關于成品油價格補貼資金管理使用的思考
——以城市公交、出租車、農村客運等行業為例

●劉合定

關于成品油價格補貼資金管理使用的思考
——以城市公交、出租車、農村客運等行業為例

●劉合定

基于我國市場經濟體制的完善和經濟水平的提升，成品油市場逐步實現由市場決定價格。考慮到油價上漲引起部分行業成本上漲過快，但短期內無法通過上下游的價格傳遞實現成本分擔，國家開始探索對種糧農民、部分困難群體和公益性行業等實施補貼，其中公益性行業涉及城市公交、農村道路客運、出租車、漁業、林業等領域。本文以城市公交、出租車、農村客運等行業為例，詳細闡述了油價補貼政策的設立背景和改革歷程，分析了改革前后的政策變化，針對油價補貼資金政策規定不規范、資金下達不及時等問題，筆者建議從提高政策法制化水平、規范補貼資金管理、進一步調整出租車補貼政策等方面予以解決，以真正發揮油價補貼政策惠民、公平、高效的作用。

油價補貼 城市公交 出租車

一、成品油價格補貼資金概況

（一）成品油價格補貼資金的概念和設立背景

1、成品油價格補貼資金（以下簡稱“補貼資金”）的概念。補貼資金，是指基于成品油價格和交通稅費改革，為了彌補因成品油價格調整而增加的運營成本，由中央財政通過預算安排，用于補助城市公交、農村客運、出租汽車等公益性行業的專項資金。

2、補貼資金的設立背景。2006年，中央印發了《對部分弱勢群體和公益性行業因石油價格形成機制改革增加支出實行財政補貼的意見》①。2008年12月，國務院印發了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號），要求“完善對種糧農民、部分困難群體和公益性行業補貼的機制……城市公交、農村道路客運（含島際和農村水路客運），由中央財政通過專項轉移支付的方式給予補貼。”

為落實國發〔2008〕37號規定，2009年1月，財政部等七部委聯合印發了《關于成品油價格和稅費改革后進一步完善種糧農民部分困難群體和公益性行業補貼機制的通知》（財建〔2009〕1號），確定完善油價補貼機制，具體以2006年油價 （汽油 4400元/噸、柴油3870元/噸）為基礎，上漲部分給予財政補貼。

2009年12月，財政部會同交通部印發了《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（財建〔2009〕1008號），明確了補助資金的概念、補助對象、補助標準等內容，要求“補助資金應當專款專用，全額用于補助實際用油者，不得挪作他用”。

（二）油價補貼政策調整情況

油價補貼政策的實施，有效促進了城市公交等相關行業的穩定發展，但也實際形成了鼓勵購買和使用燃油車，與國家節能減排及大氣污染防治的要求不相符，所以迫切需要對政策進行調整，以真正發揮價格機制作用。從2015年開始，中央先后印發了《關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》（財建〔2015〕159 號）和《關于調整農村客運、出租車、遠洋漁業、林業等行業油價補貼政策的通知》（財建〔2016〕133 號）。 與改革前的政策相比，調整后的政策主要有以下變化：

1、分配機制產生變化。一是不再與用油量掛鉤。政策調整前，由“國家根據油價上漲幅度、用油量測算到各省的補貼資金”。改革后，城市公交方面財建〔2015〕159號規定 “費改稅補助以2013年作基數不做調整，漲價補助以2013年作基數逐年遞減且與新能源公交車推廣數量掛鉤”，出租車方面財建〔2016〕133號則要求 “實現相關支出與用油量和油價脫鉤”。二是由按比例撥付到總量控制。政策調整前，財建〔2009〕1號明確以2006年油價為基數，依照油價上漲幅度按比例②給予補助，對總額沒有限制。改革后補貼資金實行總量控制，具體為：城市公交以2013年實際執行數為基數，農村客運和出租車則以2014年實際執行數為基數。

2、政策內容產生變化。一是補貼對象更加廣泛。改革前的補助對象僅包括城市公交、農村客運、出租車等實際用油者，不包括其他群體和項目。改革后補助對象增加了新能源公交車，且地方可以統籌使用補貼資金，支持發展公共交通的其他項目。二是補貼資金構成有變化。改革后將資金分為費改稅補助和漲價補助，其中費改稅補助固定不變，漲價補助逐年遞減；且補貼資金不再包括工作經費，只能用于行業維護和發展。三是充分賦予地方自主權。財建〔2015〕159號明確“調整后的城市公交補貼資金由地方統籌用于城市公交車的補助”；財建〔2016〕133號明確“漲價補助遞減部分由地方統籌用于支持公共交通發展”。

3、資金下達方式發生變化。調整后政策總體上采取“當年預撥、次年清算的模式”，具體是：城市公交方面，費改稅補助和80%漲價補助當年4月底前進行預撥，剩余20%的漲價補助在次年進行清算；新能源公交車方面，存量部分在當年4月底前進行預撥，增量部分（即當年新投入運營的公交車）在次年4月底前進行清算。農村客運、出租車則“轉為一般性轉移支付”，以固定數額補助的形式下達地方，一般情況下可以實現當年下達甚至提前一年下達。

二、油價補貼政策在河南省的實施情況

（一）補貼資金總體規模

2012-2015年，中央共下達河南省城市公交等行業補貼資金69.93億元，其中城市公交28.07億元③、農村客運20.95億元、出租車20.91億元，從占比來看，三類行業基本上是“三分天下”的局面，這符合政策制定的初衷，也為河南城市公交等行業的健康穩定發展發揮了重要作用。根據政策規定，預計2016-2019年中央將繼續安排河南省補貼資金83.48億元，支持河南省推動城市公交、農村客運和出租車等領域的節能減排和新能源汽車推廣。

（二）補貼政策調整情況

1、改革前（2015年以前）。根據中央文件精神，河南省制訂了 《河南省城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（豫財建〔2010〕35號），明確規定以“車輛年度內合法營運消耗的成品油數量”為補助依據，將運營車輛折合為標臺（出租車按自然臺數）核定補助金額，其中城市公交和出租車設定調整系數，具體為：省轄市城區和縣（市）的城市公交按2∶1測算，出租汽車按1.7∶1測算。

2、改革后（2015年至今）。河南省于2016年5月制訂了 《河南省城市公交車成品油價格補助和節能與新能源公交車運營補助專項資金管理辦法》（豫財建〔2016〕46號），明確將地方統籌使用的20%漲價補助用于新能源汽車推廣合格市縣和安裝車載衛星定位系統并實時上傳數據的車輛；同時，對省轄市城區和縣市實行同等待遇，且在文件中公布標臺的計算方法，進一步提高了政策的透明性。

農村客運、出租車和水路客運方面，目前正在起草的《河南省農村客運、出租車、島際和農村水路客運成品油價格補助資金管理辦法 （征求意見稿）》將補貼資金分為經營性補貼和獎補資金，其中獎補資金為漲價補助逐年減少部分，擬由省級用于對農村客運車輛給予安全運營服務獎勵、綜合考核獎勵、行業發展項目及渡口渡船設施更新維護等。

三、油價補貼資金管理使用中存在的問題及原因分析

總體上看，補貼資金對于促進城市公交、農村客運、出租車等行業的健康發展，以及保障公眾出行等方面都發揮了重要作用。然而，補貼資金在管理使用中也存在政策規定不規范、資金下達和清算時間嚴重滯后等問題。

（一）油補政策規定不規范

1、政策效力期間不規范。一是違反了“法不溯及以往，除非有利于相對人”的原理。立法時間滯后于規范的事實發生時間。財建〔2015〕159號印發時間為2015年5月14日，但規定“本通知自2015年1月1日起實施”；財建〔2016〕133號印發時間為2016年4月19日，但正文中明確規范2015-2019年的農村客運和出租車油價補貼資金。二是違反了信賴利益原則，國家政策應當具有穩定性，行政相對人在此基礎上可以規劃自身的行為，調整后的政策不再隨油價變化而浮動，而是采取固定總額的方式，客觀上損害了行政相對人的預期利益。

2、補助對象和范圍不科學。財建〔2015〕159號明確“統籌考慮城市用油、用氣、新能源等公交車一定期限內購置及運營成本”“及時研究制訂用氣公交車支持政策”“補助資金應當專款專用，全額用于補助實際用油者和新能源公交車的運營”，且將“節能與新能源公交車運營”細化為：純電動、插電式混合動力、燃料電池、超級電容、非插電式混合動力等公交車，實質上將以天然氣為動力的公交車排除出補貼范圍。實踐中，因政策規定不明確，導致了天然氣公交車無法享受油價補貼的問題，這不符合優先發展城市公交以及鼓勵綠色出行、低碳生活的理念。

3、補助標準不科學。城市公交車以2013年執行數為基數，且漲價補助采取比例遞減模式；農村客運以2014年為基數，漲價補助遞減部分由地方統籌；在基數的時間選擇和遞減資金的使用上采取不同的模式，缺乏充分的依據。實踐中，由于“黃標車”被淘汰，以及天然氣公交車被排除在外的影響，改革后申領補貼的公交車數量大幅下滑，導致單車補貼水平飆升，如河南省2016年單車補貼約為4.78萬元，較2013年提高0.8萬元。與此同時，農村客運車輛總數保持穩定增長，但資金規模較小，且漲價補助遞減資金由地方統籌，導致單車補貼降幅較大，如河南省2016年單車補貼約為2.2萬元，較2014年減少1.9萬元；城市公交與農村客運補貼標準的巨大差異誘發了行業間的攀比和沖突④。

（二）對出租車給予補貼存在諸多弊端

1、政策執行效果較差。一是出租車行業服務效果不佳。補貼政策的實施并未解決城市居民出行難的問題，搭車難、拒載、甩客、強制拼車等現象仍普遍存在，尤其是雨雪天氣、上下班高峰以及機場、車站、郊區等特定時間和區域。二是誘發了社會不穩定因素。大部分城市由3-5家出租車公司瓜分市場，個別縣城甚至由一家公司經營，極易在地方市場形成壟斷協議，諸如補貼資金減少等因素會成為行業罷市、上訪的導火索。三是未將網絡約車納入補貼范圍。財建〔2016〕133號未就出租車補貼是否包含網約車進行明確，致使不少地方具體實施中對網約車采取“避而不談”的方式，實際發放補貼中僅限定為傳統巡游出租車，不符合財政補貼的公平和非排他性原則。

2、補貼性質由“臨時”變為永久缺乏依據。財建〔2016〕133號明確，“將出租車行業油價補貼轉為一般性轉移支付”“出租車油價補貼中費改稅補助作為基數保留，漲價補助以2014年為基數，逐年調整”。該表述不僅是將原來的“專項轉移支付”改為“一般轉移支付”的問題，更是其將出租車油補長期化的標志⑤，這實際上是對其立法依據的背離。畢竟，出租車油補機制是依據國發〔2008〕37號建立的，在該文件沒有修訂或廢止之前，具體實施意見只能進行細化和解釋，而不能進行修改。

3、不符合財政補貼的基本原則。按照經濟學原理，只有市場失靈即價格機制無法或不能有效發揮作用時，政府才應該介入到市場經濟運行中，財政補貼即屬于政府介入的一種方式。出租車作為一種競爭較為充分的行業，其收費已涵蓋了投入成本和平均利潤；實踐中，眾多公民愿意從事出租行業也說明了“有利可圖”，再對其進行補貼屬于政府資源的浪費。另外，從環保和效率的角度考量，出租車也不利于解決城市擁堵和節約能源。

（三）補貼資金管理使用不規范

1、資金下達清算時間嚴重滯后。據統計，2012-2016年中央補貼資金下達時間至少滯后30日。以2013年度為例，中央于2014年10月17日下達清算資金，滯后6個月；再如2015年，中央于2016年12月1日下達清算資金，滯后7個月。實踐中，省級收到中央資金后，還需通過數據統計、資金測算分配等環節，到市縣依然如此，這就造成了油價補貼發放到企業和個人時，時間嚴重滯后，這既影響了油價補貼政策的效果，也容易引發區域性的群體事件⑥。

2、虛報冒領情況比較嚴重。一是虛構行車里程（運營天數）。H省專項審計發現，實踐中存在多報運營天數（里程）、以已經報廢或轉移的車輛等方式冒領油價補貼的問題，如X市公交公司某車輛2015年虛報運營天數341天，套取2.9萬元；S市公交公司1188臺車輛運營天數采用估算數，套取435.5萬元。二是虛構運營主體。財政部專員辦檢查中發現，“部分市縣將主要在城際、城鄉范圍運營的車輛納入新能源公交車運營補助范圍，擴大范圍申請運營補助”，如H縣部分農村班線使用的純電動汽車，每車每年申領新能源公交運營補貼6萬元。

3、結余資金管理不規范。省級收到中央資金后，根據全省車輛總數（或折合標臺數），來測算每輛車的補貼額。從理論上看，省級區域內同一類別的車輛獲得的補貼是相同的，但由于中央未明確結余資金的處理方法，加之各地的處理方式不同，致使各市縣之間出現車同補貼不同的情況。舉例：A市、B市、C市2015年上報城市公交均為100輛、補貼為500萬元，每輛車補貼均應為5萬元。但發放時卻出現了差異，具體為：B市發現5輛車未實際運營，其對500萬全部分配，每輛車補貼5.26萬元；C市發現5輛車漏報，其對105輛車全部補貼，每輛車補貼額4.76萬元，導致三市單車補貼最大差異為0.5萬元。

四、切實規范油價補貼資金管理的建議

（一）提高補貼政策的法制化水平

1、依法確定政策的效力期間。一是在文件中對政策的生效和廢止期間進行明確，并定期對已經廢止或過期的政策進行清理，以確保政策體系的規范統一。二是結合社會變化及時對政策進行修訂，針對社會實踐和政策實施中引發的問題，要進行歸類梳理，并及時對政策進行修訂或發布補充解釋，避免政策與實踐脫節或出現無法可依的情形。三是避免“后法約束先例”。要貫徹“法不溯及既往”的原則，確保政策生效時間遲于政策發布時間，給公眾學習領會接受政策的時間，增加政策的可預期性和科學性。

2、合理確定補貼范圍。一是要立足社會性原則。即對于市場無力提供或不愿提供，但又為社會所必需的行業，政府給予補貼，以鼓勵其發展，滿足社會的需要，譬如城市公交和科技創新。二是要立足公平性的原則。在確定了補貼范圍之后，要確保無一例外地對受益對象進行補貼，而不是設置歧視性政策。仍以城市公交車為例，只要符合城市公交車的定義，就不能因為動力裝置的不同而區別對待，譬如燃氣公交車，其本質上仍然屬于城市公交車的范疇。三是要立足科學性原則。政府鼓勵使用節能環保產品固然初衷是好的，以節能效果的不同而設置不同的獎補條件也是可以理解的，但采用列舉的方式來明確獎補范圍顯然不利于政策目標的實現。

3、科學設定補貼標準。一是選取基數要進行充分論證。該基數所屬年度應是改革的起始點或具有承前啟后的特征，并經歷專家論證和公眾聽證等環節，確保基數選取有民意基礎。二是充分考慮行業間的差異和未來發展情況，要對資金規模、車輛保有量、單車補貼額以及行業發展趨勢等進行預測并做好制度設計，避免實踐中補貼標準差距過大。三是加強政策落實情況的跟蹤調研。政策出臺后要及時對實施效果進行調研，針對政策實施績效較差或負面評價較大的情況，及時提出解決方案，切實幫助市縣規范處理實踐中的一系列問題和矛盾。

（二）進一步調整對出租車的補貼政策

1、著重提升出租車行業管理水平。一是定期開展專項整治行動，嚴厲打擊無照經營、拒載、甩客、宰客等以及形成價格同盟等不正當競爭行為，營造公平競爭的環境。二是鼓勵出租車積極參與社會服務。統籌補貼資金用于對參與救災、志愿者服務和政府組織的專項活動等給予獎勵，提升服務意識和水平。三是將網絡約車納入補貼范圍。《河南省人民政府辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的通知》（豫政辦〔2016〕139號）要求，“準確把握出租汽車行業定位。出租汽車服務主要包括巡游、網絡預約等方式”，在2015-2019年現有政策實施期內，要明確將網約車納入補貼范圍。

2、補貼政策修訂調整嚴格遵循立法程序。一是嚴格遵循“上位法”的要求。在《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號）沒有修訂之前，要明確出租車補貼的“臨時”性質，不宜改為“一般性轉移支付”或固定補助。二是對現行補貼政策進行修訂或發布補充通知，繼續落實出租車補貼的“臨時”性質，確保政策的連貫性和統一性。三是逐步取消對出租車的固定補貼。鑒于網絡約車沒有補貼也能夠蓬勃發展，且出租車不存在經濟效應外溢，本質上也不具備公益屬性，更兼2008年以來“給予出租車臨時油價補貼”的政策已持續了10年之久，理應予以取消。

3、調整補貼資金的使用方向。一是將調整出的補貼資金用于出租車從業人員職業道德、救助危難、防范治安事件等培訓，提高從業人員綜合素質，提升“窗口”功能。二是對安裝GPS和車載監控并規范使用的車輛給予獎勵，鼓勵出租車與公安系統進行聯網，防范盜搶等案件發生；鼓勵公眾對從業人員營運過程中的違規行為進行舉報，并給予物質性獎勵，強化從業人員的責任意識。三是安排資金用于行業發展。由省級安排項目，科學制訂出租車行業規劃，重點支持車站、機場、景區等重點區域停靠點建設等，切實提升其作為公共交通的輔助功能。

（三）切實規范補貼資金的管理使用

1、及時下達補貼資金。一是嚴格按照頒布并生效的政策規定執行，及時預撥補貼資金并按時進行清算，切實增強政府行為的公信力，充分發揮補貼資金的經濟和社會效益。二是下達資金文件要規范。在文件中明確下達資金的所屬年度和補貼期間，避免政策傳遞過程中的誤解和失誤，確保政令統一。三是落實責任追究機制。對于補貼資金沒有在規定時間下達或撥付的，理清上下級之間、交通部門和財政部門之間的責任，并追究部門和責任人的責任。

2、嚴格補貼資金申報發放程序。一是做好車輛資格的認定工作。在現有政策未修訂的前提下，市縣要嚴格按照規定執行，沒有規定的，依照行業規范或標準執行，如實踐中農村客運申報新能源公交車運營補貼的問題，可以依照行業規范將其排除出新能源運營補貼的享受范圍。二是核實基礎數據的真實性。將GPS統計數據和企業日常管理數據進行比對，以小數為準，并主動通過網站、報刊等方式公布補貼資金的申報發放情況，接受公眾監督，促使企業加強內部管理。三是定期進行抽查檢查，對通過偽造數據、虛構事實等方式騙取補貼資金的行為，在追回資金的同時，3年內取消其享受補貼的資格，嚴重的吊銷其經營資質，同時移交司法機關處理，提高行為人的違法成本。

3、規范結余資金的管理使用。一是嚴格按照核實申報的數據發放資金。在上級資金下達后，市縣要以申報的車輛規模測算單車補貼額，并以此標準發放；對于未及時申報或漏報的，當年不再發放補貼資金。二是規范結余資金的管理。市縣在補貼資金發放過程中發現虛假申報的或逾期無法落實補貼對象的，涉及資金當年不再分配，并逐級上繳至省級財政；對審計檢查等追回的問題資金，市縣不再進行統籌，并逐級上繳省級財政。三是加強對存量資金的管理。省級財政要嚴格按照《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）要求，對市縣繳回的補貼資金，列入下一年度補貼規模并在全省范圍重新安排，當年不再進行分配；對于市縣連續結轉2年及以上的補貼資金（包含市縣統籌資金），一律收回省級財政統籌使用。■

注釋：

①參見《財政部、發展改革委、監察部、交通運輸部、農業部、審計署、國家林業局關于成品油價格和稅費改革后進一步完善種糧農民部分困難群體和公益性行業補貼機制的通知》（財建〔2009〕1 號）。

②《關于成品油價格和稅費改革后進一步完善種糧農民部分困難群體和公益性行業補貼機制的通知》（財建〔2009〕1號）明確：對城市公交按100%補助；對農村客運按照上漲幅度大小給予不同比例補助 （50%和100%）；對出租車在劃分上漲幅度范圍的同時，區分東部和中西部地區，規定不同的補助比例。

③該統計數據包括中央下達的2015年度新能源公交車運營補助。

④中央核定河南省城市公交2013年基數為104520萬元，當年公交數量為2.24萬輛，2016年公交數量為1.67萬輛；中央核定河南省農村客運2014年基數為64925萬元，當年農客數量為2.31萬輛，2016年農客數量約2.4萬輛。

⑤根據《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發 〔2008〕37號），“出租車。……由財政給予臨時補貼”。財建〔2009〕1號和1008號均在文件中明確，“對出租汽車經營者給予臨時油價補貼”。

⑥參見 《關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》（財建〔2015〕159號）；另，《關于調整農村客運、出租車、遠洋漁業、林業等行業油價補貼政策的通知》（財建 〔2016〕133號）沒有明確農村客運和出租車油價補貼的下達時間。

[1]財政部，工業和信息化部，交通運輸部.關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知 [EB/OL].（2015-05-11）.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/wg2015 06/201511/t20151120_1574228.html.

[2]財政部，交通運輸部.城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法 [EB/OL].（2009-12-31）.http://hb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/2010 03/t20100325_280518.html.

[3]國務院.關于實施成品油價格和稅費改革的通知[EB/OL].（2008-12-19）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-12/19/content_1425.htm.

[4]河南省交通運輸廳，河南省財政廳.關于印發《河南省農村客運和出租車油價補貼政策調整實施方案（試行）》 的 通 知 [EB/OL].（2017-06-14）.http://www.hncd.gov.cn/portal/dzzw/zwgg/webinfo/2017/06/14974 00791864615.htm.

河南省財政廳經濟建設處）