“四直為民”機制：基層整體性治理的新探索

任 敏

(貴州大學公共管理學院,貴州貴陽550025)

1 問題的提出

改革開放以來,伴隨著經濟的高速增長,經濟體制和社會結構也在發生著重大的轉變。這種轉變極大地改變了政府與市場、國家與社會的關系,進而催生了治理模式的變遷。如果說,1978年以后很長一段時間里中國改革的重點是以市場化為主導的經濟體制改革的話,那么,當下全面深化改革的重點已經變為國家建設或者國家重建。在國家重建的過程中,中國必須適應經濟社會的變遷來重構國家治理模式[1]。基層治理是國家權力向社會延伸并為之訂立規則的過程,當這些規則不再適應經濟和社會轉型所帶來的變化時,基層治理也容易迅速被推向社會矛盾的風口浪尖,成為經濟發展和社會轉型的阻力。十八屆三中全會以來,將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標,充分表明黨和政府對這一形勢已經有了清醒的認識和準確的把握。基層治理是國家治理體系中最廣泛和最基礎的部分,農村基層治理和鄉村民主政治更是研究的熱點領域。在已有的研究中,對于當前農村基層治理的問題和困境的認識,可以總結為四種觀點：

一是基層政權的懸浮化。比如周慶智認為國家全面取消農業稅以來,鄉鎮政府成為上級政府的派出機構,與鄉村社會的聯系程度變得疏離而失去“合法性”的關聯,鄉鎮政府“懸浮”起來[2]。周飛舟的觀點則是農業稅費改革之后,基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級的轉移支付,從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債,鄉村財政困境造成農村公共品供給嚴重短缺,基層組織演變為松散的“懸浮型”政權[3]。賀雪峰則將取消農業稅后,國家行政力量開始退出鄉村社會作為鄉村治理的基本邏輯的巨大變化之一[4]95。饒靜、葉敬忠將中西部鄉鎮政權變化后的角色概括為高度依賴縣級政權組織的“政權依附者”[5]。

二是基層政權的內卷化。也即是政權功能的一種結構性退化,表現出顯著的自主性和自利性動機的增強,行政角色單一化、形式化以及社會服務和社會管理功能的弱化?！皟染砘苯浉甑峭?、格爾茨、黃宗智等人用于分析文化和農業生產的領域,由杜贊奇將這一概念引入政治領域,提出了“國家政權的內卷化”。馬良燦將“內卷化”用于描述鄉鎮政權社會服務和社會管理功能弱化、行政角色單一化、形式化以及自利性動機增強[6]。陳峰探討了在資源輸入背景下,基層組織在不同的治理形態下形成分利秩序,使得國家與地方的公共資源遭受侵蝕,國家、基層組織與農民三者之間利益與責任連接紐帶和制衡關系發生斷裂進而導致鄉村治理內卷化[7]。

三是農村公共服務提供的碎片化。由于基層政權的權威結構沒有被完全整合進國家政權體系里,稅改以前農村基層公共物品過度依賴于基層政府的“攤派籌資”,取消農業稅以后基層政府又面臨著財權和事權的失衡,這也加劇了農村公共產品和服務提供的碎片化。楊華、王會認為雖然過去被納入農村基層組織的事宜劃撥給了職能部門,但是以科層化、職能化、專門化、獨立化為基本特點的國家職能部門與鄉村社會的非程式化、不規整性、綜合性問題和治理不契合[8]。曲延春等人進一步將我國在公共產品供給中形成的以城市為中心、從城市向農村不斷擴散的城鄉差序格局下的農村公共產品供給的碎片化特征總結為供給主體、供給決策、供給監督、供給內容等方面的碎片化[9-11]。

四是行為模式的運動化。即是政府慣于以政治動員等非制度化手段取代常規化、制度化的行政管理方法,導致難以實現現代理性政府的穩態運行?！斑\動式治理”是解釋中國官僚體系非常態化運作的一個重要概念。馬明潔較早以“經營型動員”概念來分析鄉鎮政權如何“逼民致富”的過程[12]。馮仕政以政體為中心,在新中國的維權體制之中就國家運動的形式和變異進行了整體性解釋[13]。周雪光則從整個官僚體制的內生性困境入手分析了“運動式治理”的成因[14]。歐陽靜在與相關理論對話的基礎上,富有洞見地區分了“國家運動型治理”與“基層運動型治理”的不同,進而指出后者是“一種常規性的行政機制,而非臨時性的、任意發動的、非常規的政治機制”[15]。以上問題導致部分基層政府陷入“合法性危機”或者“政治困境”,具體表現為政府信任的差序化,公眾對基層政府低信任甚至不信任,部分地區基層政府甚至陷入“塔西佗陷阱”。

中國農村的基層治理因為發展階段、地域和經濟發展水平、社會發展程度的不同存在較大的差異性,但在以上問題的表現方面的確顯示出一定程度的共性特征。這些問題的本質是國家與社會、政府與市場的關系不順,治理能力未能滿足社會轉型和發展的要求。因此,農村基層治理的變革應針對以上困境進行破局,從而滿足國家和基層社會發展的需求,重構國家與社會、政府與市場的關系。正是在這一背景下,各地在基層治理創新方面不斷進行探索。從2014年起,為提升服務能力,建設效率、市場、競爭、靈活相統一的服務型基層政府,貴州省鳳岡縣開始探索實施“黨群直議話民事、干群直通連民心、縣鄉直達惠民利、民生直辦解民憂”的“四直為民”新機制。通過在基層治理領域大膽創新,形成了一套較為系統和成熟的基層治理新機制?！八闹睘槊瘛辈粌H豐富了基層民主形式,而且對于推進國家治理能力現代化,建立基層治理新模式是一種可貴的嘗試。這種新模式較為符合“整體性治理”的范式特征,是中國西部地區地方政府在這一領域的新探索,較好地順應了西部地區經濟發展和社會轉型的實際情況和對基層治理的要求,取得了令人矚目的效果。因此,運用整體性治理理論對“四直為民”機制在解決當前基層治理“懸浮化”“內卷化”“碎片化”和“運動化”等問題的作用機理以及對于基層治理創新發展的重要意義,顯得十分必要。

2 理論分析工具：整體性治理

整體性治理(holistic governance)的理論和實踐興起于后新公共管理時代,人們通常認為自20世紀90年代末起進入后新公共管理時代。這一理論發端于英國,基于對新公共管理的批評,整體性治理模式成為新的改革的指導,被當時執政的英國工黨所采納。英國新工黨政府實行的“協同政府”即是實踐的操作化結果,用以解決之前執政的保守黨政府的碎片化政策以及回應中央政府的“空心化”問題[16]12。該理論的代表人物是佩里·?？怂购团羺s克·登力維。近年來國內外學者對這一理論的引介和研究力度不斷加大,該理論甚至被認為有望成為21世紀有關政府治理的大理論[17]。公共管理理論從以傳統官僚制理論為代表的老公共行政理論到風靡一時的新公共管理理論之后將繼續朝著什么方向發展,學者們有不同的認識。其中整體性治理理論因為其對傳統官僚制理論和新公共管理改革經驗和教訓的繼承和修正,再加上揉入了信息時代的組織和技術特征,因而成為一種新的政府治理新模式的呼聲很高。

整體性治理強調用“整合”化的組織形式,通過正式的組織管理關系和各種伙伴關系、網絡化結構等方式,實現對資源的有效利用、對公共問題的協商解決和對公共服務的綜合供給。在整體性治理的視野中,政府改革方案的核心是通過政府內部的部門間及政府內外組織之間的協作達到以下四個目的：“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境;更好地使用稀缺資源;通過對某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應;向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務?！盵18]整體性治理的理論議題恰好是針對部門主義、各自為政等現實沉疴而提出的,其重新整合的思路是逆部門化和逆碎片化。整體性治理就是以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段,以協調、整合、責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合,不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理范式。

整體性治理的邏輯具體體現在“協調與整合”的工具理性和以“以公民為中心”的價值理性[19]。通過組織建構層面的層級整合、責任感與制度化的工具契合、信息技術的深層應用,詮釋了“逆碎片化”的“整體性主張”[20]。整體性治理所要求的協調機制既包括協調行動者之間的利益關系,也包括協調行動者與整個合作網絡的關系,主要包括：價值協同的協調機制、信息共享的協調機制、誘導與動員的協調機制[21]14。整體性治理的整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務,從而達致整體性治理的最高水平”[21]34。整體性治理強調預防導向、公民需求導向和結果導向以滿足公民需求作為主導理念,以解決人民的生活問題為政府運作的核心,還包括信任、責任感、預算和制度化等功能性要素。?？怂拱研湃巫鳛檎w性治理所需的一種關鍵性整合[22]。

3 “四直為民”機制的產生

貴州省鳳岡縣“四直為民”機制誕生的契機是縣委縣政府為了貫徹落實黨的十八大提出的“建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨,確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心”以及在群眾路線教育實踐活動中提出要重點解決聯系服務群眾“最后一公里”這一新要求。這也恰好順應了鳳岡縣亟待解決的基層治理困境的需求。當時的鳳岡縣和西部地區大多數基層政府一樣,伴隨著經濟的發展、社會的轉型、各種利益關系調整和思想觀念的變化,四個“兩張皮”現象成為阻礙發展的主要障礙①四個“兩張皮”來源于對實地調研中有關領導干部現場介紹的總結。。當地政府把這些問題概括為：基層治理“兩張皮”、縣鄉權責“兩張皮”、便民服務“兩張皮”和服務質量與群眾期盼“兩張皮”。比如,“黨的主張和群眾的意愿慢慢割離,導致政府想做的群眾不樂意,群眾想辦的政府不愿干”就是基層政權“懸浮化”的典型表現;“由于利益部門化傾向,一些縣直部門掌握著重要資源和權力,把規劃、項目、資金、監管等的相關權力牢牢握在手中,好事自己做,責任鎮村擔,縣鄉權責極不對等,增加了中間消耗,打擊了鎮村的工作積極性”則是基層政權內卷化的典型體現。正如“便民服務兩張皮”所描述的“由于鄉鎮七站八所經過撤并乃至上劃,大多已上收到縣直部門,以致群眾辦一些小事卻需要縣鄉多頭跑,增加了辦事成本。再加上基層黨組織服務群眾仍然靠原始而簡單的方式進行,如趕集日集中辦理、工作日上門發放宣傳單等,方法簡單,效率低下,不能滿足群眾專業化、多樣化、便捷化的需求?！边@種治理困境必然會導致“服務質量與群眾期盼兩張皮”,即“服務手段仍然是‘老三樣’‘舊把式’,越來越不合群眾‘口味’,導致群眾要求什么事都要辦得好、辦得快,基層卻無力辦得好、辦得快?！边@里面也存在一些行政村合并后帶來的問題,小村變成大村使得大多數村民離村委會的距離增加,辦起事來就覺得遠了,加之村委會的辦事人員并未隨著地域、人口、事務量等因素的增多而增加,導致村級服務半徑過大產生“盲區”。這四個“兩張皮”實際上與前文所論及的基層治理的主要困境基本一致。

“四直為民”發端于鳳岡縣進化鎮中心村。2005年以來,中心村中心組通往雙龍組2公里的公路,修了4年多都未修通,原因是群眾在這條公路的投工投勞、集資及占地等方面意見沒有統一。鑒于這樣的情況,在“兩委”的支持下,當地群眾選出了自己的當家人,選出了自己的議事小組,讓村民在黨員的帶領下,自主解決以上問題,修成了這條路。2009年,鳳岡縣被列為全省第四輪農村改革試驗試點,以村民小組為單位開始建立民主議事會,并以“發展、法律、道德、風氣、和諧”為核心內容開展議事,形成了“黨群直議”的雛形。

鳳岡“四直為民”經歷了三個階段：一是上文所述改革試驗催生議事會。二是議事會催生黨群直議。由于撤并建后,存在村級區域面積大、服務半徑過大、農村基層黨組織與基層自治組織之間的協調度不夠等問題,導致黨內民主引領人民民主面臨新的挑戰,黨群直議應運而生。三是黨群直議催生“四直為民”。2014年,時任省長陳敏爾在鳳崗調研指導教育實踐活動時指出,“要在深化改革、加快發展、改善民生中走好群眾路線?！兵P岡縣委以解決聯系服務群眾“最后一公里”的問題為出發點,在黨群直議的基礎上,創新推出了“四直為民”聯系服務新機制,并將其定位為統攬全縣基層黨建工作總抓手和一項中長期的戰略目標任務來推進。

公共性的回歸是整體性治理的重要特點。針對新公共管理的管理主義取向所帶來的公共性缺失,整體性治理在很大程度上體現了對現代公共行政合法性來源的重塑,吸納了價值理性的多種學術主張,體現了服務型政府的基本特征和內在屬性。因此,整體性治理的最大價值正是體現在尊重公共意志、提供公共服務和實現公共目標這些公共性的回歸和強調上。通過制度和行動,整體性治理最終外化為合作、互動、參與等實現手段。與新公共管理以效率為主要宗旨的治理模式相比較,整體性治理以滿足公民需求作為主導理念,把公民的需求作為衡量價值的優先,將治理的重心由組織效率向公眾需求轉移,體現出更多的服務取向和對效率與公平的平衡。所以,公共產品和公共服務均等化等命題更加符合整體性治理的語境。

“四直為民”的直接出發點是解決“末梢堵塞”問題,打通聯系服務群眾的“最后一公里”。也就是說,新機制從一開始就是源于公民的需求未能得到很好的滿足而形成的,具有鮮明的問題導向。而根本目標是圍繞著“話民事、連民心、惠民利、解民憂”四個方面,這體現了基層治理為民眾提供無縫隙公共服務和服務型政府的公共性取向。從“四直為民”最終的落地目標來看,四個工作機制“黨群直議、干群直通、縣鄉直達、民生直辦”均有很強的操作性,體現出“合作、互動、參與”等整體性治理的主導理念,并且落腳到產業發展、鄉村旅游、返鄉創業以及基層建設創新、農村脫貧致富等目標上來。這充分地體現了對效率和公平的平衡以及治理重心從組織效率向公眾需求的轉移,體現出服務性政府的基本取向和以人民為中心的價值追求。可見,“四直為民”機制“以人民為中心”的目標與整體性治理的根本目標具有很高的契合度。

4 “四直為民”機制的整體性治理分析

如果說,“四直為民”的目標體現了整體性治理的價值理性,那么“四直為民”的“黨群直議話民事、干群直通連民心、縣鄉直達惠民利、民生直辦解民憂”的四個實現途徑則是從工具理性的層面來實現整體性治理逆碎片化的核心目標。鳳岡縣基層治理的四個“兩張皮”現象也是當前中國鄉村治理特別是西部地區鄉村治理的典型寫照。根本的原因還是一些政府中存在嚴重的部門主義以及公共組織責任和服務碎片化現象,反映出基層政府治理整體功能的不足。總體來看,由于中西部的經濟社會發展水平和發展條件的特殊性,基層治理的一元化治理特征相對更加突出。具體而言,基層社會相對弱小,經濟相對落后,單靠社會、市場的力量很難改變農民的生活環境和生存處境。因此,在一個相對長的時間內,基層政府依然是資源配置和維持秩序的核心。但從另一個方面來看,基層政權在轉型中出現的關系不順,體制滯后等問題對社會的影響也更大,從而導致鄉鎮治理中“價值碎片化”“體制碎片化”“權威碎片化”“政府職能碎片化”“預算制度碎片化”等現象加劇[23]。也正是由于以上原因,基于對政府治理模式進行反思而出現的整體性治理的工具箱對于我國農村基層治理特別是西部地區基層治理的適用性更強。整體性治理所追求的公共性目標,強調整合和協調的機制,建立在平等和相互信任的誠信關系以及在合作伙伴關系基礎上的信任機制也契合了基層治理尋求的國家整合和社會融合的目標。因此,作為工具理性意義的整體性治理運行機制為當前基層治理改革創新的出路提供了一種可能。

圖1 整體性治理的視角下“四直為民”的運行機制

4.1 “四直為民”整體性治理的整合機制

整體性治理理論認為,整合的目標是為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務,從而達致整體性治理的最高水平。整合的原因是由于當前公共事物的復雜性而導致的大量棘手的公共問題。傳統思維的線性模式和單一的方法手段很難滿足解決這類問題的需要,治理必須立體化,必須由多方主體以多種方式參與。整體性治理的整合包含“治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”[21]29。為達成以上三方面的整合,需要突出包括政策、規章、服務與監督四個層面在內的治理行為[21]28-29。

4.1.1 通過“直達”實現治理層級的整合

治理層級的整合涉及行政體制改革。鳳岡縣先通過大力推進簡政放權,把縣級行政資源科學地下放到鄉鎮實施,推進“政策、項目、技術、監管、人才”直達,為群眾直接提供無縫隙的公共服務。具體來說,一是實施政策直達。按照程序精簡、能放則放的原則,對與基層關系最直接、鄉鎮實施較為科學的基礎設施建設項目、民生資金兌現、個人證照辦理、產業扶持項目等審批事項羅列出清單,將審批權下放到鄉鎮,減少了凡審批事項群眾都往縣城跑的現象。二是實施項目直達。綜合考慮政策、技術、資源等因素,重點圍繞“小康六項行動”,把涉及基礎設施建設項目的招投標、組織實施、驗收付款等事項下放到鄉鎮,縣直主管部門主要負責信息、技術等服務指導,改變主管部門既當運動員又當裁判員的現象。三是實施技術直達。采取“技術跟著項目走”方式,針對重點工程、重點項目,以及鄉村對技術的需求,通過遠程教育、農民大教育、農民夜校等學習教育服務平臺,由技術人員提供網上學習或下鄉直接講授。四是實施人才直達。采取“人隨事走”方式,從縣直部門選派專業技術人員到項目實施地的行政村掛任黨總支副書記,或選派縣直部門班子成員到有項目實施的鄉鎮掛任黨委副書記,實現人才與項目的“點對點”服務。五是實施監管直達。圍繞農村基礎設施項目建設,將項目監管的職責下放到組議事會,并組織項目實施地的群眾代表任工程質量監督員,避免了以前包工頭不買群眾賬的現象,同時減少了群工矛盾,確保每個工程都建成放心工程①參考鳳岡縣《關于開展“四直為民”創建工作推進黨的群眾路線教育實踐活動的實施意見(試行)》等系列文件和其他制度規定。。

根據整體性治理理論,為了達成治理機制的整合,特別需要突出包括政策、制度、服務及監督四個層面的治理行為。從政策的角度看,過去基層政府在很多公共服務領域被動地執行上級政府各種統一的決策,不堪重負的自上而下的考核任務也常常會導致公共政策有效執行的扭曲。鳳崗縣通過把很多縣級行政資源下放到鄉鎮,特別是一些和基層關系最直接、鄉鎮實施較為科學的審批事項的審批權也下放到鄉鎮,激發了基層政府的活力和積極性。從服務項目的角度看,基礎設施建設項目、民生資金兌現、個人證照辦理、產業扶持項目等與民眾公共需求程度較高,與民生聯系程度較大的項目是“直達”的重點。農村公共服務項目出現碎片化現象的根本原因還是科層制體系根深蒂固的條塊分割特征。直達的機制可以有針對性地破除科層制狹隘的服務視野以及政策目標和手段的沖突等弊端,使得依附于科層體系的項目制運作的組織基礎發生了變化。從監督的角度看,將項目監管的職責下放到組議事會,并組織項目實施地的群眾代表任工程質量監督員,讓監督的主體回歸到群眾。農民作為農村公共服務的需求者與最終消費者,讓他們成為監督的主體才能解決農民需求表達話語權的缺失形成“供給與需求錯位”的弊端[24],形成“目標”與“手段”的合一。從制度的角度看,技術和人才的直達,建立“技術跟著項目走”以及“人隨事走”等制度極大地保障了“直達”的常態化運行?？偟膩碚f,雖然我國法律上實行四級政府層級,但是改革開放以來,基于城市政府帶動縣域經濟發展初衷的“市管縣”體制,造成了實踐中的五級政府格局。這導致政府在縱向層級上加劇了在資源、政策等方面的競爭,這也是農村公共服務治理的效果和效率受到抑制、農村公共服務治理層級出現“碎片化”的主要原因。從鳳岡縣“四直為民”機制的四個“直達”的具體內容可以發現,能夠取得實效的原因也正是因為抓住了整體性治理的關鍵點,即政策、制度、項目(服務)和監督。

4.1.2 通過“直辦”實現治理功能的整合

鳳岡縣以民生事項辦理為目的,配套建立相應的分類辦理、限時辦結、追蹤問效、責任處理等機制,同時,組建茶鄉勤務員隊伍開展民生直辦,解決群眾辦事難、為群眾辦事慢的問題。一是分類辦理,掃除“空白點”。把收集到的民生問題,按照本質類型、難易程度、輕重緩急等,劃分為“民需、民急、民訴、民盼、民意”五大類,并按照特事特辦、大事大辦、急事速辦、要事細辦、難事重辦的原則,分門別類建立工作臺賬,明確責任主體按時辦理。全縣所有的信訪積案都明確了縣級、科級責任人,并要求限時、分類、逐一化解。二是組建隊伍,找準“服務點”。結合因“合村并組”后基層服務半徑過大、黨組織服務不到位,導致群眾辦事不便等問題,組建縣、鄉、村、組四級“茶鄉勤務員”隊伍,把優撫補助、養老保險、合作醫療、證照辦理等與群眾密切相關的事項都委托給代辦員全程代辦,變“干部動嘴、群眾跑腿”為“群眾動嘴、干部跑腿”?！爸鞭k”機制在一些細節的設計上也體現了公共服務的精細化。例如,為了讓村民熟悉民生事項辦事的流程,在中心村的公共服務大廳,所有的公共服務事項,無論是辦理事項的名稱、時限、辦理條件、辦理時間,還是所需材料、基本流程,都在前臺的公共服務明白卡當中進行詳細解讀,村民們可以根據明白卡熟悉辦理的流程,也能大大提高辦理事項的工作效率。而且,辦事大廳所辦的所有13項公共服務事項與貴州省網上辦事大廳上的13項公開辦理事項完全一致。這樣,村級政務服務中心實現了線上咨詢和線下辦理的結合,讓村民們可以在家通過線上查詢或在線咨詢,準備所需辦理材料和證件,到場后直接辦理,從而成為線上線下服務為一體的綜合性、集中式政務服務場所。

整體性治理的整合機制特別強調政府功能的整合,比如在政府部門內部橫向關系的重構上,將一些橫向業務相似、職能相近的部門進行整合,綜合設置一些服務機構,從而提供“一站式”的服務,減少由于服務職能交叉而造成的效率低下。鳳岡縣在民生直辦方面的制度措施體現出了精細化分類和精細化管理的特征。在《關于開展“四直為民”創建工作推進黨的群眾路線教育實踐活動的實施意見(試行)》中,非常詳細地將“民需、民急、民訴、民盼、民意”五大類民生類事務作出了明確的說明。建立服務點和全程代辦的工作機制事實上也是在為民眾提供一站式服務。從以上整合的功能來看,“四直為民”整體性治理機制的有效運行,成功的原因首先在于從政策、項目、技術、監管、人才這五個方面實現了資源整合與維護機制。整合是整體性治理最重要的機制,資源整合可以極大地保障農村公共服務供給的長期有序運轉。整合機制使得基層政府在農村公共服務供給過程中扮演著“政策傳播者”和實施推進者的角色,通過把政府“頂層設計式”的宏觀政策加以整合、細化、分類等,并以“項目包裝”的方式傳遞到基層政府[25]。整合之所以重要,是因為組織從發展趨勢上看自身具有功能過度分工而形成“碎片化”的趨勢。傳統官僚制的層級體制運作之下,縣域政府作為農村公共服務重要的規制者、供給者在組織功能上已經形成了過度分散化和重疊交叉的部門間職能。涉農部門在各自的職能和政策領域會出于“經濟人”理性而產生趨利行為,從而在治理功能上形成“各自為政,爭權奪利”的“碎片化”局面?！八闹睘槊瘛钡恼蠙C制就是通過如上資源整合和維護機制,從治理層級和治理功能兩大方面實現了對農村公共服務供給“碎片化”問題的改進,“直辦”和“直達”既惠民利、解民憂,更切實解決了農村基層治理的“懸浮化”問題。

4.2 “四直為民”整體性治理的協調機制

4.2.1 通過“直議”建立協調機制

鳳岡縣以基層民主政治建設為目的,在黨支部領導下,黨員、群眾共同進行農村事務的協商、決定、執行等,圍繞“發展、法律、道德、風氣、和諧”開展議事,并構建以“黨群直議制”為抓手的“12345”基層民主治理體系①“12345”來自于鳳岡縣委的總結材料。?！?”是一個體系。構建黨內民主帶動人民民主的工作體系,把事關本村(社區)本組(小區)經濟社會發展、公共事務和民生事務的協商、決定、執行等權力交到黨員群眾手中,充分保障群眾參與權、知情權、選舉權、監督權。“2”是兩個平臺夯基礎。在自然村寨或村(居)民小組、相對集中聯片區域建立組級黨支部,搭建黨內議事平臺;以村(居)民小組為單位,選舉由5～7名成員組成的組級議事會,搭建群眾議事平臺,消除黨建“盲區”和組織“空白點”,促進黨群合法合規、有節有序的參與互動,保證黨內決策和群眾意愿共同協商,共同決定。“3”是三個主體。針對民主提議和決議主體范圍不廣、民主參與程度不夠等難題,突出基層組織、黨員、群眾在基層民主議事中的職責主體和作用主體,使“誰來提議、誰來決議”主體明確、重點突出、職責清晰,實現民主議事最大化?！?”是四個程序。圍繞黨員群眾關心關注的熱點、重點、焦點問題,著力規范提、評、審、決程序,確保所議事項議得準、議得實、合民意、效果好、能實施。“5”是五項內容。圍繞黨員群眾所需、所思、所盼,把議“發展、法律、道德、風氣、和諧”作為核心內容,提高議事的針對性和實效性,保證議事不虛、不空、不偏。

“問題的解決”是整體性治理視角下政府活動的邏輯起點。為了利用各利益相關方的專有資源和特色優勢,行動者應廣泛地使用溝通、協商和談判機制。作為最重要行動者的政府,不應以權威和命令為主要的手段和工具,新公共管理所提倡的合同和契約關系也不能滿足整體性治理的需求?！包h群直議制”為抓手的“12345”基層民主治理體系破解了權威和命令手段的單一化,熱點、重點、焦點問題反映出群眾所需、所思、所盼的問題解決導向。

4.2.2 通過制度使協調機制常態化

治理與管理的最大的不同,就是相關多元治理主體的共同參與以及持續的互動機制。農村治理的最大難點,也是如何建立持續有效的黨員與群眾之間、政府與民眾之間的持續制度化的互動機制。管理學意義上的互動機制是協同治理的基礎,也就是在基層政權和社會之間建立共同的利益關聯結構的過程。協調機制之所以是管理學永恒的話題,原因就是不同的組織、不同的利益主體在管理的過程中總會有不同的訴求,當這種訴求的分散化和強度達到一定程度的時候,會危及組織目標的實現。傳統管理的效率來源主要是分工,而現代治理效率的主要來源是合作?！包h群直議話民事”就是在治理的過程中吸納和整合不同利益群體的聲音,是政府與社會關系的“新合作主義”的具體體現,是整體性治理增加合法性、減少不穩定之風險、發揮社會動員的主體能動性的重要途徑。一個體系、兩個平臺、三個主體、四個程序和五項內容使得協調機制具有了持續運行的制度化保障。為了將這項機制落實,鳳岡縣出臺了《黨群直議辦法》《黨群議事日工作制度》《組級聯席會議制度》《包片聯戶議事制度》《鳳岡縣黨群直議規則》等相關的工作制度和辦法,通過精細化的制度安排和實際運作夯實了整體性治理的協調機制。持續運行的制度化保障也是對農村基層治理行為“運動化”問題的解決之道。

4.2.3 通過“雙向”使協調機制動態化

“黨群直議制”的運行模式又分為兩種議事方式：一是自上而下議事。按照村黨總支提議→村“兩委”商議→村黨員大會審議→村民代表大會決議的方式,構建起自上而下的民主議事體系,把上級黨組織安排部署的工作及時有效落實到基層,并轉化成黨員和群眾的自覺行為,讓基礎設施建設、產業發展項目能夠事半功倍地落到實處。二是自下而上議事。按照兩員(黨員、議事會成員)提議→兩組(組級黨支部、組級議事會)評議→村“兩委”(村民委員會、村總支委員會)審議→兩會(黨員代表大會、村民代表大會)決議的方式,構建起自下而上的民主議事體系,將農村黨員和群眾的意愿上升為基層黨組織的主張,讓諸如濫辦酒席、環境整治、社會治安等風氣和諧類的村風民風建設能以村規民約、組規民約的方式,成為約束村民自身行為的有效措施。圍繞貧困戶、低保戶、特殊對象戶等開展直議,不僅提高了精準識別率,同時也保障了群眾的知情權、參與權、決策權和監督權,讓群眾心服口服?！爸弊h”形式多樣,支部會議、組議事會議、院壩會議、田坎會議等方式靈活使用,在議事的過程中,當地的產業發展、基礎設施建設、項目整治、村風民風建設和集體經濟發展等不少問題找到了解決的方案。

協調機制的雙向性是整體性治理關鍵層面實現良性互動的保證,其實現機理是目標與手段的相互增強。?？怂挂阅繕撕褪侄位ハ鄾_突以及目標和手段互相增強為標準,區分了四種不同類型的政府。其中沒有治理的“貴族式”政府目標和手段均是相互沖突,碎片化政府則是目標互相增強,而手段相互沖突。漸進式政府則是目標互相沖突,而手段互相增強。只有整體性政府屬于目標相互增強和手段相互增強的情況[21]31。也就是說整體性治理致力于從一系列明確且互相增強的目標中發現和完善能使參與相關各方形成良性關系的治理工具。價值協同、信息共享、誘導與動員的協調機制就是在這樣的目標和手段相互增強的協調過程中建構起來。在整體性治理理論中,最正式和核心的目標是如何有效地處理公眾最關心的問題。也就是說,整體性治理是以需要為基礎的。因此,治理體系中目標的設定應該考慮到四個關鍵層面(政策、顧客群體、組織和機構)中的每一個層面。而“四直為民”的雙向黨群直議機制中“兩員”(黨員、議事會成員)、“兩組”(組級黨支部、組級議事會)、“兩委”(村民委員會、村總支委員會)“兩會”(黨員代表大會、村民代表大會)的互動過程既關注不同目標群體的需要,也有效地協調了各種組織和人的關系。通過雙向的直議,對不同目標群體的動機進行較大程度的整合。通過互動和磨合,產業發展、基礎設施建設、項目整治、村風民風建設方面的明確和一致目標的逐漸形成。目標是為了改進結果,手段是為了促進目標,公共服務的提供和推進政策動議的具體手段也起到了互相增強的作用。根據整體性治理理論,互動和整合的程度越高,治理體系的凝聚力就越大,互相掣肘和各自為政也就越小,各方連接就越緊密。雙向協調機制使得農村基層治理的“內卷化”問題得以破解,在國家整合和社會融合的過程中,搭建了國家和社會互動的橋梁。

4.3 “四直為民”整體性治理的信任機制

4.3.1 通過“干群直通連民心”建立整體性治理的信任機制

鳳岡縣通過推進“平臺、信息、聯系、聲音、情感”直通,實現干部與群眾心連心?！捌脚_”是建立縣、鄉、村、組四級群眾工作平臺,讓群眾話有地方說、事有地方辦,實現干部與群眾的直通溝通?！靶畔ⅰ笔且劳续P岡新華網、縣人民政府網、鳳鳴高岡微信公眾平臺、縣鄉村三級微信群等信息平臺,實現惠民政策、行政審批、便民服務等信息直通。“聯系”是通過開展領導蹲點調研、干部駐村聯戶、脫貧攻堅結對幫扶等措施,以脫貧攻堅結對幫扶戶為圓心,同步走訪周邊群眾,發現問題并及時解決問題。通過開展“訪民情、釋民惑、解民難”干部大走訪活動,各級領導干部深入基層走訪,實現與群眾的聯系直通?！奥曇簟笔前l揮結親干部、駐村干部上情下達、下情上傳的作用,推動黨的聲音進萬家,又將基層群眾訴求反饋給上級,實現黨和群眾聲音直通。“情感”是結合干部駐村聯戶,深入推進“三關愛”工程,重點為特殊群體解疑惑、辦實事,拉近干部與群眾的距離,實現情感直通。例如,何壩鎮在干群結對“連民心”的工作中,針對貧困戶、低保戶、特殊對象戶等開展結對幫扶、駐村幫扶。對留守兒童進行結對關愛,對留守兒童摸底登記,由干部及教師與他們結對。通過民警走訪聯系空巢老人,增強了警民關系,促進了社會和諧穩定。永安鎮結合“黨員連心、干群結親”等活動,采取干部“1+N”模式結對聯系群眾,深入建立魚水感情。全鎮90多名干部均結對聯系了當地群眾,并通過一系列聯系活動不斷拉近干群距離,干群關系進一步融洽。

4.3.2 通過信任機制提升基層治理的濡化能力

濡化能力也是治理能力的重要組成部分,它是指形成廣泛接受的認同感和價值觀,從而大大降低治理成本的過程。信任機制的建立是形成濡化能力的基礎,整體性治理理論非常強調在行動者和組織之間建立信任關系。因為信任是最核心的凝聚力,是合作治理機制產生效果的黏合劑。然而,信任又是不確定和有風險的。因此,在推行整體性治理的改革方案中,為取得和保持信任,政府與其他機構和個體長期穩定的對話機制的建立就非常重要。通過穩定而暢通的對話機制,各個主體彼此的承諾也更加可靠,可以更好地理解組織的使命和目標,最終產生認同和歸屬感。為達成信任,整體性治理理論也鼓勵采用非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人和培訓機制的建立[21]128。從鳳岡的實踐來看,通過四級群眾工作平臺、“訪民情、釋民惑、解民難”干部大走訪活動和“三關愛”工程來實現情感直通,正是著眼于建立信任機制的有力措施。而平臺、信息、聯系、聲音、情感這五大要素正是“四直為民”機制達成“干群直通連民心”目標的重要橋梁。其中,平臺、信息和聯系是載體,聲音和情感是承載的對象。通過外化的平臺、信息和聯系機制,對話機制得以建立,公眾訴求得以順暢表達,一線工作人員也可以及時回應公眾關切。因此,為社會成員提供滿意的服務和容許組織成員發出“聲音”從而改進組織的服務是解決組織衰落問題的兩個主要出路,“讓群眾話有地方說,事有地方辦”就是這兩個出路的樸素表達。就是在這個表達機制中,群眾對政權、國家的信任和忠誠得以提升,基層治理的濡化功能得以實現。

5 “四直為民”機制對基層治理創新的重要意義

中國的農村基層治理問題一直是學術界的熱點問題,從目前的研究成果來看,大部分的研究主要從國家和社會二者關系的視角以及政權建設和基層民主的政治學視角兩個方面展開。公共管理領域則較為集中在農村公共服務提供等相對微觀的領域。在后公共治理時代,整體性治理理念和模式一經出現,就很快成為解決各國政府組織關系碎片化、部門化問題以及公共服務分散化帶來的弊端的代表性理論之一。整體性治理的核心關懷是解決人民的生活問題,落腳點是政府各種制度與人民需求的科技、資源的高度整合。這種以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段,以協調、整合、信任為治理機制,對治理層級、功能、部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合,旨在為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務的政府治理模式在很大程度上契合我國特別是西部地區農村基層治理的現實需求,對我國政府基層治理、行政體制改革和服務型政府的建設具有重要的借鑒意義。

鳳岡縣的實踐對于落實黨的十九大報告指出的必須堅持以人民為中心這一核心命題給出了一種可能的答案。對于思考強國家-強社會模式如何構建,在治理過程中縣、鄉、村如何實現聯動,基層政府如何和公眾結為一種新型合作關系也很有意義。在后稅費時代,近年來出現的“爭資跑項”“資源下鄉”的過程中,一些地方出現的由于鄉村治權弱化、缺乏保障和干群合作等問題而導致的基層治理困境,“四直為民”以“整合”“協調”和“信任”三大機制為基礎進行了有益的探索。

基層整體性治理的“四直為民”機制兼顧了公民利益導向的價值理性和整合、協調、責任、信任的技術理性,使得“善治”成為可能?；鶎又卫淼摹皯腋』薄皟染砘薄八槠焙汀斑\動化”等困境體現出國家與基層組織、農民三者之間的聯結與制衡紐帶發生斷裂。對于基層治理來說,改革的要義應是重建國家、基層組織與農民之間的利益關聯機制與制衡機制。整體性治理因為其整合和“無縫隙”的特質成為可以

參考的一種解決方案?？梢钥隙ǖ氖?善治的結果既不是國家這樣的正式權力也不是社會自發治理的單向度發展的結果?；鶎又卫淼膶嵺`發展必須尋求一種平衡,它應該是開放性的,可以將政府行動和社會行動進行連接;它應該是建構性的,可以整合政府資源和社會資源,并最終發展出一種官民共同遵守的公共規則,實現多元主體共同協商治理的目標。但是,在通往這個美好目標的道路上,政府治理能力現代化應是基礎和保障。鳳岡縣正是通過“四直為民”機制的建立和完善,使服務運轉起來,使官民信任起來,使治理能力提高起來。

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