美國轉基因食品強制標簽立法及對我國的啟示

郭桂環，紀金言

轉基因食品是指利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑[1]。轉基因信息屬于食品的信任屬性[2]，即消費者無法通過自己的能力和經驗獲得，往往需要通過食品標簽來獲得這類信息。因此，轉基因食品標簽制度是轉基因食品管理的重要環節[3],也是人們關注的焦點議題[4]。轉基因食品標簽問題是一個涉及科學、宗教、道德、個人信仰以及倫理等因素的復雜問題[5]，關于轉基因食品標簽的爭論及利弊分析的研究從未停止過[6]。一個國家到底實行轉基因食品強制標簽制度還是自愿標簽制度，需要在各種利益之間尋求平衡[7]。同時，一個國家的轉基因食品標簽制度并不是一成不變的[8]，基于國內情況的變化，一個國家的轉基因食品標簽制度也可能會隨之改變[9]。2016年7月29日，美國總統奧巴馬簽署了《國家生物工程食品披露標準》法案，標志著美國的轉基因食品標簽制度正式從自愿標簽制度轉變為強制標簽制度。

1 美國轉基因食品標簽制度的演變

1.1 轉基因食品自愿標簽制度

在《國家生物工程食品披露標準》簽署之前，美國并不存在專門的轉基因食品標簽立法[10]。在實踐中，一直由美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，FDA）依據《聯邦食品藥品和化妝品法》具體負責轉基因食品標簽的管理[11]?！堵摪钍称匪幤泛突瘖y品法》涉及到食品標簽的部分主要包括第403部分和第201（n）部分。其中，第403部分規定了錯誤標識的范圍，包括錯誤或誤導性的標簽、以其他產品名稱售賣、標簽信息不顯著等情況。第201（n）部分則規定食品標簽要包含和食品相關的所有實質性信息。無論是肯定的陳述還是重大遺漏，如果不能揭示食品的實質方面，都會被認為是錯誤標注。但至于何謂“實質性”信息，該法并沒有明確規定，需要FDA在監管過程中進一步解釋。在實踐中，FDA對食品標簽的監管主要基于食品的安全性，而并不在于保護消費者知情權[12]。具體到轉基因是否屬于食品的“實質性”信息，FDA在1992年《來自植物新品種食品的政策聲明》中指出，食品的生產是否使用了轉基因技術并不是實質性信息，因而并不是必須披露的信息[13]。FDA于2001年發布轉基因食品自愿標簽指導草案，這一草案表明，沒有任何證據和信息可以得出食品或其成份是由生物工程技術生產的事實，屬于《聯邦食品藥品和化妝品法》第403和第201（n）部分所要求必須披露的實質信息這樣的結論，FDA重申了其不要求轉基因食品加以特殊標注的決定[14]。2015年11月，FDA發布了轉基因植物產品的自愿標識最終指導方案，并再次重申了該部門長期秉持的政策，即轉基因食品不需要特殊標注，要求對這些與傳統食品沒有任何差別的食品進行標識無任何法律依據[15]。

由上可以看出，在《國家生物工程食品披露標準》簽署前，美國實行轉基因食品自愿標簽制度，并不要求生產商披露轉基因食品信息[16]。在轉基因食品與對應的傳統食品相比沒有實質不同或新的安全風險的情況下，既沒有科學依據也沒有法律基礎要求強制披露轉基因食品信息[17]。

1.2 轉基因食品強制標簽制度的確立

作為全球轉基因作物種植和消費第一大國的美國，其國內要求實行轉基因食品強制標簽制度的呼聲日益強大[18]。其主要原因在于美國消費者對政府監管的不信任以及對轉基因技術的懷疑在不斷地發酵[19]。不論是在聯邦層面還是各州都在不斷地提出有關轉基因食品強制標簽的提案[20]。2016年7月1日，佛蒙特州成為美國第一個實行轉基因食品強制標簽立法的州?？的腋裰莺途捯蛑荽饲耙餐ㄟ^了轉基因強制標簽立法，但這2 個州立法都規定了生效的觸發條款。另外，還有20多個州也積極推進轉基因食品強制標簽的立法動議。鑒于各州的轉基因食品強制標簽標準并不相同，為了滿足各州立法的不同標準，食品生產商需要對其生產的轉基因食品根據不同州的標準分別進行標識，這必然會大大增加成本。因此，一旦這些州立法生效，必然會對轉基因食品生產商造成較大困難。為了防范這種情況的出現，同時作為對消費者知情權要求的回應，《國家生物工程食品披露標準》得以簽署并優于各州立法。該法的頒布一方面可以使消費者獲得轉基因食品信息；另一方面，食品工業將會有一個明確的、統一的轉基因食品披露標準，便于生產商轉基因標注義務的履行。

2 美國轉基因食品強制標簽立法的主要內容

2.1 轉基因食品強制標簽立法的理論基礎

轉基因食品的安全性一直是人們關注的焦點問題[21-22]，但美國《國家生物工程食品披露標準》明確規定了轉基因食品強制標簽立法的理論基礎是保護消費者知情權，而不是轉基因食品的安全問題。其第293部分規定，“該法的制定以及根據該法的要求披露食品轉基因信息的目的，并不表示那些已經通過了聯邦監管部門的市場前審查的轉基因食品比相對應的傳統食品更安全或者更不安全?！睔W盟的轉基因食品強制標簽制度在保護消費者知情權的同時，也著眼于轉基因食品產業可能給人類生命、身體、健康以及生態環境帶來的特殊危險，對其進行系統、特別的法律管制[23]，即風險預防原則[24]。該原則認為在科學還無法完全證明轉基因食品無害的情況下，需要對可能產生的風險進行管制[25]。同時，歐盟對轉基因食品還進行可追溯性的嚴格監控管理[26]。因此，歐盟的轉基因食品強制標簽制度的立法基礎有2 個，即消費者知情權和風險預防原則[27]。

2.2 對轉基因食品強制標簽制度實施機構的規定

美國的食品標簽管理機構主要包括2 個：一是FDA，具體負責除肉類、禽類以及蛋類以外的美國境內銷售的國產或進口產品；二是食品安全檢驗局（隸屬美國農業部），負責肉類、禽類產品和加工蛋類產品的標簽問題。因此，美國的FDA是食品標簽的主要負責機構，而美國農業部只針對特定食品制定標簽規則，起到輔助作用。但《國家生物工程食品披露標準》卻要求農業部長在2 年時間內制定相應的國家轉基因食品披露標準，且對轉基因信息的披露必須依據該標準。由此可知，該法將絕大部分發展和實施轉基因食品披露標準的權限授予美國農業部，而不是FDA。這和FDA對轉基因食品一貫秉持的態度有一定的關系：FDA認為消費者知情權不能成為強制食品標簽的獨立理由；而經批準上市的轉基因食品不存在安全問題，因此并不需要強制披露。FDA曾對《國家生物工程食品披露標準》法案發表評論，認為自己沒有責任去尋求強制披露轉基因食品的計劃。

2.3 對需標注轉基因成分的規定說明

《國家生物工程食品披露標準》第291部分明確了一些核心概念：“生物工程”（即轉基因）是指包含通過體外重組脫氧核糖核酸技術生產的轉基因物質；這種物質無法通過常規育種或在自然中獲得。這一規定表明，如果利用某種轉基因技術得到的物質，同樣可以通過常規育種或在自然中獲得，則不屬于該法的適用范圍?！笆称贰笔侵腹┤祟愊M的食品，第292（c）部分又具體規定了食品適用范圍：1）屬于《食品、藥品化妝品法》中標簽要求所規范的部分；2）屬于《聯邦食品檢查法》、《禽類產品檢查法》及《蛋類產品檢查法》標簽所規范的部分，但這種情況需要滿足以下條件：當食品最主要的成分獨立屬于《食品、藥品和化妝品法》標簽要求之外，或者當食品的最主要的成分是肉湯、骨湯、水或者其他類似的湯類，而第二個最重要的成分獨立屬于《食品、藥品和化妝品法》標簽要求之外的情況。由于《聯邦食品藥品和化妝品法》適用食品的范圍并不包括肉類、禽類以及蛋類產品，所以，該部分的規定將主要成分為肉類的食品排除在適用范圍之外?！秶疑锕こ淌称放稑藴省芬惨幎宿D基因食品強制標簽的豁免，將餐館或類似的食品零售點提供的食品以及非常小的食品生產商供應的食品排除在要求披露轉基因信息之外。

由此不難看出，美國的轉基因食品強制標簽的適用范圍比較窄。轉基因食品是指食品中包含轉基因物質，并且轉基因物質不能通過常規育種或在自然中獲得。另外，如果經過深度加工后已經無法檢測到轉基因物質，則不屬于該法的適用范圍。而歐盟2003年《轉基因食品和飼料條例》中將轉基因食品定義為“含有轉基因生物或其成分的食品、或者由轉基因生物或其成分生產的食品（但最終產品不再含有轉基因成分）”。因此，歐盟的轉基因食品強制標簽制度是以過程為導向的[28]，其轉基因食品定義的范圍要遠大于美國轉基因食品強制標簽的適用范圍。

2.4 對轉基因食品信息標注形式的規定

《國家生物工程食品披露標準》第293部分明確了轉基因食品信息的標注形式包括3 種，即文字、符號、電子或者數據連接食品生產商的形式（通常是指通過智能手機掃描二維碼的形式），但排除不能嵌入互聯網網站的統一資源定位器的連接。同時，要對包裝非常小的食品提供合理的可選擇的信息披露替代措施。小食品生產商可以通過電話號碼或其網站來披露轉基因信息。由此可見，食品生產商在標識食品時是有多種選擇的，除文字、符號外，還可以用簡單的二維碼進行標記，消費者可以通過掃描二維碼的方式了解食品是否含有轉基因成分。對于一些小企業，甚至可以只留電話號碼，消費者可以通過打電話獲得想要的信息。由此可以看出，美國對轉基因食品標簽的標注形式是靈活多樣的，便于生產者履行標注義務。尤其是利用二維碼披露轉基因信息，這是美國轉基因食品強制標簽立法的一大創新。為了增加這一披露方式的可行性，《國家生物工程食品披露標準》還對其規定了具體要求。例如，要有“掃描這里可以獲得更多信息”或其他類似的表述，農業部要對這一披露方式進行進一步研究等。

3 對完善我國轉基因食品強制標簽制度的啟示

我國轉基因食品標簽制度的法律依據主要包括《食品安全法》、《農業轉基因生物安全管理條例》以及《農業轉基因生物標識管理辦法》等法律法規。新修訂的《食品安全法》第69條規定了“生產經營轉基因食品應當按照規定進行顯著標示”，但該法并沒有進一步的具體規定[29]。而《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》只規定了農業轉基因生物標識制度，并沒有關于轉基因食品標識的具體規定。因此，我國目前關于轉基因食品標簽立法還很不完善，很難在實踐中具體執行[30]。一些學者也指出我國有關轉基因食品標簽的法律不少，但制度的可行性差[31]。我國轉基因食品標簽制度的完善應該以我國國情為基礎[32]，但同時應該借鑒其他國家的立法經驗。和最早進行轉基因食品強制標簽立法的歐盟相比[33]，美國轉基因食品強制標簽立法相對比較寬松。我國對待轉基因食品的態度與美國有很大的相似性：一方面，我國對轉基因技術高度重視，種植轉基因作物的規模比較大；另一方面，我國的消費者迫切希望得到轉基因食品信息。因此，我們可以在以下方面適當借鑒美國相對寬松的轉基因食品強制標簽立法。

3.1 完善制度設計

在制度設計方面要兼顧消費者和生產者的利益。我國對轉基因生物標識采取的是目錄管理方式，只要產品中含有目錄內的轉基因生物，無論多寡均需標識[34]，缺乏相應的轉基因標簽的豁免規則[35]。這必然導致轉基因標注成本極高[36]，從而對轉基因食品的生產者非常不利。因此，我國轉基因食品標簽在制度設計層面對消費者權益和生產者權益的保護有失均衡[37]。美國《國家生物工程食品披露標準》得以通過的原因就在于該法案兼顧了消費者和生產者的利益平衡：一方面，消費者可以通過食品標簽得到轉基因食品信息；另一方面，該標準在適用范圍、披露方式、豁免規定方面都是比較寬松的，這在一定程度上保護了生產者的利益。我國的轉基因食品強制標簽制度的完善，同樣需要兼顧各方利益。在消費者知情權需要保護的同時，也應該適當考慮生產者的利益[38]。因此，在轉基因食品的范圍、豁免以及標注方式等方面，我國可以適當借鑒美國的做法，從而使我國的轉基因食品標簽管理更具科學性和可操作性[39]。

3.2 明確轉基因食品強制標簽的立法基礎

轉基因食品強制標簽的立法基礎是保障消費者知情權[40]。轉基因食品自問世以來，國際社會就開始對其安全性進行討論[41]，關于轉基因食品安全亦或不安全的爭論也越來越激烈[42]，這已經嚴重影響了公眾對待轉基因食品的態度[43]。大多數國家都制定了相應的轉基因食品安全監管制度[44]，轉基因食品通過嚴格審批才能進入市場。因此，轉基因食品是否安全是由其進入市場前的批準制度所規制的，而不是食品標簽所能解決的問題[45]。美國《國家生物工程食品披露標準》第293部分明確規定，經過市場前審查的轉基因食品與對應的傳統食品一樣安全。對轉基因食品實行強制標簽制度并不是基于安全性的考慮，而是在于保護消費者知情權。我國轉基因食品標簽立法也應該借鑒這一做法，明確對轉基因食品實施強制標簽制度的目的是保護消費者知情權，并對經批準上市的轉基因食品的安全性予以確認。這在一定程度上可以緩解消費者對轉基因食品安全性的顧慮，同時增加消費者的信心。

3.3 轉基因信息標注形式應靈活多樣

美國《國家生物工程食品披露標準》規定，食品生產商可以自主選擇標識方式，可以使用文字、符號或由智能手機掃描二維碼等多種形式披露轉基因信息。其中，利用智能手機掃描二維碼的方式披露轉基因信息屬于開創性的規定。使用二維碼的形式披露轉基因信息有其他披露形式無法比擬的優點。例如，由于食品標簽面積的限制，使用文字或符號的形式只能披露簡單的信息，無法獲得更多的信息。而利用二維碼的形式卻不受此限制，二維碼所鏈接的網站可以更多地介紹轉基因信息。就我國具體情況而言，隨著智能手機和無線網絡的普及，使利用二維碼的形式披露信息成為可能。因此，我國也應該結合具體情況對利用二維碼披露轉基因信息的方式進行研究，以判斷這種形式是否具有可行性。

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