新政解讀：PPP發展進入拐點

新政解讀：PPP發展進入拐點

主持人：結合背景材料和黨的十九大精神，如何看待最近新出臺的92號和192號兩份文件？兩份文件的出臺有何現實意義？

自2013年底大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，我國PPP模式發展迅速，但也存在一些地方泛化濫用PPP、利用PPP變相融資等現象，加大了地方政府的隱性債務風險。兩份文件的出臺，明確了PPP項目入庫負面清單和央企開展PPP的 “八項禁令”，意味著PPP的發展進入歷史拐點，由火熱推廣逐漸步入理性規范時期。如何深入解讀這兩份文件精神？PPP由火熱逐漸走向冷靜的原因是什么？未來我國PPP發展趨勢如何？本期監督沙龍圍繞以上話題展開探討。

黎昭：關于這個問題，財政部在答記者問時明確說過：自國家大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，PPP工作取得明顯進展，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了重要作用。但發展過程中，一些地方泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。2017年以來，黨中央、國務院要求將防風險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務院常務會議均對防控地方政府隱性債務風險，糾正PPP中的不規范行為作出了明確部署。在此基礎上，92號文應運而生，目的就是要進一步規范PPP項目運作，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業可持續發展。另外，據統計，央企在近三年的PPP運動中占據了絕對的優勢，這對央企的投融資決策、風險識別與應對、項目運營管理等方面的能力形成較大的挑戰，可能會滋生風險隱患，這應該是192號文出臺的基本考量。從內容看，92號文和192號文基調一致，都是為了加強PPP領域風險管控，92號文是從地方政府角度防范PPP異化為新的融資平臺，192號文是從央企角度防止推高央企的債務風險。

溫來成：從時間上看，這兩份文件都是在黨的十九大閉幕后發布的，是國家有關方面貫徹黨的十九大精神的重要體現。黨的十九大報告提出：創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。而最近新出臺的92號和192號兩份文件，都是針對目前政府與社會資本合作（PPP）項目增長速度過快，發展不規范，潛在風險擴大，特別是財政金融風險增大而及時提出的治理對策。近年來PPP項目發展中出現明股實債、固定收益回報、給社會資本方承諾補貼資本金虧損，以及以政府購買公共服務等方式變相融資等問題，引起社會各界的關注。這兩份文件的及時發布，對于進一步規范PPP項目發展，有效控制風險，保護政府與社會資本雙方利益，為社會提供優質公共服務，具有十分重要的意義。

莊佳強：在嚴格控制財政風險和金融風險的大背景下，作為規范地方政府融資的重要舉措，兩份文件的出臺意味著我國的PPP進入規范化發展的新階段。近年來，我國PPP發展迅猛，項目數和總投資額均呈現持續快速增長趨勢。截至2017年3季度，進入開發階段的PPP項目總投資額超過10.1萬億元。但是在我國當前的PPP改革實踐中，一些地方存在將PPP泛化異化為政府投資刺激手段的現象，積累了一定的隱性風險。正如財政部副部長史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇上所指出的，“一些地方對于新發展理念貫徹不到位，把PPP模式簡單化為政府的一種投融資手段，重建設輕運營，績效考核不完善”。92號文的出臺，通過負面清單的方式嚴格新項目入庫標準，對于已入庫項目進行集中清理，清退不合格項目，有助于提高PPP項目的質量，提高公共服務效率，從而在一定程度上弱化單純將PPP視為融資方式的片面認識。

央企是PPP項目中最主要的社會資本方。據不完全統計，截止到2017年上半年，央企牽頭參與的PPP項目投資額占到總成交額的50%以上。地方政府在穩增長壓力下的投資沖動也促使其鼓勵央企參與PPP項目投資。這就使得央企在PPP項目中出現了過度投資、全方位投資、加杠桿投資等一系列不合理的現象。192號文的出臺，對央企從事PPP項目從總量上進行管控，明確要求央企內部進行負債規模控制和財務風險控制，以防止央企加杠桿，也為民企參與PPP項目提供更多的空間。

劉合定：黨的十九大報告指出，“清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”。這體現了一種改革的思路，PPP作為一種新的發展模式，重點在吸引社會資本的參與，目的是提升政府的公共服務能力，也有利于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展這一主要矛盾。但實踐中各種真假PPP遍地開花，既影響了PPP政策的初衷，也增加了地方政府的隱性風險。

92號和192號文的出臺，就是從規范的角度來確保PPP沒有走歪。92號文從嚴控入庫標準和清理入庫項目兩個角度來確保PPP的科學性和真實性，避免各地在實踐中尺度寬松，使PPP淪為政府融資的工具，影響PPP的正面效應。192號文則從規范央企投資的角度，要求中央企業謹慎采用PPP模式，確保央企在聚焦主業的前提下，做好前期盈虧分析并實行規模控制，避免出現債務風險。

這兩個文件的出臺，有利于使PPP模式回歸理性。就地方政府而言，真正篩選出公益性強、社會需求強烈、適于引入社會資本的項目開展PPP，真正解決政府低效運作的問題；就中央企業而言，作為社會資本方的最佳主體，應圍繞其主營業務，充分發揮其技術、資本、行業管理等優勢，科學審慎選擇PPP項目，真正實現與地方政府的雙贏。

主持人：有關數據顯示：截至2017年6月末，按財政部要求審核的全國入庫項目有13554個，總投資額達16.4萬億元。而2017年6月新入庫項目有495個，退庫項目73個；與2016年末相比，2017年上半年新入庫項目2632個，退庫338個。在全國大力推廣PPP模式的同時，為何會發生項目退庫現象？

黎昭：針對PPP項目退庫問題，我們2016年做調研時了解過，財政部也做過相關披露，目前退庫原因主要有三類：一是項目不再采用PPP模式。有的項目缺乏對社會資本的吸引力，有的總投資額過小或期限過短，有的不適宜采用PPP模式。二是項目停止。因征地受阻、前期手續不全或不符合PPP操作流程，有的項目無法推進，并已被政府叫停。三是項目整合與消除重復。一些項目在前期重復入庫，后期逐步整合刪減。

溫來成：入庫的項目在實施過程中，可能會出現各種各樣的問題，如融資問題、土地征用問題、市場需求問題、合作方的問題，以及違法違規行為等，在不符合財政部項目庫管理要求時，就會出現清除退庫的現象。這也是正常的PPP管理行為。

莊佳強：按照《關于規范政府和社會資本合作 （PPP）綜合信息平臺運行的通知》（國辦發〔2015〕42 號）的規定，納入項目庫是PPP項目落地的必要條件，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。出于投資刺激的考慮，一些地區出現了將異化泛化的PPP項目納入項目庫的現象。這類異化泛化項目包括將一些不屬于公共服務的領域，如商業地產開發、招商引資項目等包裝為PPP項目；采用明股實債、違規擔保等不規范行為；項目收益率明顯過低，完全不具備對社會資本的吸引力等。

這類項目的持續存在，必然會增加地方政府的隱性財政風險。作為一種地方政府融資模式，PPP項目如果對項目貸款、項目最低收益水平等提供政府擔保，會導致地方政府在預算外累積過多的財政責任，這種財政風險主要體現在未來的不確定性上，在長期內比中、短期更為顯著。

PPP項目的主要特點之一是政府與社會資本的長期合作，這就意味著雙方具有長期義務。在社會資本無法有效履行合作義務的情況下，地方政府必須承擔相應的支出責任，但在事情發生之前，政府要承擔多少是不確定的，其未來的支出責任是或有的，甚至主要是預測出來的，具有較大的不確定性，風險可控性較小，一旦發生，對財政的沖擊力也是非常嚴重的。

PPP項目的財政風險還表現在社會資本可能出現的投機行為帶來的財政壓力上。政府作為公共服務的最終提供方，其合作方有可能在合同執行過程中提出增加成本、提高使用費等要求，從而降低PPP模式的有效性。

劉合定：PPP模式的核心是合作，體現的是契約精神，雙方應當是一種平等的伙伴關系。社會資本通過參與PPP項目的建設和運營，充分發揮其經營優勢，并借由“使用者收費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。地方政府則通過對公共服務質量和價格的有效監管，保證公共利益的最大化。

PPP模式在推廣之初，全國各地普遍上馬的一個重要原因，就在于忽視了PPP的內在特征，地方政府看重的是能夠“花小錢辦大事”，社會資本看重的是“政府兜底、保證收益”。隨著時間的推移和PPP管理的逐步規范，那些前期準備不充分的項目出現了諸如權利義務不對等、風險分擔機制不科學等一系列問題，導致其或者從PPP項目庫中退出，或者采取其他方式進行建設運營，或者終止項目的實施。應該說，在市場經濟體制下，PPP項目的入庫和退庫如同企業的新生和消亡一樣，是一種正常現象。關鍵的問題是，這一過程應當遵守現行的法律和政策，真正實現政府和社會資本的平等協商。

大家都說PPP是一場婚姻，而不單單是一場婚禮，那么，雙方就應當抱著真誠的態度談合作，并就項目本身、合作方式、合作期限、收益風險進行深入客觀的分析，才有可能使項目走得更遠。而且，一個完善的政策體系應當既有進口又有出口。我的理解是，只要你確實按照政策設定的條件和程序進行了，不管入庫還是退庫都是一種正常的市場行為，我們應該給予理解和支持。主持人：在對新政進行解讀時，有媒體表示，我國PPP發展進入到了一個拐點，但政府

積極推動PPP的決心不變。您對此有何看法？如何理解？

黎昭：毫無疑問，PPP的發展確實已經到了一個拐點。新政旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題，進一步提高項目庫入庫項目質量和信息公開有效性，更好地接受社會監督，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。因此，我認為國家積極推動PPP的決心并未改變。從長遠看，PPP項目庫有進有退，將激勵參與各方更加注重規范運作和項目管理，有利于防范和控制風險，增強市場信心，推動PPP回歸創新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業長期可持續發展。當然，實現我國PPP事業的健康有序發展，還需要上下結合、部門間相互配合，通過采取一系列的政策組合和管理新舉措，才能從根本上解決問題。

溫來成：我基本贊同這種看法。最近幾年，我國PPP項目經歷了爆發式的增長，現在應逐步轉入規范發展、建章立制、有效管控風險、提高建設運營質量，為社會提供優質公共服務的軌道。首先，進一步澄清對PPP項目性質的認識。PPP項目屬于政府公共管理和服務職責內的項目，具有明顯的公益性，其服務價格一般受政府管制，其建設和運營往往需要政府財政支持，因此，PPP項目的建設和運營不能超越政府財政的承受能力。其次，充分認識PPP項目的高風險性。與其他公共服務方式相比，PPP模式既有明顯的優點，也有顯著的不足，具有高風險的特點，如參與主體眾多、交易復雜、建設經營期長達二三十年，如盲目發展，項目失敗，會給政府和社會資本方帶來重大損失。最后，要明確PPP項目建設運營的目的，是為了提高公共服務的效率與質量，滿足公共需要，而不是追求政績、樹立形象的工具。

莊佳強：隨著對PPP監管的逐漸升級，規范的PPP將成為政府推動的方向，這主要體現在以下三點。

首先，在新時代，規范的PPP將是地方政府提供公共服務的主要模式之一。對高質量經濟增長的追求決定了我國的經濟增速在未來一段時間將持續保持在中速水平，這勢必會影響財政收入的增長速度，減稅降費政策持續落實也會對地方政府財政收入產生影響。隨著房地產市場進入調整期，“土地財政”將逐漸進入瓶頸期；對地方政府債務管理的日益嚴格和規范，也使得舉債融資面臨較多掣肘。PPP作為規范化的地方政府融資手段，有助于滿足地方政府的公共服務支出需求。此外，規范化的PPP通過引入社會資本，在項目建設中推進市場化的運營方式，有助于節約公共服務成本，改善公共服務效率。

其次，規范的PPP有助于推進預算管理制度改革。黨的十九大報告在財稅體制改革部署中提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。對于規范的PPP項目，嚴格落實將PPP項目的跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，進行預算管理，有助于推進適應國家治理現代化要求的現代預算制度。

最后，規范的PPP有助于轉變政府職能這一體制改革的實現，有助于處理好政府與市場的關系，更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

劉合定：PPP模式因其涉及項目投資規模大、投融資業務復雜、項目運營和資金回收周期長，所以在防范風險方面尤其值得重視。隨著我國經濟由高速增長向中高速增長轉變，地方政府的隱性債務風險已影響到我國的社會穩定和經濟安全。

2014年以來，中央先后印發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）和《關于進一步規范政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號），嚴控政府債務規模和舉債方式，要求切實理清與融資平臺公司的關系。黨的十九大報告提出，“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。”

也就是說，地方政府不能再像以前一樣，借助融資平臺，盲目舉債、大上項目，但地方的發展又不能停止。所以中央的思路是，量力而行，科學謀劃。具體是賦予地方政府兩項權能：一是在債務規模總額控制的前提下，通過政府債券的形式籌集資金；二是規范使用PPP模式，以此繼續推動地方的基礎設施建設。

可以預見的是，在發行政府債券受制于限額控制和程序管理的情況下，PPP將是地方政府的最佳選擇，未來會有更多的公共服務類項目采用PPP模式實施。我的理解是，PPP模式既有利于解決政府投入的不足、完善公共基礎設施，也有利于發揮社會資本的管理優勢，進而推動政府依法行政能力的提升。