國內外精準扶貧問題的研究進展與評述

（博士生導師），

一、引言

貧困問題是當今世界面臨的最嚴峻的問題之一，全面脫貧也是我國的重要戰略目標。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》等國家戰略的實施，7億多人擺脫了貧困，農村貧困人口從1981年的4.9億人下降到2015年的7000多萬人，貧困發生率由49%下降到5.7%，對全球減貧的貢獻率超過70%，扶貧事業取得了舉世矚目的成就。

然而，扶貧工作在取得輝煌成就的同時，也面臨著巨大的挑戰。隨著區域化減貧效益的不斷下降（徐月賓等，2007），2015年以來，減貧工作進入了“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，因此我國需要出臺更加有針對性的扶貧政策（汪三貴，2016）。在這一背景下，習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時，創造性地提出了“精準扶貧”戰略。鑒于此，本文對精準扶貧方面的相關研究成果進行了梳理，較為系統地總結了國內外相關文獻研究的進展，并對相關問題進行了簡要的評述。

二、精準扶貧問題的研究進展

1.貧困的定義及根源?！柏毨У亩x”與“貧困的原因”是精準識別貧困必須面對的兩個基本點，國外學者在這兩方面的研究成果頗為豐碩。人類對于貧困的認識，是一個隨著人類社會發展而不斷發展的過程。

（1）什么是貧困？直到20世紀初，Rowntree（1901）才首次提出貧困的確切定義：一個家庭的總收入不足以維持最基本的生存活動需求，即從收入的層面來定義貧困。該定義影響深遠，許多學者的研究都沿用了這一定義（Orshansky，1963；Ravallion，1991）。隨后，Townsend（1979）將貧困定義為因缺乏資源而無法獲得物質生活資料以及基本社交條件的個人、家庭和群體，其從資源的層面定義了貧困。由此可以發現，早期對貧困的定義局限于單一維度，主要側重于物質維度。隨著人類社會的不斷發展，貧困被賦予了更深層次的含義。Sen（1985）從“能力”、“功能”、“權利”多個角度對貧困進行了探討，指出現代社會的貧困群體無法平等地接受公共產品與服務。聯合國于1990年以其理論Sen的基礎提出了人類發展指數（HDI），從人類發展的視角定義了貧困。Oppenheim（1993）也認為貧困不僅僅是物質的短缺，同時也體現為社交與情感上的缺乏。Ravallion（2005）從理論和實踐上對貧困的計量進行了深入的研究，并提出了一系列新的分析工具，這些分析工具在不確定性的前提下，能夠有效促進貧困的評估。隨后，Alkire（2014）基于聯合國千年發展目標提出了個人貧困指標的最低國際標準，構建了多維貧困指標（MPI）。可見，隨著經濟社會的發展，學者對貧困的認識在不斷地進步、深化，從而能夠更為深刻地揭示貧困的本質。

（2）為什么產生貧困？關于貧困產生的原因，國外學者眾說紛紜。最早從理論的視角對貧困的根源進行探討的是馬爾薩斯（1789）在《人口原理》一書中提出的“人口剩余致貧理論”，該理論認為由于人口增長的速度遠超于生活資料供應的增速，人類最終因為生活資料不足而產生貧困。到了19世紀中葉，蒲魯東在《貧困的哲學》一書中開始關注資本主義興起時代無產階級的貧困問題。但由于其處于小資產階級立場的局限性，其觀點遭到了馬克思、恩格斯的強烈批判，他們認為人類貧困的根源在于資本主義私有制，指出在私有制的體系下，積累就是資本在少數人手中的集聚，唯有暴力革命才能鏟除一切貧困。

隨后的研究視角轉向了資本的投入。Nurkse（1953）提出了“貧困惡性循環陷阱”理論，從資本的視角對貧困產生的機理進行了探討，認為其根源主要在于資本的匱乏；Nelson（1956）提出“低水平均衡陷阱理論”，指出人均收入的增長將會被人口增長所產生的支出所抵消，最終導致貧困的產生；Leibenstein（1957）則提出了“臨界最小努力”理論，主要用于解釋發展中國家的貧困現象，認為發展中國家要擺脫貧困，必須保證投資的增長速度超過人口的增長速度。以上三大理論均著眼于發展中國家資本的匱乏。

舒爾茨則在《貧困經濟學》中指出資本應分為“常規資本”與“人力資本”，并認為擺脫貧困的關鍵在于人力資本的提升。Myrdal（1968）突破了以往的研究，從經濟、政治、制度等多個層面來研究發展中國家貧困產生的根源，提出了“循環積累因果關系”理論，主張從制度、土地、教育等方面進行改革，實現收入平等，增加貧困群體的消費，提高投資效率，進而使發展中國家人均收入水平迅速提升。

進入21世紀后，許多學者開始轉向微觀領域。Sen（2001）認為，“貧困不是單純由于低收入造成的，很大程度上是因為基本能力缺失造成的”，由此解釋了微觀的貧困。Orville、John（2013）以中國為實證對象，考察了貧困社區對其中個體家庭的影響，發現貧困不僅受社區影響還存在代際傳遞性。Cooter（2014）則從法學及經濟學的視角出發，指出無效的私法和商事法是當今世界國家貧困的根源。因此，造成貧困的原因不僅涉及貧困人口的人力資本、物質資本，也受到外部制度環境的影響，在這一背景下，單一的扶貧政策難以從內在根源真正地解決貧困。

要實現精準扶貧，其前提是必須明確貧困的標準是什么，這是實現貧困人口精準識別的基礎條件。而只有知道了貧困的根源，才能夠真正幫助貧困人口擺脫貧困。通過以上梳理可以發現，貧困是多維的、致貧原因是多方面的，這就從理論上奠定了精準扶貧的基礎。

2.區域化扶貧方式的作用及局限性。

（1）國外相關研究成果。隨著對貧困認識的不斷加深，許多學者提出了解決貧困的有效途徑。早期的研究重點主要集中在區域化扶貧。二戰結束之后，許多經濟學家的研究發現，經濟增長是減貧的有效方式，使得“涓滴理論（trickle-down effect）”成為當時極具影響力的反貧困理論。即在經濟發展初期，極化效應會使得較發達地區經濟增長較快，這種優勢會逐漸惠及欠發達地區，從而帶動其發展。然而該理論受到了許多學者的質疑，Mydral（1956）明確反對“涓滴理論”，認為由于經濟結構剛性，在市場機制的作用下，技術、勞動、資本等要素的流動，往往會產生有利于發達地區而非落后地區的回波效應。Adelman（1974）則通過實證分析發現，發展中國家的經濟增長并沒有產生“向下滴注”，反而出現了“向上涓斂（tickle-up）”。

這正如喬治在《貧困與進步》中所作的形象而深刻的比喻：經濟革命雖然使生產力提升，但它并不是在底部對社會結構起托舉作用，把社會整體抬高，反而“像一個巨大的楔子，在社會的中部穿過去。那些在分裂點以上的人們處境上升了，但那些在分裂點以下的人們被壓碎了”?，F實表明，僅僅依靠自然的經濟增長無法實現有效減貧，經濟增長率趨同的國家在減貧成就上也存在著較大的差距（Son，2004）。

（2）國內相關研究成果。從國內學者的研究成果來看，大部分研究都表明中國區域化扶貧戰略在很大程度上減少了大面積的貧困人口，為中國扶貧事業的發展做出了很大的貢獻（朱玲，1994；國風，1996；魏眾，1998；林伯強，2003等）。然而，隨著經濟水平的不斷提升，區域經濟增長的“益貧性”開始不斷減弱，更多地表現為“益貧困地區”而非“益貧困農戶”，貧困地區的貧富差距逐漸擴大。由此學者開始對區域化扶貧戰略進行反思，并對區域化扶貧戰略存在的缺陷進行了諸多探討。葉普萬（2004）指出以區域優先發展為核心的扶貧戰略，存在政府主導、扶貧方式簡單、扶貧客體寬泛和扶貧行為的短期性等缺陷，因此扶貧戰略的設計應當主體多元化、客體微觀化、政策規范化。

都陽（2005）、姜錫明（2007）、韓建民（2007）、羅楚亮（2010）均指出，當前我國貧困人口的分布由區域性過渡到了個體性，貧困人口的構成也以邊緣化人口為主，因此扶貧政策需要戰略性調整，從區域瞄準轉向個體瞄準，而在這一過程中，完善農村社會保障體系尤為重要。趙曦、劉慧玲（2007）也指出，經濟增長僅僅是緩解貧困的必要條件而不是充分條件。其中的主要原因是，長期以來，區域化扶貧戰略主要以區域瞄準為主，沒有識別到戶。以縣域為瞄準單位，扶貧資金往往漏損率高、瞄準的有效性低，對于貧困人口而言作用有限（帥傳敏，2008；洪名勇，2009）；以貧困村為瞄準單位，扶貧資金主要依托項目進行，缺乏靈活性，從而無法覆蓋貧困群體的大多數（李小云，2005）。

可以發現，隨著反貧困實踐的不斷開展，區域化扶貧方式的局限性逐漸顯露。在貧困形態發生分化之后，既往的區域化扶貧方式已經難以滿足現實需求，這就對扶貧方式的優化與調整提出了新的要求。因此，在這一背景下，國內外學者開始將研究的視角轉向如何精準地實施扶貧政策，從而帶動貧困人口脫貧增收。

3.精準扶貧的優越性及存在的問題。

（1）國外相關研究成果。部分學者認為政府應制定精準幫扶的政策體系，通過合理的制度設計來保障貧困群體的受益。世界銀行（2009）的研究報告指出，脫貧的重點在于增加貧困人口參與經濟、社會、政治的機會，如知識教育、技能培訓、醫療教育服務、獲取資本、完善社會保障等方面，從而為其創造脫貧的客觀條件。Concian、Danziger（2013）對美國的貧困問題研究發現，在過去的50多年中，美國盡管實施了很多高投入的社會福利項目，但貧困率始終徘徊在15%左右，并提出貧困政策的最好效果應該來自于對貧困人口的下一代的教育。另外，許多學者通過對政府扶貧政策效率進行研究發現，政府在實施扶貧政策時，部分政策的制定更多是基于政治動機（Sopchokchai，2001），無法將扶貧資源精準地投向最需要的貧困地區，從而導致扶貧資源的浪費、低效，使得貧困問題無法得到有效遏制。因此，Henninger、Snel（2002）認為扶貧政策制定者需要足夠的信息與工具來識別發展落后、貧困的地區，從而使得扶貧政策更加有效。Vijaya（2014）則認為目前研究領域以家庭為單位的貧困瞄準機制具有一定的局限性，并且通過構建個人層面的多維度貧困測度模型，發現該模型更能夠反映家庭層面測度所掩蓋的關于性別差異所導致的貧困差異。

（2）國內相關研究成果。從國內的研究來看，在扶貧政策效率開始下降的宏觀背景下，習近平總書記2013年11月在湘西考察時，創造性地提出了“精準扶貧”戰略，這從本質上反映出我國扶貧政策制定的與時俱進。國內關于精準扶貧的研究主要集中在近兩年。汪三貴（2015）提出精準扶貧戰略是為了抵消經濟減貧效應的下降而采取的必要措施，這將是我國未來扶貧的主要方式，也是我國到2020年全面建成小康社會、貧困縣全部摘帽的根本保證。在實踐的過程中，精準扶貧取得了顯著的成果，然而也存在著多方面的缺陷。長期以來，我國的扶貧開發存在著貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題（顧仲陽，2014）。

精準扶貧戰略實施的困難體現在精準識別、精準扶持和精準考核三個方面：①精準識別是精準扶貧的基礎工作，其目的是把貧困的對象找出來，避免扶貧資源投放打偏跑漏，使真正符合幫扶政策的個體得到有效扶持（馬尚云，2014）。而許多學者通過實地調查研究發現，以收入為標準的建卡立檔無法精準識別貧困農戶。如鄧維杰（2014）在四川省的調查研究發現，貧困戶由于政策上的規?？刂贫慌懦庠诰珳首R別之外。汪三貴（2015）通過抽樣調查發現，烏蒙山片區的1200個建檔立卡貧困戶中，有40%的農戶人均收入超過貧困線；武陵山片區的1000個建檔立卡貧困戶中，有49%的農戶收入高于貧困線。②精準幫扶缺乏差異性、靈活性。由于貧困戶的致貧原因不同，因而對幫扶有著不同的需求，如生產救助、大病救助、低保救助等，然而在精準幫扶的實踐中卻缺乏因戶制宜的政策措施（朱云，2014）；精準幫扶政策過于死板，扶貧資金只能用于建檔立卡戶，導致建檔立卡戶不愿意干或干不了，而非建檔立卡戶想干卻又不符合標準（葛志軍、邢成舉，2015）。此外，由于當前扶貧資金有限，精準扶貧僅靠中央財政專項扶貧資金是遠遠不夠的，因此，要廣泛尋求社會力量的支持（柯振華，2014）。然而對于廣大西部地區來講，地方財政相當困難，當地政府無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧，因此上級撥付扶貧資金的數量將直接影響精準扶貧的效果（葛志軍、邢成舉，2015）。③在精準考核方面，由于精準識別容易出現偏差，扶持的對象有一半為貧困農戶、一半為非貧困農戶，在這樣的情況下，僅僅以收入標準進行精準考核往往會出現低估精準扶貧效果的問題（汪三貴，2015）。

精準扶貧在實踐中為何會出現如此多的問題？其根源是什么？首先，在精準識別方面，除存在精確統計的相關困難之外，多數農戶外出打工，在戶主外出的情況下，很多家庭就沒有人參加該識別活動。其次，確實有部分農戶并沒有接到參與貧困人口識別工作的信息（鄧維杰，2014）。此外，由于在精準扶貧的要求中，扶貧資金是針對貧困戶個體設置的，這類資金主要用于個體層面的經濟行動與項目推動，但事實上，貧困戶所在村的基礎設施等整體性貧困問題卻沒有得到足夠的重視，從而導致精準扶貧的內在悖論（葛志軍、邢成舉，2015）。也有學者從結構主義的視角出發，指出社會結構不平等與制度排斥性是貧困產生的動因，貧困人口在經濟結構、知識結構和政治結構上都處于不利的地位，所以僅僅通過給予一定的資金是很難將他們從貧困的深淵中拉出來的（李雪萍、王蒙，2014）。

鑒于此，許多學者認為如何創新扶貧機制是保障精準扶貧戰略順利實施的關鍵。①精準識別作為精準扶貧的基礎，應改革貧困標準制定方法，主要是改變目前以收入作為貧困的唯一識別標準，建立起多維貧困的標準來識別建檔立卡戶，如收入、消費、健康、教育、資產等（汪三貴，2015）。多維度的貧困識別體系不僅更符合貧困人口的實際情況，也是國際上較為公認的方法。②精準幫扶是精準扶貧的關鍵，在創收方面，要實現產業扶貧（楊良敏，2015）、旅游扶貧（王超，2015；鄧小海，2015）、金融扶貧（李勤，2015）等政策精準到位，真正落實到貧困人口的增收中。同時，知識扶貧（王志章、劉子立，2014）、教育救助（王三秀，2014）是發展內生性反貧困模式的關鍵，也要重視貧困家庭兒童的營養及教育問題，防止貧困問題的代際傳遞，從根本上預防貧困（徐月賓，2007）。在扶貧資金的使用方面，高波（2014）認為我國財政扶貧資金效果的邊際效應減弱，政府應規范扶貧資金的使用過程，強化監督機制，構建科學的財政扶貧評價體系，從而提高財政扶貧資金的使用效率。因此在資金安排方面，應重點探索點面結合、特惠與普惠相結合的資金分配方式。王志章等（2015）認為，構建符合我國國情的包容性扶貧開發路徑是保障精準扶貧戰略實施的關鍵。③應完善當前精準扶貧的考核機制。由于精準識別存在一定的偏差，如果仍以收入作為標準來考核精準扶貧的績效，將會出現識別與考核不一致的問題，進而低估精準扶貧效率。因此，政府應當完善農戶抽樣調查程序，對建檔立卡貧困戶建立起多維貧困指標考核體系（汪三貴，2015）。

由此可見，從理論上來看，扶貧政策的精準實施能夠優化以往的區域化扶貧方式，滿足貧困人口的多元化脫貧需求，但在實踐的過程中仍然面臨著諸多困境。要確保精準扶貧政策的功能發揮，必須加快創新精準扶貧機制，以完善的制度基礎保障精準扶貧的有效實施。

三、已有研究評述及展望

1.已有研究述評。國外在貧困問題的研究上起步較早，理論及實證研究成果頗為豐碩。在貧困識別方面，國外學者通過大量研究，從早期的貧困收入指標發展到科學的多維貧困指標評價體系，這為我國當前精準扶貧工作中的精準識別提供了很好的借鑒。在貧困成因的探索上，國外眾多的研究為精準識別貧困原因提供了堅實的理論基礎，如何科學地運用國外學者的研究成果來改善精準識別貧困人口、貧困原因的工作，是當前政策與理論研究的重點。此外，其研究的方法與視角也值得學習，如通過與地理技術（GIS）、空間統計學（SA）的結合，更精準地從客觀上去識別貧困地區、發現導致貧困的客觀原因。但是由于我國特殊的國情與貧困現狀，在借鑒其他國家的模式與經驗時，還需根據現實情況進一步探索合理的發展機制。

國內學者對貧困問題的研究由區域化扶貧逐漸過渡到精準扶貧。長期以來，我國的扶貧戰略以區域化為主，對于精準扶貧的研究主要是在習近平總書記提出了“精準扶貧戰略”之后才開展，研究成果相對較少?？v觀已有研究成果可以發現，在當前的宏觀背景下，以往的區域化扶貧無法適應當前貧困地區的新形勢，只有有效實施“精準扶貧”政策，才能實現十八屆五中全會所提出的“到2020年全面小康社會的建設、現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”。因此，國內學者對于當前“精準扶貧”政策的實施進行了大量的研究，主要將精準識別、精準幫扶、精準考核三個方面作為研究的基本點，詳細地探討了其在實踐中所存在的缺陷與不足，并提出了諸多解決方案。

總體而言，國內的學術研究為我國扶貧政策的制定提供了科學的指導與借鑒，但是也存在著許多不足。首先，絕大部分的研究僅僅停留在宏觀理論層面，缺乏科學詳實的實證統計分析，無法對當前精準扶貧所存在的具體問題進行量化。其次，對于精準識別、精準考核中的貧困指標體系的設計，雖然許多學者發現了當前識別、考核標準存在的不足，并提出了多維貧困指標體系，但僅停留在表面的論述上，尚未設計出真正符合我國精準扶貧現狀的貧困指標體系。最后，在精準幫扶政策制定上還缺乏系統的研究及階段性劃分。政策的研究應具備一定的階段性，尤其是當前進入扶貧的決勝階段，精準扶貧更應強調政策的可操作性與現實性。

2.研究展望。通過對國內外研究的述評可以發現，為保障我國精準扶貧的順利實施，仍有多方面的問題亟待探討：①如何全面地對我國精準扶貧實施的現狀進行全面測度。在研究方法上應包含理論研究與實證研究，在研究維度上應包含宏觀、中觀和微觀測度，明確“啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”的特點與特征，進而全面揭示當前精準扶貧存在的問題與不足。②如何對精準扶貧、精準考核的貧困指標體系進行科學設計。盡管國外已有相關的研究成果，但基于我國特殊的貧困形態，要從全國范圍內制定科學的多維度指標體系，仍存在較大的挑戰。③如何將國外的扶貧經驗與教訓合理地運用到精準扶貧的實踐中。這需要更深層次地以揚棄的辯證思維對各種扶貧模式進行剖析，以全面總結成功的經驗、失敗的教訓。④如何制定科學的精準幫扶政策，要真正做到因村制宜、因戶制宜、切實精準，不僅需要完善的政策保障體系，更需要大量的理論實證分析、實地調研考察。⑤如何完善當前的扶貧退出機制，動態識別貧困縣、貧困村與貧困戶。這不僅需要具備合理的監督機制，更需要有效的激勵機制，進而提高扶貧資金的利用率，提升貧困地區自身的“造血”能力。⑥如何構建可持續的精準扶貧戰略。在2020年實現全部脫貧之后，如何在扶貧救助政策部分退出、貧困標準不斷上升的雙重壓力下鞏固當前的扶貧成果，防止大量返貧現象的發生，也是需要深入探討的問題。

徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭..中國農村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變［J］..中國社會科學，2007（3）..

汪三貴..以精準扶貧實現精準脫貧［J］..中國國情國力，2016（4）..

朱玲..中國政府反貧困計劃的宏觀經濟限制［J］..管理世界，1994（3）..

國風..中國農村消除貧困問題分析［J］..管理世界，1996（5）..

魏眾，古斯..中國轉型時期的貧困變動分析［J］..經濟研究，1998（11）..

林伯強..中國的經濟增長，貧困減少與政策選擇［J］..經濟研究，2003（12）..

葉普萬..中國扶貧戰略的偏差及其修正［J］..蘭州大學學報（社會科學版），2004（5）..

都陽，蔡昉..中國農村貧困性質的變化與扶貧戰略調整［J］..中國農村觀察，2006（5）..

姜錫明，王海芳..農村反貧困戰略中的社會保障制度安排［J］..農村經濟，2007（6）..

韓建民，趙永平..中國經濟增長中的農村貧困問題探討［J］..農業現代化研究，2007（2）..

羅楚亮..農村貧困的動態變化［J］..經濟研究，2010（5）..

趙曦，劉慧玲..農村反貧困戰略的目標及思路考察［J］..改革，2007（12）..

帥傳敏等..中國農村扶貧項目管理效率的定量分析［J］..中國農村經濟，2008（3）..

洪名勇..我國貧困地區的開發扶貧機制探討——基于貴州省的分析［J］..農業現代化研究，2009（3）..

李小云，張雪梅，唐麗霞..當前中國農村的貧困問題［J］..中國農業大學學報，2005（4）..

汪三貴，郭子豪..論中國的精準扶貧［J］..貴州社會科學，2015（5）..