主管部委與國家局的職責關系研究
——基于中美大部制內部治理結構的比較

杜倩博

(湖南大學 法學院,湖南長沙410082)

通過機構整合形成大部制之后,大部制內部治理體系中的整合與協調問題開始凸顯。其中,主管部委與國家局的職責關系松散并時常發生沖突,即是一個重要表現。大部制改革的機構整合策略之一,是將原本獨立的機構轉變為部委管理的國家局,使之加入到大部制內部治理體系之中。然而,主管部委與國家局之間的關系出現了整合與協調難題：一方面,主管部委對國家局管理力度不足,主管部委與國家局還是分灶吃飯、各干各的事,有些部委甚至不參與其管理的國家局的決策性事務,有的國家局僅僅是在出臺規章時由主管部委“通過一下”[1]97,大部門仍然是一個較為松散的聯合體[2]194;另一方面,主管部委對國家局的管理方式可能存在不當之處,主管部委容易妨礙國家局的專業性,進而出現“外行管內行”現象[3]15-21,甚至誘發主管部委與國家局之間的關系沖突。因此,理順主管部委與國家局之間的職責關系,完善大部制內部整合與協調機制,是大部制內部治理結構現代化①本文使用的“治理”概念,側重于組織學上的用法,是指導、控制和監督組織運行的組織體制。相應的用法還有“公司法人治理結構”“非政府組織治理結構”“事業單位法人治理結構”等概念。的重要問題,亟需學術界展開專門研究。

1 文獻簡述與比較分析框架

由于上述問題的存在,“部委管理的國家局”這一組織形式的合理性受到質疑。例如,李宜春認為“部委管理的國家局”沒有存在的必要,主張“基本上按照‘國務院直屬機構化’或‘部委內設局化’的思路,逐步取消法定地位先天不足的‘部委管理的國家局’的建制”[4]。

不同的觀點常常將中國“部委管理的國家局”與國外的“部內獨立監管機構”[5]、“大部門所屬的執行機構”[6]相提并論,強調它們之間的相似性。針對美國的相關實踐,本文稱之為“部內半獨立機構”(semi-autonomous agencies)。基于這種相似性的啟發,不少學者主張主管部委應當行使“決策權”,部委管理的國家局應當行使“執行權”[7]。即使是原來主張取消“部委管理的國家局”這種組織形式的某些學者,也在國外部內半獨立機構的影響下改變了觀念[8]。

國外學術界也注意到了“部內半獨立機構”,并分析了部內半獨立機構的自主權。例如,黑格與哈羅普明確地描繪了這一現象：“美國的許多部也類似于跨國公司,在其單一的簡單外殼下包括許多個司局。所謂的‘部’僅僅是包裹在諸多相互分離的司局之上的外罩而已,而正是這些司局構成了聯邦政府的主要運作機構。”[9]418羅森布魯姆[10]201、卡賓特[11]1-34認為多元主義民主政治就要求行政組織內部具備多元主體以代表不同的利益集團,由此產生政府機構內部組織單元的自主性。胡貝爾研究了半獨立機構自主權的法律基礎[12]。同時,國外學術界將“自主與控制”作為研究這些機構的重要主題,研究了半獨立機構自主權的控制問題[13]。

然而,專門研究中國主管部委與國家局關系問題的成果數量很少,尚處于初步階段;國外相關研究并沒有對美國實踐進行清晰描述,缺乏對部內半獨立機構所處的大部制內部治理結構的整體分析。因此,上述研究并沒有回答如下關鍵問題：(1)美國“部內半獨立機構”與中國“部委管理的國家局”的相似性具體體現在哪些方面?這種相似性是“可比性”的基礎。(2)美國部內半獨立機構處于怎樣的大部制內部治理結構中?這種治理結構又是怎樣防止對部內半獨立機構“管理方式不當”與“控制力不足”的雙重問題?(3)比較的視野下,中國主管部委與國家局之間的關系現狀,具有怎樣的結構邏輯特殊性?主管部委與國家局之間的關系問題具有怎樣的成因?并且在這些特殊邏輯的影響下,主管部委與國家局之間的關系能否借鑒美國經驗?

為了解決上述問題,筆者擬采取如下研究策略：首先,由于學術界時常將中國“部委管理的國家局”和美國“部內半獨立機構”相提并論,因此本文將采取比較研究方法,以承襲學術界現有的研究路徑。比較研究“有助于我們理解別人如何解決他們自己的與我們相似的問題”[14]1,能夠較為清晰地理解中國主管部委與國家局關系問題產生的各種原因,看到中國主管部委與國家局關系的自身邏輯自洽性,分析在中國機構關系自身演進過程中如何借鑒美國經驗。

同時,本文擬采用結構主義的方法,將“部內半獨立機構”與“部委管理國家局”置于各自所處的大部制內部治理結構中進行比較分析,判斷結構的轉換或者自我調整,清晰透視保持事物自身守恒性、平衡性的總體結構體系[15]82-90,為部委管理國家局的研究提供整體性視閾。基于此,本文形成了如下分析框架(如圖1所示)：首先,比較“部委管理國家局”與“部內半獨立機構”的相似性,這種結構成分的相似性是可比性的前提;其次,區分中美大部制內部不同的治理結構類型,在內部治理結構整體視閾中比較分析結構成分之間的職責分配與協調機制,闡釋不同的治理結構背景要素,由此分析中國主管部委與國家局關系現狀的邏輯自洽性與問題成因;最后,闡釋中國主管部委與國家局關系創新的路徑依賴與制度突破。

在上述比較分析框架中,本文擬選擇中美兩國交通運輸大部制的典型案例進行深入分析。本文在可選擇案例樣本總量較少的情況下,希望深入分析問題產生的因果機制和內在邏輯,因此比較符合單案例研究的特性與目的[16]113。美國交通運輸部設立了聯邦鐵路局、聯邦公路局、聯邦航空局等“部內半獨立機構”,較為成功地實現了總部與半獨立機構之間的穩定關系,被美國學術界認為是美國政府部門治理結構的典型代表[17]148-149。在中國,經過兩輪機構改革,交通運輸部管理著國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局等三個國家局,并且與其管理的國家局之間存在的矛盾與問題也相對突出,因此在《關于全面深化交通運輸改革的意見》中明確提出“建立健全和落實部與部管國家局之間的職責關系和工作運行機制”[18]。

2 “部內半獨立機構”與“部委管理的國家局”：相似性與對應性

美國“部內半獨立機構”與中國“部委管理國家局”之間具有較大相似性,并且在機構職能上具有一定的對應性,這種相似性和對應性是本文開展比較研究的“可比性”前提。本文以交通運輸部大部制為案例,對二者的組織相似性、對應性、可比性進行說明。

2.1 二者在機構名稱、職能等方面具有一定的對應性

例如：中國交通運輸部管理的國家鐵路局、中國民用航空局,與美國交通運輸部內部的聯邦鐵路局、聯邦航空局,在機構的名稱、職能范圍等方面具有很強的相似性、對應性,為本文比較研究提供了便利。雖然中國交通運輸部管理的國家郵政局,在美國體現為總統直接管理的獨立行政機構,但是這種情況體現了組織機構設置的靈活性,并不影響本文的比較研究。

2.2 二者都是職能完整、相對獨立的官僚制機構

中國交通運輸部管理的國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局內部具有完整的職能體系,均設置了辦公室、政策研究、財務管理、人事管理等內設機構,是具有相對獨立性的單位。美國交通運輸部內部的聯邦鐵路局、聯邦航空局等部內半獨立機構同樣如此,也具有自己的財務官辦公室、人力資源辦公室、政策輔助機構、人權辦公室等內設部門,都是職能完整的官僚制結構。

2.3 二者的歷史發展軌跡具有相似性

在中國,國家鐵路局在改革前是鐵道部的重要部分,中國民用航空局在改革前作為國務院直屬機構而獨立存在,國家郵政局在改革前作為信息產業部管理的國家局,它們在改革的過程中加入交通運輸部。這與美國的情況頗為相似：美國交通運輸部的某些半獨立機構,在歷史上或屬于獨立的部門,或是從其他多個部門中進行職能抽離而整合為部內半獨立機構。例如美國聯邦航空局于1958年成立,直到1997年才劃歸交通運輸部,作為交通運輸部的部內半獨立機構存在[19]。

2.4 二者均承擔政策制定、政策執行職能,是大部制內部治理體系中的“執行機構”

根據國內相關研究,美國大部門內部決策與執行相對分開,半獨立機構行使執行權[20]164-165。與之相類似,中國主管部委與國家局之間大體上也是按照“決策-執行”關系的思路進行機構改革。例如,交通運輸部承擔“擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責”,國家鐵路局承擔“擬訂鐵路技術標準,監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等”[21]執行類職責。

3 事業部型組織：美國大部門內的總部與半獨立機構關系

美國大部門內的總部與半獨立機構往往處于“事業部型治理結構”中,二者之間具有清晰的職責邊界,具備較為順暢的協調機制,并與治理結構背景因素相匹配。美國交通運輸大部制既保證了總部基于宏觀決策、戰略管控的組織整合能力,又使部內半獨立機構具備了自主權空間,發揮出專業優勢,從而避免了類似于中國主管部委與國家局的關系問題。

3.1 事業部型治理結構中的總部與半獨立機構

美國大部分的內閣大部門比較符合“事業部型治理結構”的基本特征(如圖2所示)。從美國交通運輸部來看,這種治理結構從如下兩個方面,形成了1個“總部”管理多個“事業部”的平衡結構：(1)部內設置了若干結構完整、具有較大獨立性的“事業部”(半獨立機構)。例如,美國交通運輸部設置的聯邦航空局、聯邦鐵路局、聯邦海運局、聯邦公路局、聯邦運輸局、聯邦汽車運輸安全局等10個半獨立機構,正是事業部型治理結構中的“事業部”。并且,各個事業部都具有較為完備的職能與結構,并具有較強的獨立性和自主權。(2)由1名部長、1名副部長、3個具有整合性的輔助機構(部長辦公室、政策副部長辦公室、首席監察官辦公室)組成“總部”。其中,“部長辦公室”設立了預算與財務管理辦公室、首席信息官辦公室、人權辦公室、首席咨詢官辦公室、聽證辦公室、行政辦公室等13個輔助性質的機構。輔助機構為部門首長的決策與監控提供了專業化支撐,從而使總部能夠在保持半獨立機構專業性的基礎上,對半獨立機構進行宏觀指導與監督控制。

圖2 事業部型治理結構的一般形態

3.2 “總部-半獨立機構”的職責縱向分配與協調

以美國交通運輸大部制為案例,在事業部型治理結構中,總部與半獨立機構之間存在著明確的縱向職責分割關系(如表1所示),為總部與半獨立機構之間的整合與協調提供了前提。(1)這種職責分配關系維持著半獨立機構明確的自主權范圍,發揮出了半獨立機構專業性與自主性的優勢[22]。(2)總部承擔制定宏觀決策職責,而將中觀決策、政策執行的職責授予半獨立機構。總部與半獨立機構之間的政策過程,是一種從宏觀政策向微觀政策、從綜合政策向單一政策、從抽象政策向具體政策的層次性轉化過程,在這種過程中總部與半獨立機構具備各自的職責邊界。(3)發揮總部在組織等級鏈中的位置優勢,形塑了“戰略管控型總部定位模式”[23]97-99。總部對半獨立機構實施強有力的政策控制、業務管理、財務控制、人事控制,以使半獨立機構有效執行總部的戰略決策,發揮出總部的整合功能。

表1 美國交通運輸部內的總部與半獨立機構職責分配

總部與半獨立機構之間的關系沖突在所難免,這就要求在二者之間建立起事業部型結構中的縱向協調機制。(1)“職責法定”是層級間協調的基本前提。《美國法典》在總部與半獨立機構之間劃定了清晰的職責界限。如果總部超出法定職責范圍干涉半獨立機構的事務,半獨立機構便不需對自己的行為做出修正。(2)發揮總統、國會、法院等大部制治理結構外部主體的協調作用。對于半獨立機構的一些具體行為,公民可以向總部提出投訴,最終可以提交司法裁決;總部與半獨立機構之間的財務預決算、政策制定等糾紛,最終需要提交總統與國會做出決定,這在客觀上起到了總部與半獨立機構之間的協調作用。(3)在總部制定戰略規劃和宏觀政策的過程中,建立了半獨立機構的決策建議和意見表達機制。交通運輸部政策副部長辦公室的重要任務之一,就是使部內半獨立機構的員工參與到總部的戰略決策過程當中來[24]。

3.3 總部與半獨立機構關系的結構背景因素分析

只有大部制內部治理結構與背景因素形成恰適的匹配關系,才能保持總部與半獨立機構之間職責關系的順暢。美國交通運輸部旨在提供優質交通服務的戰略目標、較大的組織規模、多元沖突的政治結構、社會中的政策網絡聯盟、半獨立機構逐漸加入大部門的歷史狀況等治理結構背景因素,形塑了部內半獨立機構的自主權;美國政府績效管理的組織技術、綜合交通運輸體系發展、控制官僚的政治訴求等因素,形塑著部門總部的戰略管控模式;美國分權型的組織文化、機構組織類型的早期歷史等因素,維持著事業部型治理結構的穩定性。在這些治理結構背景因素的綜合作用下,美國交通運輸部事業部型治理結構得以形成并穩定存在,維系著總部與半獨立機構之間既相互分割、又相互銜接為統一整體的職責關系框架。

表2 美國交通運輸部內部治理結構背景因素

4 問題成因與邏輯自洽：比較視閾下主管部委與國家局的關系

在本文的比較分析框架下可以清晰地看到：一方面,在中國大部制內部治理體系中,主管部委與國家局關系問題產生的原因,存在于治理結構、職責分配與協調機制、治理結構背景因素等方面;另一方面可以得出,中國主管部委與國家局之間的職責關系具有結構、機制、環境等方面的邏輯自洽性,具有自身存在與發展的特殊規律。

4.1 結構自洽與問題成因：組織聯結式治理結構

總體而言,部委管理的國家局處于大部制內部“組織聯結式治理結構”中。從交通運輸大部制的案例來看,其基本特征在于：(1)具有明顯“附屬結構”性質的組織聯結。與美國事業部型治理結構中的“組織隸屬”關系不同,中國主管部委與國家局之間是以國家局重大政策為連接點構成組織聯結,國家局附屬于主管部委。(2)二者的組織聯結按照官僚制結構的上下級關系原則而運作。與美國事業部型治理結構中的“總部-事業部”職責縱向分割不同,中國主管部委與國家局之間的職責關系以“上級領導、下級建議與承辦、權限范圍內的上命下從”為特征,這是官僚制上下級關系原則在組織橫向聯結機制中的運用。以《交通運輸法規制定程序規定》設定的重大政策制定過程為例,國家局作為下級機構承擔法規起草、組織征求意見等建議與承辦職責,交通運輸部作為上級機構承擔法規制定的組織領導、提出修改要求、做出最終決定等職責[25]。

這種治理結構具有自身特殊的“結構自洽性”。(1)主管部委由于內設輔助機構組織能力有限,因此無法成為類似于美國大部門內部的“總部”,只能以地位上的優勢將國家局作為“附屬機構”進行管理。例如,在交通運輸部17個內設機構中,僅有政策研究室、法制局、綜合規劃司、直屬機關黨委、中央紀委駐交通運輸部紀檢組等5個內設機構具有輔助部長對國家局進行政策管控的職能[26],并且它們的級別也低于國家局,難以實現對國家局的有力監控。在這種情況下,根據管理行為的地位差異屬性原理,兩個行為主體之間只有存在地位與能力差異,才能產生管理與被管理關系。因此,主管部委的正部級建制、部管國家局的副部級建制,正是在兩個機構之間制造出了地位差異,由此形成組織聯結中的附屬結構。(2)在組織聯結的治理結構模式下,主管部委只能將“組織聯結點”作為對國家局的“控制點”,并在兩個機構的“組織聯結點”上發展出主管部委對國家局的控制與管理機制。

正是這種具有結構自洽性的組織聯結,成為主管部委與國家局職責關系問題產生的結構性根源。第一,與美國總部強大的輔助機構形成鮮明對比,中國主管部委的政策制定與政策監督類內設輔助機構不健全、規模偏小、職能偏弱,無法為部門首長提供穩定的、專業的、系統的政策建議,造成主管部委對國家局控制力度不足、整合力量不強的問題;同時,這也降低了主管部委對國家局進行控制的專業化程度,易于產生對國家局進行管理過程中的“外行話”,增加了二者之間的協調困難。第二,通過機構整合可以較快地在名義上實現機構聯結,但是兩個機構之間的組織聯結、地位與能力差異的固化則需要一個長期的過程,因此“組織聯結點”與“控制點”的培育尚未成熟,主管部委與國家局之間的協調困難問題也便屬于正常的組織磨合問題。

4.2 機制自洽與問題成因：主管部委與國家局的職責分配與協調

與“組織聯結式治理結構”相匹配,主管部委與國家局之間形成了特定的職責分配與協調機制,成為它們之間職責關系問題的重要誘致因素,但同時又具有自身特殊的機制自洽性。

4.2.1 職責分配機制的邏輯自洽性與問題誘致性

通過綜合梳理與分析相關資料,筆者整理出了交通運輸部與國家局之間的職責分配關系(如表3所示)。通過與美國交通運輸大部制進行比較,中國主管部委與國家局之間整合與協調關系問題的誘致性因素清晰可見。

首先,主管部委的戰略管控職責不足,是主管部委對國家局整合力度不足的職責分配誘因。如表3所示,主管部委的控制職責主要限定于政策控制,而保證政策控制能夠真正生效的財務與人力資源控制、政策審查、對政策執行狀況的監督考核、業務控制等職責配置未能及時跟進,主管部委與國家局之間的“二元聯結關系”的交叉點、銜接點還十分有限,組織資源明顯向國家局方向傾斜,由此造成主管部委對國家局具體政策的糾偏能力不足。

另外,這種職責分配狀態下,主管部委承擔的重要項目規劃、綜合政策制定等職責,也為主管部委對國家局管理方式失當提供了機制根源,造成二者之間的協調難題。這是因為,主管部委具有的“重要項目規劃職責”是為國家局設定重要項目,“綜合政策制定職責”本身需要處理諸多的國家局“專業政策”,這就意味著主管部委的管理職責已經滲透到了國家局的專業領域,“外行管內行”成為這一職責分配格局下難以避免的制度后果。這與美國“總部先制定政策,半獨立機構再根據政策設定項目”明顯不同。

然而,這種職責分配模式與“組織聯結式治理結構”相匹配,因此具有自身特殊的邏輯自洽性。主管部委負責政策制定與監督的輔助類內設機構的不完備性,使主管部委無法對國家局的具體業務管理、財政資金使用、政策合理性進行專業性管理,因而在職責分配格局中主管部委在與國家局相關的業務管理、財政管理、政策審查等方面,弱化了主管部委對國家局的管理。另外,恰恰由于將組織聯結點作為組織控制點,主管部委與國家局都十分重視“項目規劃”職責的競爭。

表3 中國交通運輸部與部管國家局的職責分配

4.2.2 職責協調機制的邏輯自洽性與問題誘致性

與“組織聯結式治理結構”相匹配,主管部委與國家局之間是一種“二元組織協同運作”的協調方式。由于主管部委與國家局的組織聯結點主要依賴于政策制定、綜合規劃,因此二者之間的協調機制也限定在政策性協調上。主要運用了如下兩種機制：一是會議協調機制。“主管部委主要通過部長(主任)或部長(主任)召開會議的形式,對國家局工作中的重大方針政策、工作部署等事項實施管理,由主管部委部長(主任)對國務院負責”[27],國家局局長往往作為副部長(副主任)參加會議。二是“承辦”式協調機制。在政策制定過程中國家局承擔“承辦”職責,這體現了政策制定中的下級參與,是一種主管部委與國家局政策協調的重要渠道。

另外,與美國相類似的是,中國主管部委與國家局的職責協調呈現出兩個趨勢：一是“職責法定”的協調前提開始得到重視。二是逐漸增強了規則制定程序中的協調機制。例如,交通運輸部近幾年制定了《交通運輸部工作規則》《交通運輸法規制定程序規定》等文件,這就以法制化的方式,規定了交通運輸部制定綜合宏觀規劃、制定綜合運輸政策等各種工作的具體程序,明確了各個環節上主管部委與國家局的各自職責,起到了重要協調作用。

然而,上述各種協調機制存在著明顯的薄弱環節,成為主管部委與國家局職責關系問題產生的誘致因素,主要有如下幾個方面：程序性協調所依賴的各種工作程序還不健全,主管部委與國家局在工作程序中的職責存在模糊之處,由此造成二者的關系沖突;會議協調過程中的人格化色彩明顯、“一把手”權力制約與監督力度不足等問題,使主管部委中存在的外行意見易于訴諸正式組織程序;參與性協調過程中國家局擁有的組織資源具有過多優勢,致使主管部委的宏觀政策與綜合規劃過多依賴于國家局的“承辦”作用。另外,依賴于政府首長、立法機構、司法機構的大部門外部協調機制在中國并不成熟,使主管部委與國家局關系沖突的外部裁決途徑式微。

4.3 環境自洽與問題成因：主管部委與國家局關系的結構背景因素

以交通運輸大部制為案例,本文對中國主管部委與國家局關系進行了治理結構背景因素分析(如表4所示)。通過與美國進行比較可見,中國主管部委與國家局關系所處的治理結構背景,在組織目標、文化、技術、環境、歷史等因素方面,具有顯而易見的特殊性。這就產生了兩個方面的治理效果：一方面,中國的行政生態促成了主管部委與國家局職責關系的當前狀態,是主管部委與國家局之間關系困境產生的重要原因;另一方面,這些治理結構背景因素與“組織聯結式治理結構”具有相應的匹配關系,因此可以說明中國目前存在的主管部委與國家局的職責關系具有一定的邏輯自洽性,并且難以迅速超越這些治理結構背景因素的限制。

表4 中國交通運輸部與國家局關系的治理結構背景因素分析

5 路徑依賴與制度突破：主管部委與國家局職責關系創新

中國主管部委與國家局的職責關系將長期依賴于“組織聯結式治理結構”的發展路徑,這主要是因為：(1)中國主管部委與國家局的關系與其內部要素、外部要素、歷史要素等組織背景因素存在平衡與匹配關系,而治理結構背景因素的改變則是一個長期的過程;(2)主管部委與國家局職責關系的“二元性”發展路徑轉變為“整體性”的結構轉換路徑,勢必面臨諸多結構性的限制,諸如：主管部委機關內設輔助機構數量不足與能力偏弱、結構性的權力資源分配格局、大部門外部政府整體結構的限制、內設機構與人員編制數量的限制等;(3)治理結構與機構設置狀態應當具有穩定性,應當保持現有組織運行狀況的慣例化、制度化,以保證利益相關者能夠感受到組織運行的可靠性、可說明性[28]。

當然,一些推進組織變革的關鍵性要素也將推進主管部委與國家局關系的制度突破。(1)機構整合的制度引致作用。機構整合使主管部委成為國家局的上級領導,主管部委便具有了等級結構中的信息優勢、控制優勢、地位優勢、話語優勢,加之權力具有天然的擴張屬性,主管部委按照“戰略管控模式”的基本策略進行權力擴張便成為當然的制度引致效果。(2)戰略決定與環境引致的雙重作用。在“戰略決定結構”以及組織生態學“環境影響結構”的理論觀點審視之下,中國經濟與社會環境為交通運輸組織機構提出了強烈的“綜合交通運輸”發展戰略,主管部委亟需在二元附屬結構的組織聯結點上,發展出組織的“戰略管控模式”。(3)客觀存在的問題刺激。主管部委對國家局管控能力不足、管控方式偶有失當的問題比較突出,在實踐問題的刺激下主管部委必然尋求組織發展的制度演進。(4)“組織聯結式治理結構”具有一定的制度容納力,例如可以容納主管部委權力資源增加、政策糾偏制度、協調機制的完善、關系規則正式化的推進、適度加強主管部委的綜合政策內設機構等,因此可以在這一治理結構模式下建構主管部委的戰略管控能力。

因此,中國主管部委與國家局之間職責關系的創新,應當在“組織聯結式治理結構”基本框架下,創造性地吸收與借鑒美國“事業部型組織結構”經驗,實現國外經驗與本國治理結構模式的邏輯對接。本文提出如下四個方面的建議。

第一,戰略管控模式的構建。戰略決定、環境引致、等級規律以及主管部委的組織制度容納力,均會將主管部委推向“戰略管控模式”的發展路徑。應當以主管部委對國家局較為有力的財務管控、人事管控、業務管控,作為戰略政策管控的支撐點。具體而言,應建立如下三個方面的管控機制：一是建立國家局預決算報告通過主管部委提交機制,主管部委對國家局預決算報告是否遵守主管部委設定的宏觀政策進行審查,進而加強主管部委在國家局預決算管理過程中的控制權、審核權;二是完善國家局領導班子成員任免的建議機制,充分尊重主管部委領導對國家局班子成員任免的意見與建議;三是健全主管部委對國家局重大業務活動的審查機制,確保國家局的業務活動符合主管部委設定的綜合政策、戰略政策、宏觀政策。

第二,治理結構整體性要素的培育。“機構改革要達到其目標,在未來的改革中必須將重點轉向結構的改革。”[29]雖然組織二元聯結的路徑不能實現治理結構的整體性轉換,但在二元組織聯結中也應當進行整體性要素的培育,例如：對戰略管控起到支撐作用的輔助機構的發展。主管部委內部的輔助性內設機構,例如政策研究室、綜合規劃司、法制司、財務審計司、人事教育司、科技司、國際合作司,都應當發揮出協助主管部委對國家局的戰略管控作用。發揮主管部委聯系的規劃研究院、科學研究所等機構的作用,使其為主管部委領導班子提供專業化的政策建議,這對于戰略管控模式構建也同樣具有整體性的結構功能。另外,主管部委內設機構應當強化監督管理、聽證投訴等管控職責,甚至可以在統籌機構編制基礎上增加相應的組織機構及人員編制。

第三,戰略管控過程中國家局獨立性的維持機制。當前,主管部委與國家局之間的關系僅為一種組織聯結,而非完整的管控與被管控關系,這就為維系國家局的獨立性提供了基本的結構性保障。但是也應當注意如下問題：一是主管部委對國家局的規劃管理不能過于具體,應當逐步從傳統的“規劃-審批”控制模式轉變為政策控制模式,監督控制方式主要是進行合規性、方向性審查;二是對國家局的資金控制、政策控制、業務控制應當具有宏觀性,并逐漸推進戰略控制機制的法定化;三是通過修改與細化主管部委與國家局關系的規范性文件,詳細列出國家局在資金使用、人事管理、標準制定、具體行政行為等方面具有的不受主管部委干涉的自主權范圍,并且盡量避免自主權范圍設定的文字模糊性;四是在資金管理、重大業務管理、人事管理等問題上,主管部委應當有具體而明確的職權范圍,防止制度規定的模糊性。

第四,二元組織聯結協調機制的完善。在上述戰略控制模式的基本前提下,增強主管部委與國家局之間的聯結協調機制。例如：應當建立主管部委與國家局政策制定職責的分層授予機制,保證二者之間政策的層次性;國家局應當說明本機構自主制定的中微觀政策與主管部委設定的宏觀政策之間的對應性,并建立相應的報告機制;在國家局發布中微觀政策之前,主管部委應當對其是否符合預設的宏觀政策方向進行判定,并應建立相應的檢查與糾正機制。同時,完善主管部委與國家局關系沖突的外部裁決機制,發揮立法機關、司法機關、政府首長、發改委、財政部門等外部主體的沖突裁決作用。在各類工作程序的各環節上,分別設定主管部委與國家局的各自職責,發揮行政程序的組織聯結作用。

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