風(fēng)憲耳目：明代腐敗治理的監(jiān)察機(jī)制

李慶勇

（濟(jì)寧學(xué)院 社會(huì)科學(xué)部，山東 濟(jì)寧 273155）

一、引言

腐敗是中國歷史上始終存在的一種現(xiàn)象，為歷代之大弊，各個(gè)時(shí)期屢加禁止，但禁之不絕，甚至越禁越腐，成為難去的一個(gè)社會(huì)毒瘤。

明代仍然是中國歷史上腐敗十分嚴(yán)重的一個(gè)時(shí)期，如影隨形，相伴而終，影響明王朝的興衰，直至推動(dòng)它的滅亡。明代的腐敗深入到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、不同階層，給國家、社會(huì)帶來了嚴(yán)重危害，成為一大弊政。為了消除腐敗，治理弊政，明代統(tǒng)治者曾經(jīng)采取一系列措施進(jìn)行腐敗治理，試圖遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，故明代也是中國歷史上治理腐敗力度較大的一個(gè)時(shí)期。

風(fēng)憲之設(shè)是明代治理腐敗的一項(xiàng)重要措施。風(fēng)憲，即監(jiān)察；風(fēng)憲之設(shè)，即設(shè)立監(jiān)察部門，加強(qiáng)對官吏的監(jiān)督，派出監(jiān)察官員，糾舉官吏的不法行為，發(fā)現(xiàn)貪官污吏，糾治其罪。洪武七年五月，明太祖說：“風(fēng)憲之設(shè)，在整肅紀(jì)綱，澄清吏治，非專刑名。”[1]714洪武十年，明太祖又說：“朕以天下之大，民之奸宄者多。牧民官不能悉知其賢否，故設(shè)風(fēng)憲官為朕耳目。激濁揚(yáng)清，繩愆糾繆，此其職也。國家法律必務(wù)精詳，奸民犯法，吾所甚惡，當(dāng)亟除之，不可貸也。有司以撫治吾民為職，享民之奉而不思恤民，惟以貪饕掊克為務(wù)，此民之蠹也。宜糾治其罪，毋姑息縱其為害。”[1]711－712可見，風(fēng)憲官作為皇帝的耳目，是為其糾治害民之官，其中就包括糾治貪官污吏，并以此達(dá)到整肅紀(jì)綱、澄清吏治的目的。

明代的風(fēng)憲衙門，在中央有都察院和六科，在地方有十三道監(jiān)察御史、提刑按察使司、總督、巡撫。十三道監(jiān)察御史監(jiān)察地方，又監(jiān)察中央，總督、巡撫則由中央派出。這樣，從中央到地方，形成一個(gè)絲絲相扣的監(jiān)察體系。

二、都察院

都察院是明代最高的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在政府機(jī)構(gòu)中處于重要位置，尤為明太祖重視。他說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺(tái)察之任尤清要。”[2]1771

早在明朝建國前，監(jiān)察機(jī)構(gòu)就已經(jīng)建立，當(dāng)時(shí)叫做御史臺(tái)，“吳元年置御史臺(tái)，設(shè)左、右御史大夫，從一品”[2]1771。洪武中期，罷御史臺(tái)，設(shè)立都察院，其品秩起初較低，之后大幅提升，“十五年更置都察院，設(shè)監(jiān)察都御史八人，秩正七品……十六年升都察院為正三品，設(shè)左、右都御史各一人，正三品……十七年升都御史正二品”[2]1772。茲后此制基本沿襲不變。

都察院設(shè)立左右都御史、左右副都御史、左右僉都御史等官，“左、右都御史，正二品，左、右副都御史，正三品，左、右僉都御史，正四品。”[2]1767都御史職責(zé)范圍比較廣泛，主要是察舉百官，糾劾不法，其中“整飭猥茸貪冒壞官紀(jì)者”便是對貪官污吏的治理。《明史》記載：“都御史，職專糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。凡大臣奸邪、小人構(gòu)黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正、上書陳言變亂成憲、希進(jìn)用者，劾。”[2]1768

都察院在地方設(shè)置各道監(jiān)察御史。初設(shè)12道，品秩很低。洪武十五年，“分監(jiān)察御史為浙江、河南、山東、北平、山西、陜西、湖廣、福建、江西、廣東、廣西、四川十二道，各道置御史，或五人或三、四人，秩正九品”[2]1772。十七年，“十二道監(jiān)察御史正七品”[2]1772。永樂十九年，“罷北京道，增設(shè)貴州、云南、交趾三道”[2]1772。宣德十年，“罷交趾道，始定為十三道”[2]1772。此后成為定制，人數(shù)也較固定，“十三道監(jiān)察御史一百十人，正七品，浙江、江西、河南、山東各十人，福建、廣東、廣西、四川、貴州各七人，陜西、湖廣、山西各八人，云南十一人”[2]1767。

13道監(jiān)察御史同都御史一樣，肩負(fù)著肅貪懲腐的任務(wù)，“十三道監(jiān)察御史，主察糾內(nèi)外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[2]1768。在內(nèi)，“兩京刷卷，巡視京營，監(jiān)臨鄉(xiāng)、會(huì)試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內(nèi)庫、皇城、五城，輪值登聞鼓”[2]1768，在外則巡按、清軍、巡鹽、茶馬、巡漕、巡關(guān)，其中又以巡按為重，巡按代表皇帝巡視地方，對地方官吏有很強(qiáng)的震懾效果，“巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”[2]1768。

御史形同皇帝耳目，固有“御史耳目之官”[3]895的說法，雖為皇權(quán)、皇帝服務(wù)，但因其直接對皇帝負(fù)責(zé)，所以能夠避開一些干擾，直接查處貪官污吏。

御史敢于直面腐敗現(xiàn)實(shí)，勇于揭露腐敗給國家、社會(huì)造成的危害，如萬歷十一年，左副都御史丘橓指出吏治轉(zhuǎn)污的現(xiàn)狀：“士風(fēng)漸靡，吏治轉(zhuǎn)污，遠(yuǎn)近蕭條，日甚一日。此非世運(yùn)適然，由風(fēng)紀(jì)不振故也。”[2]5934泰昌元年十一月，湖廣道御史方震孺指出腐敗導(dǎo)致百姓貧困：“百姓之日窮也，以天下貪吏多而懲貪之法弛也。”[4]146

御史作為言官，對腐敗行為的揭露，在一定程度上也給腐敗官吏以震懾，御史敢于彈劾貪官污吏，是對腐敗行為的猛烈抗擊。如嘉靖時(shí)期，嚴(yán)嵩當(dāng)政，腐敗猖獗，嘉靖四十一年五月御史鄒應(yīng)龍就劾奏嚴(yán)嵩父子不法：“今天下水旱頻仍，南北多警，民窮財(cái)盡，莫可措手者，正由世蕃父子貪婪無度，掊克日棘。政以賄成，官以賄授，凡四方大小吏，莫不竭民脂膏、剝民皮骨。外則欲應(yīng)彼無厭之求，內(nèi)則欲償已買官之費(fèi)，如此則民安得不貧？國安得不竭？天人災(zāi)警安得不迭至也？”[5]8388

御史對皇帝進(jìn)行規(guī)勸，也避免了墮政的發(fā)生。針對腐敗問題提出的建議，對于治理腐敗也起到積極作用。萬歷時(shí)期，御史楊守隨針對辦事及寄名吏納銀免考而滋生的買官賣官現(xiàn)象，請求嚴(yán)以考試，杜絕吏貪，得到憲宗的肯定。《典故紀(jì)聞》記載：“御史楊守隨言：‘爵賞不可以無律，名器不可以假人。頃因山東災(zāi)傷，許辦事及寄名吏納銀免考，悉依資格選用。幸門一開，越次授職，蕩無紀(jì)極，爭相黷貨以規(guī)驟進(jìn)，其于害政莫此為甚。’憲宗批答曰：‘朕患吏道不清，嚴(yán)考試以為進(jìn)退。今若募胥吏入貲賑饑，免考登仕，是教吏貪也。御史言是，其亟罷此例。’按奸吏舞文以貪賄，挾賄以買官，倚官以剝民。故每遇開例，吏之加納者半，吏治不清，民生不遂，多由于此。憲宗此旨，百世所當(dāng)遵也。”[6]266

御史的設(shè)立，對于懲貪起到了一定的效果。明代前中期，御史能夠忠于職守，如仁宗時(shí)，“遣御史湯瀅等十四人分巡天，考察官吏”[1]583。宣德時(shí)，“御史王來出按蘇、松、常、鎮(zhèn)四府，命偕巡撫周忱考察官吏”[1]583。而且御史大多清廉，懲貪時(shí)不遺余力，查處了一批貪贓枉法者，如正統(tǒng)時(shí)，“御史韓雍巡按江西，黜貪墨吏五十七人”[1]584。天順時(shí)，“御史李綱歷按南畿、浙江，劾去浙江贓吏至百余人，時(shí)目為鐵御史”[1]584。

御史不但懲處貪墨，而且舉薦清廉官吏，起到懲腐揚(yáng)清的作用。如宣德五年五月，監(jiān)察御史金濂就建議對廉潔官吏進(jìn)行獎(jiǎng)賞，他上奏說：“近年貪濁者多，廉潔者少，乞令按察司、巡按御史詢察其實(shí)，果有廉能者，具奏，亦加勞賚。”[3]1553

都察院在官吏考核中，將不合格官吏斥退，其中就包括貪墨之徒，這是對害群之馬的清理，有利于官吏隊(duì)伍的廉潔。如景泰時(shí)期，都察院聯(lián)合吏部奏請罷黜官吏，《明史》記載：“景泰二年，吏部、都察院考察當(dāng)黜退者七百三十余人。帝慮其未當(dāng)，仍集諸大臣更考，存留者三之一。”[2]1723

三、六科

六科是獨(dú)立于都察院之外的又一個(gè)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它的監(jiān)察對象主要是六部，是對六部是否違法、違規(guī)、違制進(jìn)行的監(jiān)督，其中也包括貪冒行為。

六科設(shè)立于明初，先設(shè)給事中，后分六科，“明初，統(tǒng)設(shè)給事中，正五品，后數(shù)更其秩。洪武六年設(shè)給事中十二人，秩正七品，始分為六科”[2]1806。六科設(shè)有都給事中、左右給事中、給事中等官，“吏、戶、禮、兵、刑、工六科，各都給事中一人，正七品，左、右給事中各一人，從七品。給事中，吏科四人，戶科八人，禮科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，并從七品”[2]1805。

六科負(fù)有監(jiān)察之責(zé)，“六科，掌侍從、規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之，有失，封還執(zhí)奏。凡內(nèi)外所上章疏下，分類抄出，參署付部，駁正其違誤”[2]1805。對于官吏的違法行為，需要奏聞，“主德闕違，朝政失得，百官賢佞，各科或單疏專達(dá)，或公疏聯(lián)署奏聞”[2]1806。

六科是針對六部進(jìn)行的專門監(jiān)察，主要是監(jiān)察六部的行政行為，同時(shí)也涉及到六部官吏的貪污及不稱職情況，例如，“（吏科）內(nèi)外官考察自陳后，則與各科具奏，拾遺糾其不職者……（戶科）內(nèi)外有陳乞田土、隱占侵奪者，糾之……（禮科）凡大臣曾經(jīng)糾劾削奪、有玷士論者紀(jì)錄之，以核贈(zèng)謚之典”[2]1806。六科糾舉官吏的不法行為，其中就包括查處腐敗的官吏，其糾腐職能相對于都察院并不明顯，但繩貪之責(zé)卻也不能忽視。

六科亦敢于揭露腐敗現(xiàn)象，如崇禎元年七月，戶科給事中韓一良上言指出賣官鬻爵的普遍：“臣所聞見，一督撫也，非五六千金不得，道府之美缺，非兩三千金不得，以至州縣并佐貳之求缺，各有定價(jià)，舉監(jiān)及吏承之優(yōu)選，俱以賄成，而吏部之始進(jìn)可知也。至科道亦半以此得之，館選亦然。臣之風(fēng)聞如此。”[7]5448

六科對于腐敗官吏的彈劾也是不遺余力的，如嘉靖二十三年八月，針對科舉考試中存在的收受賄賂的現(xiàn)象，“刑科給事中王交、王堯日論劾少詹事江汝璧、修撰沈坤、編修彭鳳、歐陽煥、署員外郎高節(jié)朋私通賄，大壞制科”[5]5567。

四、提刑按察使司

提刑按察使司是掌管一省司法的機(jī)構(gòu)，與布政使司、都指揮使司合稱地方三司。

提刑按察使司亦在明朝建國前就已經(jīng)建立，“明初，置提刑按察司。吳元年置各道按察司，設(shè)按察使”[2]1801。提刑按察使司還在府州縣設(shè)立分司，以此形成一個(gè)自上而下的系統(tǒng)。洪武十五年九月，“特置天下府州縣提刑按察分司，以儒士王存中等五百三十一人為試僉事，人按治二縣，期以周歲遷官”[8]2332。

提刑按察使司，主要設(shè)立按察使、僉事等官，“按察使一人，正三品，副使，正四品，僉事無定員，正五品”[2]1840。提刑按察使司掌管一省刑名之事，雖是司法機(jī)構(gòu)，但平獄雪冤之外，亦有發(fā)現(xiàn)、查處、懲治官邪的職責(zé)，擔(dān)負(fù)著澄清吏治的任務(wù)，“糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治”[2]1840。

按察使對于地方吏治的治理，能夠去除一部分地方貪官污吏，有利于地方吏治的改善。如成化時(shí)期，“陳選為河南按察使，決遣輕系數(shù)百人，重囚多所平反，囹圄空虛。治尚簡易，獨(dú)于贓吏無所假”[1]713。弘治時(shí)期，楊繼宗先后為湖廣按察使、浙江按察使，對于貪腐是嫉惡如仇，查處了官吏中飽私囊的行為，“楊繼宗遷湖廣按察使，既至，命汲水百斛洗滌廳事而后視事，曰吾以除穢也。為浙江按察使時(shí)，倉官十余人坐缺糧系獄，至鬻子女以償。繼宗欲寬之而無由。一日，送月俸至，命量之，則溢原數(shù)。較他司，亦然。因悟倉吏缺糧之由，將具實(shí)以聞。眾懼，請于繼宗，愿捐俸貸償。由是十人者獲釋”[1]713。

五、巡撫和總督

明代還在地方設(shè)立巡撫和總督，以監(jiān)督地方政事，監(jiān)察地方官吏。

巡撫之名，出現(xiàn)在洪武時(shí)期，“起于懿文太子巡撫陜西”[2]1768。巡撫之設(shè)，開始于洪熙時(shí)期，“洪熙元年八月癸未，大理卿胡概、參政葉春巡撫南畿、浙江，設(shè)巡撫自此始”[2]116。總督出現(xiàn)比巡撫晚，是在正統(tǒng)時(shí)期，“正統(tǒng)六年正月，征麓川，以兵部尚書王驥總督軍務(wù)，此設(shè)總督之始”[1]596。

督撫一般由中央官員兼任，多為六部長官或都察院御史。“永樂十九年遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民。”[2]1768蹇義就以尚書的身份任巡撫，正統(tǒng)六年王驥也是以尚書的身份任總督。“隆慶三年，海瑞以僉都御史巡撫應(yīng)天十府。”[1]595海瑞則是以都察院僉都御史任巡撫。以中央官員充任督撫，在督撫地位還不是很高的明代，有利于督撫對地方的監(jiān)察，查辦有勢力的官吏。

督撫之設(shè)，也有利于懲辦地方的貪官污吏，《廿二史札記》記載：“遣大臣分往各直省，考察官吏，嚴(yán)其黜陟。”[9]759《明史》亦說：“擊貪濁，安善民，惟巡撫得以便宜從事。”[2]4352海瑞巡撫應(yīng)天，“屬吏憚其威，墨者多自免去”[1]595。可見督撫在地方除行政事務(wù)外，也注重官吏整治，罷免貪墨，這對地方吏治的改善起到一定作用。

明代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著整肅吏治的責(zé)任，要保證他們發(fā)揮作用，不徇私舞弊，首先要風(fēng)憲官吏自身清廉，公正無私，因此明代規(guī)定有親屬為官者不得擔(dān)任風(fēng)憲官。《涌幢小品》記載：“大臣子弟為科道者，例應(yīng)回避，得改翰林。”[10]212《玉堂叢語》記載：“父任京堂而子為科道者，例得回避改他官。”[11]208《萬歷野獲編》亦記載：“父兄現(xiàn)任在京三品大臣，其子弟為科道言事官者，俱改任別衙門，照例循資外補(bǔ)。”[12]505風(fēng)憲官回避可有效避免徇私舞弊、徇情枉法現(xiàn)象的發(fā)生，糾察腐敗時(shí)也可以無所顧忌，相對公正。

在實(shí)際執(zhí)行過程中，風(fēng)憲官多能回避，改任其他官職。“嘉靖九年，御史胡效才以父璉任都御史，奏當(dāng)回避，上曰：‘近年科道改翰職，此陰厚私弊，效才準(zhǔn)于在京別衙門相應(yīng)職事改授。’以后俱照此例行，凡回避者，不得改翰職矣。”[11]208“嘉靖初，給事中席春，以避兄禮部尚書席書，得改檢討……今上初元，禮部尚書陸樹聲從田間起，其弟樹德為禮科都給事，當(dāng)避，改升為尚寶卿。”[12]505

風(fēng)憲官吏受財(cái)，加重處罰。《大明律》規(guī)定：“凡風(fēng)憲官吏受財(cái)，及于所按治去處求索借貸人財(cái)物，若買賣多取價(jià)利及受饋送之類，各加其余官吏罪二等。”[13]189風(fēng)憲官吏肩負(fù)監(jiān)察重任，若其犯貪更不利于糾奸懲貪，治貪者自貪，屬于明知故犯，故加以嚴(yán)懲。

為防止風(fēng)憲官吏違法犯罪，明代還允許風(fēng)憲官吏互相糾舉，不得包庇縱容，也不得誣告。《明會(huì)典》記載：“凡都察院、按察司，堂上官及首領(lǐng)官，各道監(jiān)察御史典吏，但與不公不法，及曠職費(fèi)事，貪淫暴橫者，許相互糾舉，毋得徇私容蔽。其糾舉并要明具實(shí)跡，奏請按問明白，核實(shí)區(qū)處。其有挾私妄奏者，抵罪。”[14]1045

風(fēng)憲耳目，機(jī)構(gòu)龐大，各成系統(tǒng)，又互相聯(lián)系，從而在全國范圍內(nèi)形成了一個(gè)復(fù)雜的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)在政治相對清明的時(shí)期，風(fēng)憲官盡職監(jiān)察，懲辦了一些貪官污吏，有利于吏治的改善，并在一定程度上遏制了腐敗的猖獗與蔓延。《明史》說：“一時(shí)守令畏法，潔己愛民，以當(dāng)上指，吏治煥然丕變矣。下逮仁、宣，撫循休息，民人安樂，吏治澄清者百余年。英、武之際，內(nèi)外多故，而民心無土崩瓦解之虞者，亦由吏鮮貪殘，故禍亂易弭也。”[2]7185此說雖有夸大之詞，但也反映了吏治的改善，這種改善就有風(fēng)憲官吏的功勞，風(fēng)憲耳目在一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)起到懲治腐敗、凈化官場環(huán)境的作用。

風(fēng)憲耳目，雖對吏治有所改善，但鑒于時(shí)代的局限性，它不可能從根本上治理腐敗，也不可能完全杜絕腐敗。

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