高校招標(biāo)內(nèi)部控制的信息化應(yīng)用研究

■/褚 珊 林 君

一、研究背景

2012年以來，財(cái)政部、教育部相繼出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等文件，要求各高校全面建立和有效實(shí)施內(nèi)部控制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效防范[1-2]。其中采購業(yè)務(wù)是高校內(nèi)部控制中最重要的內(nèi)容之一，而招標(biāo)則是采購業(yè)務(wù)中的核心控制手段，通過不同方式的招標(biāo)使得采購業(yè)務(wù)中易發(fā)的權(quán)利尋租，信息不透明等原因?qū)е碌某杀酒叩葐栴}得到有效控制。2017年財(cái)政部87號(hào)令公布了修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，明確提出采購人要建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)政府采購招標(biāo)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理[3]。而通過信息化手段對(duì)招標(biāo)采購業(yè)務(wù)的全過程進(jìn)行更全面深入的再次控制必將進(jìn)一步規(guī)范高校的招標(biāo)采購活動(dòng)，有效防范采購風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校招標(biāo)采購業(yè)務(wù)的內(nèi)控現(xiàn)狀和問題分析

近年來,國家進(jìn)一步加大了對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度，從對(duì)高校的審計(jì)、巡視及各種專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)采購方面仍然存在一些突出問題。

（一）高校違規(guī)采用招標(biāo)以外方式進(jìn)行采購

高校審計(jì)結(jié)果暴露的最常見的采購業(yè)務(wù)違規(guī)行為是應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)。眾多專著或?qū)＜曳治稣J(rèn)為，其中大部分違規(guī)行為屬于思想認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)低導(dǎo)致的。如某高校在一項(xiàng)大額服務(wù)采購中，采取邀請多家單位報(bào)價(jià)，由基建處、審計(jì)處、監(jiān)察處、總承包、監(jiān)理等單位參與的內(nèi)部核價(jià)方式，違規(guī)確定了項(xiàng)目承接單位。當(dāng)事人認(rèn)為采取公開招標(biāo)方式時(shí)間久、手續(xù)繁復(fù)、影響效率，在校內(nèi)多部門的互相監(jiān)督下不會(huì)產(chǎn)生權(quán)利尋租或決策錯(cuò)誤等風(fēng)險(xiǎn)。

相比于客觀忽略，另外有小部分違規(guī)行為屬于主觀惡意的人為規(guī)避。如華東某高校后勤管理中心在為本校學(xué)生宿舍購置設(shè)備時(shí)將該采購項(xiàng)目拆分為兩個(gè)部分，分別邀請不同公司進(jìn)行談判，兩個(gè)部分單項(xiàng)都未達(dá)到公開招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，但整個(gè)項(xiàng)目的總金額達(dá)到了應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)范疇，上述行為被審計(jì)定性為“化整為零、規(guī)避招標(biāo)”。

（二）高校采購招標(biāo)過程不規(guī)范

在現(xiàn)狀調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多高校雖然執(zhí)行相關(guān)法規(guī)要求進(jìn)行了招標(biāo)，但招標(biāo)過程卻都或多或少存在各種問題。如某著名高校，在一項(xiàng)重大工程服務(wù)采購的招標(biāo)文件中設(shè)定的評(píng)標(biāo)方法為綜合評(píng)估法，但招標(biāo)文件沒有設(shè)定和量化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法，沒有就投標(biāo)人各種資格資質(zhì)、技術(shù)、商務(wù)以及服務(wù)條款等按招標(biāo)文件規(guī)定的方法折算量化，并設(shè)定評(píng)標(biāo)項(xiàng)目權(quán)重；在技術(shù)標(biāo)評(píng)審中以未經(jīng)量化、沒有明確標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)標(biāo)項(xiàng)目權(quán)重的評(píng)審要點(diǎn)代替系統(tǒng)的評(píng)審規(guī)則，在此種情況下仍通過評(píng)標(biāo)確定了承接單位。更有甚者出現(xiàn)評(píng)標(biāo)打分分?jǐn)?shù)高于最高分值，事后審查仍未發(fā)現(xiàn)的情況，招標(biāo)過程顯然流于形式。

經(jīng)分析原因主要有以下兩點(diǎn)：首先，文化體系中的結(jié)果導(dǎo)向性思維促使高校相關(guān)負(fù)責(zé)同志在招標(biāo)中過度強(qiáng)調(diào)效率，刻板的認(rèn)為招標(biāo)只是采購中的必要形式，其對(duì)招標(biāo)的過程缺乏關(guān)注重視和應(yīng)有的了解研究。其次，是高校在人員配備和部門設(shè)置中都輕視了招標(biāo)在預(yù)防重大疏忽或違法中的重要作用。故在出現(xiàn)問題的高校幾乎都沒有專業(yè)人員或單獨(dú)的部門科室負(fù)責(zé)招標(biāo)的整套業(yè)務(wù)流程。

（三）高校采購招標(biāo)評(píng)審專家選擇不當(dāng)

招標(biāo)作為采購的一個(gè)核心控制環(huán)節(jié)，其最重要的部分即是招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定和對(duì)投標(biāo)單位的相關(guān)能力、資質(zhì)判定。而采購內(nèi)容的多樣化決定了招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)無法共用，故每次招標(biāo)的評(píng)審專家組人員選擇顯得尤為重要。根據(jù)審計(jì)案例分析，高校在招標(biāo)中往往對(duì)專家組成員的選擇較為隨意，并未按相關(guān)要求予以產(chǎn)生。如某高校一項(xiàng)重要采購項(xiàng)目中，評(píng)標(biāo)委員由學(xué)校或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)直接確認(rèn)，未隨機(jī)抽取，且7位評(píng)委中4人職稱為工程師，不符合規(guī)定的高級(jí)職稱或者同等專業(yè)水平；同時(shí)在其他案例中，也存在7位評(píng)委中4人是學(xué)校人員，3人為招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以外的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家，未達(dá)到《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中所要求的三分之二等問題。

綜上來看，產(chǎn)生問題主要是由于：一方面高校層面對(duì)各式各樣、復(fù)雜多變的采購項(xiàng)目疲于應(yīng)對(duì)，對(duì)采購工作的法律法規(guī)和具體操作過程了解不夠，遇到招標(biāo)任務(wù)時(shí)難以按要求快速完成評(píng)審專家的選拔；另一方面，高校自身屬于高知領(lǐng)域，在沒有對(duì)應(yīng)專業(yè)的人選情況下對(duì)自身人選的綜合素質(zhì)盲目自信。

（四）高校采購招標(biāo)后執(zhí)行監(jiān)管不到位

在國內(nèi)關(guān)于高校招標(biāo)采購約束監(jiān)督機(jī)制的文獻(xiàn)文章中多有提到事后監(jiān)管的問題，甚至有專家直言高校招標(biāo)采購后項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)管幾乎處于真空狀態(tài)[4]，可見招標(biāo)采購的全過程監(jiān)管既是薄弱環(huán)節(jié)也是將來的研究方向。經(jīng)過對(duì)審計(jì)案例的研讀發(fā)現(xiàn)高校招標(biāo)采購的問題絕大多數(shù)發(fā)現(xiàn)于事前控制和事中實(shí)施環(huán)節(jié)，但偶有暴露的招標(biāo)后監(jiān)管問題卻更加觸目驚心，影響惡劣。如中標(biāo)后的供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量和態(tài)度差，欺騙招標(biāo)高校；對(duì)中標(biāo)的部分項(xiàng)目違法分包轉(zhuǎn)包，釀成質(zhì)量安全事故；部分項(xiàng)目隨意更改合同主要條款，嚴(yán)重虛報(bào)結(jié)算量價(jià)；部分投標(biāo)人無理取鬧，破壞校園穩(wěn)定；項(xiàng)目效果不佳，投資失控等。

造成以上問題的成因固然難以一言蔽之，但對(duì)中標(biāo)后的事項(xiàng)無有效的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，無采購項(xiàng)目的追蹤責(zé)任機(jī)制，執(zhí)行中的信息不公開等因素卻是顯而易見的。

三、通過信息化手段應(yīng)對(duì)招標(biāo)采購有關(guān)問題的對(duì)策

針對(duì)以上問題，高校應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部控制的要求進(jìn)一步梳理和優(yōu)化招標(biāo)采購流程，通過信息化手段建立統(tǒng)一的招標(biāo)采購管理一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從采購申請、預(yù)算審核、招標(biāo)評(píng)審、簽訂合同到項(xiàng)目驗(yàn)收、結(jié)算付款、績效評(píng)價(jià)整個(gè)采購業(yè)務(wù)流程的電子化管理，對(duì)招標(biāo)采購方式確定、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)建立、代理機(jī)構(gòu)和專家?guī)爝x擇、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度跟蹤和監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控。

（一）設(shè)定招標(biāo)判定條件，依法確定采購方式

通過前文的問題分析，我們可以看出高校的招標(biāo)負(fù)責(zé)人員通常是有意識(shí)的切割或無意識(shí)的忽略采購項(xiàng)目金額以及異化采購項(xiàng)目的性質(zhì)，導(dǎo)致應(yīng)該招標(biāo)卻未招標(biāo)的情況發(fā)生。高校在建立招標(biāo)采購管理一體化平臺(tái)時(shí)可以建立條件評(píng)判平臺(tái)，通過項(xiàng)目金額和性質(zhì)對(duì)是否需要招標(biāo)予以控制。

首先對(duì)應(yīng)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》以及最新的政府采購目錄等法律法規(guī)建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的條件金額固定下來，在采購人錄入申請采購項(xiàng)目信息時(shí)自動(dòng)提醒并推送后續(xù)的招標(biāo)流程，可以有效避免因?yàn)槭韬鰧?dǎo)致的達(dá)到招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)卻未招標(biāo)的情況；通過設(shè)定使用部門、采購商品門類、采購時(shí)間范圍、使用的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目等屬性將可能是同一項(xiàng)采購任務(wù)的多個(gè)分塊整合在一起，統(tǒng)一核算判定，可以在一定程度上防止“化整為零、規(guī)避招標(biāo)”。其次，采購人在通過該平臺(tái)申請采購時(shí)，可運(yùn)用平臺(tái)中的數(shù)據(jù)庫模糊查詢采購的商品或服務(wù)的性質(zhì)并進(jìn)行選擇，由系統(tǒng)自動(dòng)判定此種門類的采購所對(duì)應(yīng)的金額是否應(yīng)該通過招標(biāo)方式確定供應(yīng)商，避免了人為回避，提高了工作效率。如有特殊情況需要使用邀請、談判等其他方式確定供應(yīng)商的，需及時(shí)上報(bào)相關(guān)部門，并在此次的采購項(xiàng)目中做出備注登記并錄入系統(tǒng)，后期可調(diào)出電子數(shù)據(jù)供備查和參考。

（二）量化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法，規(guī)范招標(biāo)采購過程

針對(duì)高校招標(biāo)人員重形式、輕實(shí)質(zhì)，重結(jié)果、輕過程的思想方式，通過信息化平臺(tái)將招標(biāo)過程中的各項(xiàng)流程指標(biāo)固定下來，迫使招標(biāo)采購人員執(zhí)行有關(guān)步驟并形成良好習(xí)慣。高校應(yīng)當(dāng)成立囊括熟知招標(biāo)采購流程、法律以及工程專業(yè)的工作人員的招標(biāo)采購管理機(jī)構(gòu)或明確歸口管理部門，統(tǒng)一管理學(xué)校的招標(biāo)采購業(yè)務(wù)活動(dòng)。

高校可以由負(fù)責(zé)招標(biāo)采購的業(yè)務(wù)管理部門工作人員或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)人員梳理出各種采購項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)審的標(biāo)準(zhǔn)和方法，針對(duì)不同的商務(wù)條件和采購需求，對(duì)評(píng)審因素進(jìn)行細(xì)化和量化，通過信息化平臺(tái)發(fā)布，供采購人員選擇。如采購人員有其他評(píng)審方案，亦可使用此平臺(tái)提交至該業(yè)務(wù)管理部門，在進(jìn)行合法合規(guī)性檢查后編入數(shù)據(jù)庫。這樣既保證了采購人員的評(píng)審方案不至出現(xiàn)錯(cuò)漏，也使得此平臺(tái)能夠不斷更新完善。同時(shí)在招標(biāo)完成后，該部門工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)的方案文件進(jìn)行審閱，對(duì)流程執(zhí)行情況進(jìn)行打分，并將結(jié)果在平臺(tái)上發(fā)布。

（三）建立專家和代理商數(shù)據(jù)庫，提高招標(biāo)采購效益

我國對(duì)包括高校在內(nèi)的政府采購的評(píng)審專家選擇有明確的規(guī)定和要求，一般是由招標(biāo)人從國務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定。高校應(yīng)當(dāng)依托信息化平臺(tái)建立自身的專家數(shù)據(jù)庫，并與有關(guān)部門提供的專家?guī)爝M(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，定期維護(hù)更新。更重要的是，高校的專家數(shù)據(jù)庫不僅要和政府實(shí)現(xiàn)共享，高校招標(biāo)管理部門還應(yīng)當(dāng)對(duì)其中專家進(jìn)行分類，在分類后系統(tǒng)自動(dòng)與采購人在前期填寫的采購商品或服務(wù)性質(zhì)相對(duì)應(yīng)，保證采購人在最初的數(shù)據(jù)錄入后，可以快速并準(zhǔn)確的從專家?guī)熘邪匆筮x擇出符合標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量、比例的評(píng)審專家。以此達(dá)到招標(biāo)評(píng)審專家的專業(yè)性及合規(guī)性要求，切實(shí)提高了專家選擇效率。

另外，不少高校都會(huì)引入招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，因其有能力提供相對(duì)專業(yè)的代理、咨詢服務(wù)，所以在高校采購招標(biāo)中發(fā)揮了顯而易見的作用。但由于其特殊的代理關(guān)系以及代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的參差不齊，使得選擇合適的代理機(jī)構(gòu)成為招標(biāo)程序合規(guī)性的關(guān)鍵。高校應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)信息化平臺(tái)上建立一個(gè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫，其中可以包含兩個(gè)方面：一是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的商務(wù)情況，包括資質(zhì)等級(jí)、資金規(guī)模、財(cái)務(wù)能力、資格年限、經(jīng)營范圍、專職人員、納稅情況等；二是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況，包括是否有過受賄的行為，是否有過締約過失的行為等。采購人員應(yīng)當(dāng)在此平臺(tái)上選擇合適的代理商，并在招標(biāo)后對(duì)其服務(wù)予以評(píng)價(jià)，以保證數(shù)據(jù)庫中代理商資質(zhì)等信息的及時(shí)準(zhǔn)確，不斷提高招標(biāo)采購效益。

（四）實(shí)行信息化平臺(tái)全程跟蹤，加強(qiáng)招標(biāo)采購監(jiān)管

高校在招標(biāo)完成后所出現(xiàn)的諸多問題表面上看是供應(yīng)商導(dǎo)致的居多，但實(shí)際上學(xué)校在執(zhí)行中管理混亂、重前期輕后期的思維習(xí)慣才是導(dǎo)致問題的根本原因。所以，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合前文所提的信息化平臺(tái)，增加諸如項(xiàng)目執(zhí)行情況跟蹤模塊，信息公開模塊，采購招標(biāo)人員的績效評(píng)價(jià)模塊以及包含供應(yīng)商的各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)庫，以此確保監(jiān)管的有效性。

首先，將中標(biāo)項(xiàng)目的相關(guān)信息錄入系統(tǒng)中，其中應(yīng)包含項(xiàng)目的總金額，供應(yīng)商基本情況以及詳細(xì)的合同條款等。在執(zhí)行中嚴(yán)格對(duì)照系統(tǒng)中合同的條款予以執(zhí)行并將完成情況及時(shí)錄入執(zhí)行情況跟蹤模塊，對(duì)于有變動(dòng)的部分需要在獲得足夠的授權(quán)后詳細(xì)備份。項(xiàng)目執(zhí)行全部完成后采購經(jīng)辦人須對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行評(píng)分評(píng)價(jià)，并將結(jié)果錄入供應(yīng)商指標(biāo)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫。其次由招標(biāo)管理部門通過平臺(tái)上采購人填列的信息與實(shí)際情況進(jìn)行復(fù)核、審查，保證信息化平臺(tái)內(nèi)容的真實(shí)可靠。確認(rèn)無誤后將整理后的信息通過信息公開模塊在全校范圍內(nèi)予以公開發(fā)布，讓廣大師生員工和產(chǎn)品服務(wù)的使用人進(jìn)行再次監(jiān)督評(píng)價(jià)。最后，再由招標(biāo)管理部門對(duì)以上所有評(píng)價(jià)信息進(jìn)行整理分析，對(duì)此次招標(biāo)采購的負(fù)責(zé)人員進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，錄入平臺(tái)中的績效評(píng)價(jià)模塊，并納入其人事考核。對(duì)供應(yīng)商同樣由該部門進(jìn)行再次評(píng)價(jià)打分，并將結(jié)果錄入供應(yīng)商評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫中，以作為將來招標(biāo)業(yè)務(wù)選擇中的重要標(biāo)準(zhǔn)。

隨著各模塊的相繼建立，招標(biāo)采購將信息更加透明，監(jiān)督更加有力，促使經(jīng)辦及負(fù)責(zé)人員加強(qiáng)責(zé)任心，對(duì)招標(biāo)前后的整個(gè)服務(wù)使用情況更加重視。供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫的建立也使得無良供應(yīng)商的劣跡無所遁形，其中的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)將對(duì)其帶來持續(xù)的影響，故而也迫使其重視自身業(yè)務(wù)水平的建設(shè)和商業(yè)道德水準(zhǔn)的提高。

四、結(jié)語

本文所研究的部分主要基于高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制整個(gè)體系，在一定程度上通過信息化手段提供了切實(shí)可行的問題解決方案，證實(shí)了信息化、電子化在內(nèi)部控制特別是招標(biāo)采購業(yè)務(wù)的控制中運(yùn)用的可行性。高校通過建立招標(biāo)采購信息管理平臺(tái)，不但能夠降低采購成本，減少或消除人為操縱和失誤，還能促進(jìn)采購業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提高招標(biāo)采購的科學(xué)性、及時(shí)性、有效性，進(jìn)一步保障高校事業(yè)健康有序發(fā)展。