,提出以下假設：

假設1：收入不平等對地方政府信任有負向影響

值得注意的是,收入不平等對政府信任的影響存在群體差異,最多的分類標準是依據社會經濟地位。與高收入群體相比,低收入群體尤其是中產階層被剝奪感更強,對該群體對政府信任的損害作用更為顯著[22]。一方面,高收入群體處于社會分層的頂端,是收入分配體制的獲益者,同時具有一定的話語權。因此,他們對當前的收入分配制度是認同的,甚至是當前收入分配制度的構建者。另一方面,與人們的預期不一致,由于低收入群體無法改變自身的階層身份,大部分低收入群體對當下的社會不平等狀況有更大的容忍性,并不認為當下的收入分配不公平現狀是過分和超乎限度的。但是,相比于高收入與低收入群體,中等收入群體尤其是中產階層具有激進的特征,表現出很高的利益訴求[23],當中產階層長期處于資源匱乏甚至向下流動時,就可能會激發他們的消極情緒,認為政府未能滿足其利益訴求,影響該群體對政府的信任程度。基于此,提出以下假設：

假設2：收入不平等對不同收入群體的地方政府信任影響有顯著差異

假設2a：收入不平等對高收入群體與低收入群體的地方政府信任沒有顯著影響

假設2b：收入不平等對中等收入群體的地方政府信任具有負向影響

2.2 收入不平等對政府信任的機制分析

眾所周知,政府信任是由諸多因素引起的心理反應,意味著收入不平等與政府信任之間的關系可能受其他因素制約。因此,基于制度主義理論、文化主義理論與社會資本理論的分析路徑,結合政府信任研究主題及中國現實狀況,本文歸納出三種影響收入不平等與民眾政府信任的關系機制。

2.2.1 社會公平感機制

在文化主義路徑上,微觀個體社會化與宏觀國家文化傳播不僅影響居民的政府信任,而且影響居民的社會公平感。在深受儒家傳統文化影響的中國,社會公平感甚至決定了居民的政府信任。觀念與價值觀層面的因素應給予足夠的重視,尤其是傳統價值觀受到多元主義思潮或“后現代”價值觀的沖擊。當前中國經濟發展過程中產生收入差距拉大的現象,部分民眾未能公平享受改革帶來的紅利。因此,當人們發現自己處于不利地位時,就會感受到強烈的社會不公平感,寄希望于地方政府能夠通過一系列措施改變這種狀況。如果政府無法采取有效措施降低民眾的社會不公平感,無疑會損害民眾對政府的信任。李培林和張翼發現普遍信任與政府信任的關系受到居民社會公平感知的制約[24],佐證了社會公平感能夠影響民眾的政府信任。此外,曹靜暉等人發現相較于制度績效和價值觀念,社會公平已構成居民基層政治信任的重要來源[25]。基于此,依據文化主義理論推測,提出“社會公平感假設”：

假設3：社會公平感是影響政府信任的重要機制,社會公平感越高,收入不平等對政府信任的負向影響越小

2.2.2 社會信任機制

社會資本理論強調社會網絡與社會參與對政府信任的影響。Lim和Putnam認為信任、規范與網絡減少個體機會主義,形成群體共同的目標,進而增加社會福祉[26]。但如果收入差距日益嚴重,意味著社會成員無法享受同等的權益與獲取向上流動的機會,將會瓦解他們的“共同命運感”,破壞人與人之間的相互信任。同時,根據同質性偏好原則,社會地位相同的交往更為頻繁,日益惡化的不平等強化了社會地位的差異,導致人與人之間的隔閡與疏離。申廣軍和張川川分析中國家庭追蹤調查數據,發現收入不平等顯著降低了居民的社會信任水平[27]。白銳和羅龍真發現收入差距對居民社會信任水平的影響處于“N”型曲線的下行階段,即收入差距對社會信任產生不利影響[28]。由此可見,如果收入不平等趨于惡化,不僅強化社會地位的差異性,而且容易造成人際間的隔閡與疏離,社會信任將被侵蝕,最終損害民眾對地方政府的信任。基于此,依據社會資本理論,提出“社會信任假設”：

假設4：社會信任是影響政府信任的重要機制,社會信任越高,收入不平等對政府信任的負向影響就越小

2.2.3 社會保險機制

從制度主義范式來看,政府信任是社會成員依據政府績效信息,對政府可信賴度作出的理性判斷。政府實施有利于經濟發展的政策至關重要,但這些政策實施的結果主要作用于民眾,使其在主觀上形成對政府施政綱領與政府績效的評估,進而形成自我的政府信任感。誠然,物質環境的改善有助于政府信任的提高,持續的政策干預可以影響個人的心理感知。滿足民眾不同層次的需求是高效政府的體現,當人們普遍感覺對政府不信任時,也在一定程度上反映社會政策的制定與執行過程中可能出現了偏差與問題。其中,政府實施社會保險的水平與覆蓋面直接影響民眾對政府的信任程度。諸多研究表明,改善社會福利水平與提高社會保障支出有效提高了民眾的政府信任。從理論上講,社會保險作為重要公共產品與收入再分配制度,是社會運行的安全網和減震器,對國民福利有著積極作用。但在現實層面上,當前我國社會保險存在明顯的覆蓋面缺口,制度本身呈“碎片化”,其收入調節功能存在爭議,甚至存在著財富的“逆向再分配”,加劇不同階層的收入差距,產生了更多的不公平。基于此,依據制度主義范式推測,提出“社會保險假設”：

假設5：社會保險是影響政府信任的重要機制

3 數據來源與變量選取

3.1 數據來源

本文所使用的數據來源于2010年中國綜合社會調查(簡稱“CGSS2010”)。該調查采用多階分層抽樣方法,在全國一共抽取了135個縣,問卷內容涵蓋社區、家庭、個人多個層次,調查總樣本量約為12 000。根據研究目的與需要,我們剔除了含缺失值的樣本,有效樣本量為11 712。

3.2 變量及操作化

3.2.1 被解釋變量：地方政府信任

變量的定義與相關描述統計量見表1。被解釋變量是“地方政府信任”。根據CGSS2010,調查政府信任的問題被設計為：“D3.您對于地方政府的信任程度怎么樣?”答案有5個選項：完全不可信、比較不可信、居于可信與不可信之間、比較可信、完全可信,分別賦值為0、1、2、3、4,有效回答樣本數為11 729個,占比分別是0.78%、2.54%、7.52%、36.47%和24.15%。

表1 變量的定義與描述統計量

3.2.2 解釋變量

收入差距。在測量收入差距時,采用得最多的指標是基尼系數,本文使用被調查者的家庭總收入除以家庭人口的平方根,得到調整后的家庭“等價規模收入”;然后基于“等價規模收入”,計算調查者所在區縣的基尼系數。在采用區縣層面數據計算GINI系數時控制省級層面固定效應,原因在于社區層面的樣本量非常少,不能準確地反映收入分配的實際情況。此外,“高儲蓄、低消費”是我國家庭財產分配的主要特征,使用支出方面的指標來考核家庭的經濟資源動用能力比單純使用收入指標更加合理。因此,本文在衡量收入差距時添加分位數支出比作為穩健性檢驗指標,具體包括P90/P10、P90/P50、P50/P10三個層次,其中P90/P10代表第90百分位與第10百分位數上的個人支出比重,其他兩個類似。

在社會公平感與社會信任方面,主要采用主觀評估法。在問卷中對應的問題分別是“A35.總的來說,您認為當今的社會是不是公平的?”和“A33.總的來說,您是否同意在這個社會上,絕大多數人都是可以信任的?”其中,“社會公平感”的回答分別為完全不公平、比較不公平、居中、比較公平、完全公平,分別賦值為0、1、2、3、4,有效回答樣本共11 752個,占比分別是8.84%、27.81%、24.62%、33.37%和5.36%。“社會信任”的回答分別為完全不可信、比較不可信、居于可信與不可信之間、比較可信、完全可信,分別賦值為 0、1、2、3、4,有效回答樣本共 11 762個,占比分別是 4.67%、19.45%、10.51%、51.31% 和13.88%。在社會保險方面,受制于數據限制,選取社會保險中最主要的養老保險作為代理變量,其中享有養老保險的賦值為1,反之賦值為0。

控制變量。回顧以往的文獻,將性別、年齡、婚姻、受教育程度、工作類型、健康水平、宗教信仰、政治面貌等作為控制變量納入模型分析。在中國的語境下,城鄉二元分割導致城鄉在資源分配、社會福利水平等方面有差異,因而城鄉居民可能對政府實施的公共政策及政府信任各不相同。社會階層反映一個人在當今社會所處的地位,直接影響了個體的心理感知與行為選擇。因此,城鄉類型與社會階層也是本研究需要控制的變量。

4 實證檢驗與分析

4.1 基準回歸與穩健性檢驗

本文旨在考察收入不平等對地方政府信任的影響,基于此,構建的回歸方程如下：

公式(1)中,下標表示區縣j中的個人i,GT、Gini、X分別表示政府信任與基尼系數及控制變量,β0、β1、β2分別表示待估計的系數或系數向量,εij是隨機干擾項。需要說明,OLS模型和有序Probit模型所估計的符號和顯著性均沒有差別,而OLS估計方法更直觀。因此,分析中主要使用OLS模型的估計結果。

表2反映了收入不平等對地方政府信任的影響。模型1中,在未添加控制變量的情況下,基尼系數對地方政府信任有顯著的負向影響,計算可得,基尼系數每提高一個單位,民眾對地方政府信任將降低47.08%。模型2中,在控制其他變量后,基尼系數在1%的統計水平下負向影響地方政府信任,即收入差距越大,民眾的地方政府信任水平越低。模型3、模型4和模型5中,除p90/p50未通過顯著性檢驗,p90/p10與p50/10均在統計水平下負向影響地方政府信任,表明高收入群體與中等收入群體的收入差距并不能降低地方政府信任,但高收入群體與低收入群體以及中等收入群體與低收入群體的收入差距顯著降低了地方政府信任。這同時佐證了采用分位數支出比衡量收入不平等,收入不平等與地方政府信任同樣呈現負相關性,其他控制變量的系數大小與顯著性也無太大變量,證明結果具有高度的穩健性與可信度。由此可以說明,假設1成立,即收入不平等對地方政府信任有負向影響。

在控制變量方面,相比于女性與未婚者,男性與已婚者更不信任地方政府。年齡、健康狀況、政治面貌與社會階層均與地方政府信任水平相關。具體而言,隨著年齡增長,民眾越信任地方政府,原因可能是相比于過去,中國實施了諸多惠民政策,提高了人們的生活水平。身體健康、政治面貌為黨員的民眾更愿意相信地方政府。社會階層越高的民眾,越信任地方政府。這點不難理解,社會階層越高的民眾具有一定話語權,其利益獲取的能力越強。需要指出的是,相比于未上學的民眾,受教育程度為中學與大學的民眾,越不信任地方政府,原因可能是該群體對政府的要求更高且具有批判能力。

表2 基準回歸與穩健性檢驗

4.2 收入不平等對不同群體地方政府信任的影響

正如前文所述,收入不平等可能對不同群體的地方政府信任影響不同。因此,在考察收入不平等對民眾政府信任的總體影響后,下文對個體收入進行分組統計,進一步研究二者關系是否在不同收入群體中存在差異。

表3顯示了收入不平等對不同群體的地方政府信任的影響。模型1和模型5中,雖然基尼系數的系數符號為負,但未能通過顯著性檢驗。由此可見,收入不平等對低收入群體與高收入群體的政府信任無顯著影響。模型2、模型3與模型4分別顯示了基尼系數對中低收入群體、中等收入群體與中高收入群體地方政府信任的影響,發現基尼系數均在1%的統計水平下負向影響地方政府信任。收入不平等嚴重損害了中等收入群體的地方政府信任,基尼系數每提高一個單位,中低收入群體、中等收入群體與中高收入群體的地方政府信任分別下降62.06%、70.95%與58.77%。由此可見,相較于低收入群體與高收入群體,收入不平等對中產階層政府信任的負向影響更加強烈。統計結果驗證了假設2a和假設2b。因此,假設2成立,即收入不平等對不同收入群體的地方政府信任影響有顯著差異。

其他控制變量對不同收入群體的政府信任影響亦存在差異。其中,相比于女性,男性中的低收入群體更信任政府,而男性中的中高等收入群體更不信任政府;相比于未婚者,已婚的低收入群體、中低收入群體及中高收入群體的政府信任較低;城鎮的中高收入群體政府信任更高,而從事農業工作的低收入群體政府信任也較高;相比于健康差者,健康狀況良好的低收入群體、中低收入群體與高收入群體更愿意相信政府信任;中共黨員中的中等收入群體與高收入群體的政府信任較高。需要指出的是,在社會階層方面,對不同收入群體的政府信任影響并無顯著差異,統計結果與表2基本相同。

表3 收入不平等對不同群體地方政府信任的影響

4.3 收入不平等對政府信任的影響機制

下文將引入社會公平感、社會信任與社會保險三個變量,分析它們對政府信任的影響及其是否構成收入不平等與政府信任的關系機制。為此,構建回歸方程如下：

各變量定義同公式(1),重點關注收入差距與社會公平感交叉項的系數λ,如果交互項λ為零,表示收入差距與社會公平感各自獨立影響政府信任。如果社會公平感是影響收入差距與政府信任的機制,那么收入差距與社會公平感交叉項的系數λ是異于零且在統計水平下顯著的數值。社會信任與社會保險模型類似,在此不贅述。回歸結果見表4。

表4 收入不平等對地方政府信任的影響機制分析

模型2和模型3主要分析社會公平感機制。模型2中,社會公平感提高了民眾的地方政府信任,社會公平感每提高一個單位,地方政府信任將提高1.34倍;模型3中,社會公平感與基尼系數交互項在1%的統計水平下正向影響地方政府信任,表明較高的社會公平感緩沖了收入不平等對地方政府信任的不利影響。反之,如果民眾的社會公平感較低,無疑將加劇民眾對地方政府的不信任,可見社會公平感是影響地方政府信任的重要機制。假設3成立。

模型4和模型5重點探討社會信任機制。模型4中,社會信任與地方政府信任呈顯正相關,即社會信任提高了民眾的政府信任,社會信任每提高一個等級,民眾對地方政府的信任提高1.18倍。模型4中,加入社會信任與基尼系數的交互項,發現社會信任依然在統計水平上顯著為正,但令人遺憾的是,交互項系數未能通過顯著性檢驗,表明社會信任不是收入不平等影響地方政府信任的機制。假設4不成立。

模型6和模型7主要考察社會保險機制。模型6中,雖然社會保險的回歸系數符號為負,但未能通過顯著性檢驗,表明社會保險對地方政府信任沒有顯著影響。模型7中,社會保險在10%的統計水平下負向影響地方政府信任,表明社會保險降低了民眾的地方政府信任。值得慶幸的是,社會保險與基尼系數的交互項在10%的統計水平下正向影響地方政府信任,即社會保險緩沖了收入不平等對地方政府信任的負向作用。那么,是什么原因造成了社會保險影響政府信任的不同結果呢?原因可能是中國社會保險呈現碎片化特征,并因人而異構建了不同的社會保險體系,且保障水平相對降低,進而降低了民眾的地方政府信任。但不可否認的是,社會保險具有調節收入分配的功能,在某種程度上緩沖了收入不平等對地方政府信任的負向效應。也就是說,如果民眾的未享受社會保險,那么將加劇民眾對地方政府的不信任,可見社會保險是影響地方政府信任的重要機制。假設5得以證明。

5 結論與政策建議

本文采用2010年中國綜合調查數據(CGSS),構建計量回歸模型(OLS),實證分析收入不平等對地方政府信任的影響,并進一步考察了收入不平等與地方政府信任關系的群體差異和影響機制。研究發現可以歸納為以下三點：

第一,收入不平等顯著降低了民眾的地方政府信任。雖然近年來中國經濟高速增長,但收入差距也很明顯。諸多研究發現,中國的收入差距高于國際警戒線,民眾在難以改變自身困境時,往往會滋生不滿情緒,進而降低其對地方政府的信任。

第二,收入不平等對地方政府信任的影響存在群體效應,與低收入群體與高收入群體相比,收入不平等對中等收入群體的地方政府信任的負向影響更大。特別是受過高等教育的中產階層,普遍對地方政府的真誠或努力抱有懷疑態度,利益訴求卻較高,因此對地方政府信任度相對低。

第三,社會公平感與社會保險是影響收入不平等與地方政府信任的重要機制。在中國社會轉型時期,一方面,市場經濟打破了原有“均等化”的分配體系,導致收入不平等的加劇,但居民“患寡更患不均”,如果居民有強烈的社會不公平感,將降低其對地方政府的信任;另一方面,社會保險制度具有再分配功能,理應在收入差距不斷擴大的過程中起到調節作用,但目前中國的社會保險制度還存在不完善之處,其覆蓋面仍然有限。

那么,在政策層面如何修復收入差距過大對地方政府信任的損害?一方面,合理的收入分配體系是縮小收入差距的重要手段。理順我國的分配關系,構建科學合理的收入分配體系,進而有效緩解收入差距的擴大趨勢。黨的十九大報告指出,堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。“兩個同步”增長的目的就是要把經濟發展水平的提高和個體收入水平有機結合起來,居民人均可支配收入和經濟增長保持同步,鼓勵勤勞守法致富,擴大中等收入群體,增加低收入者收入,調節過高收入,取締非法收入。另一方面,從根本上縮小個人稟賦差異,實現起點公平,并解決機會公平和過程公平問題,提高民眾的社會公平感。同時加強社會保險制度的頂層設計,規避財富的“逆向再分配”,真正積極發揮社會保險的再分配功能,縮小我國居民的收入差距。此外,完善公共服務體系,保障群眾基本生活,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

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