關于水利水電工程建設征地補償安置協議的簽訂

董澤輝，李囡囡，王傳菲

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

0 引 言

大中型水利水電工程建設的征地補償和移民安置是一項政策性強、利益錯綜復雜、投資巨大的工作，涉及諸多單位、組織和個人，參與征地補償和移民安置的有關各方通常都會依據法律、法規簽署各種形式的協議或合同，以明確各方的權利、義務、責任、工作任務。隨著法制化社會的建立和完善，單位、個人的法律意識都在逐步加強，運用法律武器解決糾紛的案例也逐漸增多。因此，重視征地補償和移民安置工作中所簽訂的協議、合同所起的作用，完善協議、合同的內容，避免因為簽訂過程中的缺陷或瑕疵導致協議、合同無效或部分條款無效的情況，可減少合同履行過程中不必要的糾紛。

1 征地補償安置協議中容易出現的問題

大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置與其他項目的征地不同，其他項目的征地一般是在獲得批準后，由縣級以上地方人民政府進行公告，被征收土地的所有權人、使用權人主動到當地人民政府土地行政主管部門辦理補償登記。而大中型水利水電工程建設征地補償費標準和移民安置辦法由國務院另行規定。依據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置首先要編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃，在移民安置規劃大綱獲得批準、移民安置規劃獲得審批或者核準后，由縣級以上地方人民政府組織實施。水利水電工程較多的地方人民政府一般會設有專門負責征地補償和移民安置工作的專門的機構。對于大中型水利水電工程建設，由于工程性質、特點決定了其所淹沒、影響或占用的多為農民集體所有的農用地；因此在實施征地補償和移民安置的過程中，工作量最大的就是對農民集體所有的農用地的征收。較普遍的做法是在進行了公示后與被征地的移民簽訂征地補償和安置協議，明確移民所享有的權利和應盡的義務以及個人的財產登記情況，告知補償安置方案。大中型水利水電工程建設的征地補償和移民安置實施過程中，簽訂數量最多的是涉及這些土地征收的補償安置協議，其中值得關注的就是土地的征收、征用和地面附著物的補償所簽訂的征地補償和安置協議的主體的資格問題。常見的情況是，這類補償安置協議的甲方是地方政府的移民機構，或者鄉、鎮人民政府。甲方是縣級人民政府或者當地土地行政管理部門的相對較少，乙方則是土地承包經營人或者村集體。在簽訂協議的時候，有的忽略了被征收土地的所有權人，有的忽略了安置地的土地所有權人，有的忽略了承包經營權人，有的忽略了其他權屬人。

另外，征地安置補償協議的內容不符合政策的情況也并不少見，補償對象把關不嚴，拋開原設計、不結合實際、不做分析、調查，將生產、生活安置簡化為一次性補償；在約定補償款的分配上也有未嚴格履行法程序的情況，損害權屬人合法權益的條款時有出現，個別地方存在未嚴格執行國家批復的補償標準的情況，等等。

2 與征地補償有關的法律、法規的相關規定

大中型水利水電工程永久用地包括水庫淹沒影響范圍和工程建設區用地范圍內除去臨時用地之外所占用的土地，涉及國家所有的土地和農民集體所有的土地，也涉及建設用地、農用地和未利用地，不僅涉及土地，還涉及地面附著物和青苗，權利、利益方有政府、土地的所有權人、土地的使用人、地面附著物和青苗的所有權人。

2.1 與征地補償協議主體有關的規定

依照法律規定，征收土地以及單位和個人的不動產是政府行政行為。根據《中華人民共和國土地管理法》和《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》，征收土地應由縣級以上地方人民政府組織實施，征收農民集體所有的農用地，征地補償和移民安置協議的乙方應該包括土地的所有權人、土地的承包經營權人、地面附著物和青苗的所有權人。

根據土地的所有權的不同，屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織行使所有權，根據《中華人共和國民法總則》，農村集體經濟組織法人為特別法人，可以從事為履行職能所需要的民事活動，未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各集體經濟組織或者按照《中華人民共和國村民委員會組織法》根據土地所有權關系分設的村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，根據《中華人民共和國物權法》由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

根據《中華人民共和國物權法》，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。《中華人民共和國農村土地承包法》也規定我國實行農村土地承包經營制度。所謂農村土地是農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。根據《中華人民共和國土地管理法》，我國實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。根據《土地利用現狀分類》，農用地包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設施農用地、田坎等。由于《中華人民共和國土地管理法》嚴格禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，并明確承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當收回發包的耕地，當前國內農村集體所有的農用地，包括林地、草地、農田水利設施用地、養殖水面等其他用于農業的土地均應依法實行了承包經營。根據《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》關于承包地被征收的，土地承包經營權人有權獲得相應的補償。依照法律，農村集體所有的土地可以發包給本集體經濟組織以外的單位和個人可以承包；另外，土地承包經營權也可以依法進行抵押。

根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權法》，征地補償還應對被征土地上的地面附著物和青苗進行相應的補償，包括未收割的農作物、林木、果樹、魚塘、水利設施等。

農民集體所有的建設用地，指農村村民住宅以及鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業等建設用地。其中，數量最多的就是農村村民的宅基地。農村村民的住房允許有條件地出賣。對于征收鄉鎮企業所使用的建設用地，《中華人民共和國物權法》規定：鄉鎮企業的建設用地的使用權不可以單獨抵押，企業以廠房等建筑物進行抵押的，建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并進行抵押。因此農民集體所有的建設用地會涉及土地的所有權人、建設用地的使用權人，可能還包括宅基地上住房的所有人、地面廠房的所有權人、抵押權人。

根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權法》，興建大中型水利水電工程，有關地方人民政府土地行政主管部門可以在報經原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準后，收回國有土地的使用權。對該土地上單位或者個人所有的房屋及其他不動產可以依照法律的規定和程序進行征收，并依法給予補償、退還相應的出讓金。鑒于建設用地使用權人有權依法將建設用地使用權依法進行抵押的情況，雖然這種情況并不多見，但永久占用國有建設用地可能涉及國有建設用地使用權人、該土地上房屋及其他不動產的所有權人、建設用地和房屋等不動產的抵押權人。

根據《中華人民共和國土地管理法》，國有土地也可以由單位或者個人承包經營，直接用于種植業、林業、畜牧業、漁業等。對于永久占用國有農用地可能涉及到土地承包經營權人以及地面附著物和青苗的所有權人。

大中型水利水電工程因為施工建設需要臨時征用大量的土地，以布設營地、料場、取土場、棄土場等。根據《中華人民共和國土地管理法》，不論臨時使用的是國有土地還是農民集體所有的土地，均由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門批準。臨時使用土地與永久征用土地不同，臨時使用土地簽訂的是臨時使用土地合同，臨時使用土地合同的甲方不再是政府或其業務部門。

2.2 與征地補償協議內容有關的規定

根據《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》，對農村移民應以農業生產安置為主，并使移民擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。對于大中型水利水電工程建設征地補償與移民安置，有關法律規定的因征收、征用土地應依法給予的相應補償，首先考慮的不應是一次性貨幣補償，而是將征地補償投資用于對被征地移民的生產、生活安置。根據《農村移民安置規劃設計規范》對移民的生產安置分為農業安置、土地開發整理、第二、第三產業安置以及社會保障安置、投親靠友安置、自謀職業安置、一次性補償安置等其他安置方式。

《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》規定征收土地的土地補償費和安置補助費，包括使用其他單位或者個人依法使用的國有耕地的土地補償費和安置補助費，以及征收土地上的零星樹木、青苗等補償費，應按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。

3 對征地補償安置協議簽訂的幾點建議

3.1 關于征地補償安置協議的主體

綜上所述，政府補償和移民安置協議的甲方應為縣級以上地方人民政府或其土地行政管理部門，或者按照《中華人民共和國各級地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》根據工作需要設立的移民管理機構，但不應是項目法人或者其他營利法人、非營利法人、非法人組織，也不宜是鄉鎮人民政府或者其他單位。

征地補償協議的乙方，應根據土地的所有權確定，村集體經濟組織或者村民委員會、村內各該集體經濟組織或者根據土地所有權關系分設的村民小組、鄉鎮集體經濟組織。涉及出村分散有土安置的，征地補償安置協議的乙方不僅應該有遷出地的，還應有安置接收地的村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組、鄉鎮集體經濟組織。自愿投親靠友的，征地補償安置協議的乙方還應有接收地縣級人民政府。涉及在國營農場集中進行生產安置的，征地補償安置協議的乙方還應有國有土地的使用權人。

征地補償安置協議的乙方除了土地的所有權人之外，還應有土地承包經營權人。征地補償安置協議的乙方并不局限于本集體經濟組織內部的成員，依法取得土地承包經營權的本集體經濟組織以外的單位和個人也可以是征地補償安置協議的乙方。征地補償安置協議的乙方還應包括抵押權人。

征地補償和安置協議的乙方除了土地的所有權人、承包經營權人之外還應包括被征土地上的地面附著物和青苗的權屬人。地面附著物和青苗的所有權人可能與土地的承包經營人非同一人，也可能是土地承包經營權人之外的其他單位和個人。

征收農村村民的宅基地簽訂征地補償安置協議的乙方應包括土地的所有權人、建設用地的使用權人，可能還包括宅基地上住房的所有人。征收農民集體所有由鄉鎮企業使用的建設用地，征地補償安置協議的乙方根據具體情況可能包括土地的所有權人、建設用地使用權人、地面廠房的所有權人、抵押權人。

另外，部分地區農村村民的住房還存在著未辦理權屬證書的情況，在簽訂征地補償安置協議時，通常是將戶口本的戶主當作房屋的所有權人，加之有些較發達的地區，尤其是結合城市開發的近郊區受安置政策的影響，普遍存在突擊分戶的情況；因此，確定征地補償安置協議的乙方應格外慎重。

對于永久占用國有建設用地所簽訂的安置補償協議的乙方應包括國有建設用地使用權人、該土地上房屋及其他不動產的所有權人、建設用地和房屋等不動產的抵押權人。對于永久占用國有農用地所簽訂的安置補償協議的乙方應包括土地承包經營權人以及地面附著物和青苗的所有權人。

臨時使用土地合同的甲方可是項目法人，也可是施工單位。臨時使用國有土地的，合同的乙方是有關土地行政主管部門；使用農村集體所有的土地，合同的乙方是農村集體經濟組織或者村民委員會。

3.2 關于征地補償安置協議的內容

征地補償安置協議的內容應該是如何調劑土地、興修農田水利設施、改造中低產田，而不僅僅是征地補償費的數額。征地補償安置協議中應明確移民個人的房屋及附屬建筑物、個人所有的農副業設施、青苗、零星樹木等個人財產補償費和搬遷費，應由縣級人民政府直接全額兌付給移民；不應層層轉撥，更不能截留。征地補償安置協議所涉及的征地補償費應嚴格按照《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》規定的標準，不得隨意改變標準。不能對禁止在工程占地和淹沒區新增建設項目和遷入人口的通告發布后搶建的項目進行補償。對使用未確定給單位或者個人使用的國有未利用地，也不應給予補償。

對于征地補償費的使用、分配方案，應按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，經村民會議討論決定，不能未經村民會議討論決定就擅自決定土地補償款的使用、分配方案。村民會議所做出的決定必須符合《中華人民共和國農村土地承包法》等相關的法律規定，不得侵害土地所有權人或者土地承包經營權人的合法權利。

4 結 語

大中型水利水電工程建設的征地補償和移民安置涉及千家萬戶的切身利益。其中，征地補償安置協議是貫徹執行國家各項政策最好的載體。對征地補償安置協議進行深入的分析研究，有利于移民政策的落實，也有助于協議各方充分理解自身所享有的權利和應盡的義務；不僅保障了移民的合法權益，也有助于征地補償和移民安置工作的順利開展。