基于土地整治績效空間差異和潛力分級的投入優先序研究

程文仕, 黃 鑫, 劉 洋, 喬蕻強

(甘肅農業大學 管理學院, 甘肅 蘭州 730070)

土地整治在增加耕地面積，提高耕地質量，促進經濟社會持續健康發展以及保證糧食安全等方面發揮著重要作用[1]。然而，目前中國的土地整治項目安排及其投入優先序的確定缺乏科學的依據和標準，嚴重影響土地整治項目的實施效果和示范效應。科學安排土地整治項目和確定投入優先序，已成為未來土地整治中亟待解決的問題。

近年來，學界對土地整治開展了大量的研究，取得了豐碩的研究成果。但對于土地整治項目績效評價的研究較少[2]，采用過的績效評價方法主要有層次分析法和模糊綜合評價法的結合使用[3]、層次分析法和特爾菲法的結合使用[4]、超效率DEA模型[5]、RAGA-PPC模型[6]；采用過的土地整治潛力評價的方法較多，多集中在基于新增耕地系數法的數量潛力測算[7]，基于農用地分等成果、產能理論的質量潛力測算[8-9]，但對耕地生態潛力測算的研究相對較少[10]，綜合潛力測算方面，比較典型的是劉小玲等[11]運用SPSS軟件以及多因素綜合評價法，從數量、質量、經濟、人為4個方面測算土地整治的綜合潛力；這些研究多集中在績效評價或潛力評價的單一角度，未能進一步深入研究后期投資的優先順序問題。有關土地整治優先序的研究更少，僅有以土地整治潛力級別作為土地整治投入次序[12]、以細碎化程度和區位條件評價值之和為依據確定村級土地整治優先度評價[13]、采用DEA模型確定土地整治投入優先序[14]，利用網格法[15]、采用主成分分析法[16]和運用綜合評價系數法[17]分別研究了一定區域土地整治優先度，這些確定投入優先序的方法，未能充分考慮到已實施項目的示范效應(績效)和未來整治的潛力。本研究擬以甘肅省華池縣為例，通過對已實施項目的績效空間差異進行評價，并對未來土地整治綜合潛力進行測算的基礎上，確定土地整治的資金投入優先順序，對于科學制定土地整治規劃、確定土地整治資金投入優先順序和高效實施土地整治具有重要的理論和實踐意義。

1 研究區概況

華池縣(107°29′—108°33′E，36°07′—36°51′N)位居甘肅省東部，慶陽市東北部，東北與陜西省的志丹、定邊交界，西南與慶陽市的環縣、慶城、合水相鄰，下轄15個鄉鎮，111個行政村。地處黃土高原殘垣溝壑區，地勢北高南低，地貌以黃土梁峁丘陵、殘塬溝壑和河川階地為主，海拔在1 100～1 780 m；地處溫帶半濕潤、半干旱氣候過渡區，日照充足，光能豐富，氣溫適中，但光、熱、水年內分配不均，地域性氣候差異顯著，西北部干旱，東部林區濕潤，年降水量380～510 mm；土壤類型東部主要為灰褐土區、南部為黃綿土—黑壚土區、北部為黃綿土區；縣域內主要河流以子午嶺為界分涇河、洛河兩大水系，以種植業為主。2014年末，全縣土地總面積3 790.8 km2，其中耕地面積668.9 km2，總人口1.32×105人，GDP總值達到9.94×109元，農民人均純收入5 384.6 元。2009—2015年，華池縣累計已實施了36個土地整治項目，總建設規模達到7 880.35 hm2，總投資1.61×108元，實現新增耕地面積966.64 hm2，取得了較好的經濟、社會和生態效益。

2 材料與方法

2.1 土地整治績效評價

2.1.1 數據包絡分析方法 數據包絡分析方法(DEA)是依據多項投入指標和多項產出指標，利用線性規劃的方法，對具有可比性的同類型單位進行相對有效性評價[14]。目前已應用于不同行業和部門，并在處理多指標投入和多指標產出方面，發揮了巨大的作用[18]。

目前，常用的DEA模型有CR模型和BC2模型[18-19]。本研究以華池縣2009—2015年已實施過項目的12個鄉(鎮)為決策單元，記作DMU1(i=1,2,…,n),每個鄉(鎮)有r種投入指標和s種產出指標，記作Xi=(x1 i,x2 i,…,xri),Yi=(y1 i,y2 i,…,ysi),則評價i鄉(鎮)土地整治的相對有效性C2R模型[20]為：

(1)

λi≥0；i=1,2,…,n；S-≥0，S+≥0

式中：i——某鄉(鎮)；n——鄉(鎮)總數；θ——綜合效率值。下同。

θ值越接近1，表明土地整治的綜合效率越高，若θ=1，S-=0,S+=0,即該DMU為DEA有效，表明土地整治的各項投入合理；若θ=1，S-和S+不全為0，則DMU為弱DEA有效；若θ<1，即該DMU為DEA無效。

在此基礎上，本研究運用假設規模報酬可變的BC2模型，將綜合效率進一步分為技術效率和規模效率，綜合效率計算公式為：綜合效率=技術效率×規模效率。

2.1.2 評價指標選取 遵循科學性、系統性、數據可獲得性原則，根據華池縣實際情況，在相關的研究成果[21]的基礎上，通過征求甘肅省、慶陽市及華池縣相關長期從事土地整治項目管理和研究工作的專家的意見，從投入和產出2個方面選擇9項指標，構建了華池縣土地整治績效評價指標體系(表1)。

2.2 土地整治潛力測算

土地整治潛力包括了數量潛力、質量潛力、生態潛力。其中，數量潛力是指經過實施土地整治項目后新增的耕地面積(hm2)[22],質量潛力是指經過實施土地整治項目后新增耕地面積的總產量(kg)[23]。生態潛力則采用唐秀美等[10]、趙苗苗等[24]的研究成果，采用整治前后耕地生態系統服務總價值的增加值。

(1) 整治前耕地生態系統服務總價值的測算。其計算公式[10]為：

VALi前=Ei×Si=5.91×ei×Si

(2)

式中：VALi前——各鄉(鎮)整治前的耕地生態系統服務的總價值；k——各糧食作物類型；Ei——i鄉(縣)整治前的耕地生態系統的服務基準價值；Si——i鄉(鎮)待整理耕地的面積(hm2)；ei——i鄉(鎮)單位當量因子價值量；pki——i鄉(鎮)第k種糧食作物全國平均價格；qki——i鄉(鎮)第k種糧食作物的產量；Mi——i鄉(鎮)糧食作物的播種總面積(hm2)； 1/7——無人力投入時自然生態系統提供的經濟價值，是現有的單位面積耕地提供生產服務經濟價值的1/7[25]； 5.91——耕地生態系統總生態價值相當于5.91個當量因子價值量[26]。下同。

(2) 整治后的耕地生態系統服務總價值的測算。其計算公式[23]為：

VALi后=Ei′×Si+Ei×Si新

=(Dig/Di×Ei)×Si+Ei×Si新

(3)

式中：VALi后——i鄉(鎮)整治后的耕地生態系統服務的總價值；Si新——i鄉(鎮)新增耕地面積；Ei，Ei′——i鄉(鎮)整治前、后耕地生態系統服務的基準價值；Dig——i鄉(鎮)農用地的最高利用等別；Di——i鄉(鎮)原來農用地平均利用等別。

2.3 數據來源與處理

華池縣及其各鄉鎮土地利用現狀、基本農田面積來源于土地利用更新調查成果數據庫；2009—2015年實施的36個土地整治項目實施前的土地利用現狀來源于項目設計成果數據庫；糧食總產量、各類糧食作物產量和人均純收入等社會經濟指標來源于2009—2015年《華池縣統計年鑒》(其中元城鎮、喬河鄉、白馬鄉3個鄉鎮還未實施過土地整治項目，績效評價只考慮其余12個鄉鎮)；土地整治的數量潛力和質量潛力依據《華池縣土地整治規劃(2016—2020)》，通過對各鄉鎮農用地整理、土地開發、農村居民點整理和廢棄采礦地復墾潛力進行統計測算而來；各種作物平均價格通過查詢中國華糧網(http:∥www.cngrain.com/)獲取(小麥價格1.8 元/kg,豆類價格3.0 元/kg)。

3 結果與分析

3.1 土地整治績效的空間差異分析

運用deap 2.1軟件計算得出土地整治的綜合效率、技術效率、規模效率，華池縣全縣的綜合效率、技術效率、規模效率分別為：0.969，0.984，0.984，各鄉鎮的土地整治績效空間差異見圖1。

從圖1可以看出，技術效率為1時，表示投入產出結構合理。全縣土地整治的技術效率平均值為0.984，說明實施過土地整治項目的12個鄉鎮總體投入產出結構較為合理，接近最佳水平。其中，柔遠鎮等9個鄉鎮的技術效率值為1，其余3個鄉鎮的技術效率均在0.9以上，說明這些鄉鎮土地整治的投入產出結構最佳，整治經驗豐富、效果好。其他鄉鎮應因地制宜，進一步優化土地整治工程的建設內容和建設標準。

規模效率為1時，表示達到了最優規模。全縣規模效率的平均值為0.984，11個鄉鎮的規模效率值高于平均值，說明各鄉鎮土地整治規模較為合理，接近最佳規模。其中：山莊鄉等9個鄉鎮規模效率值為1，在整治投入不變的情況下，規模效益達到最高；南梁鎮的規模效率(0.992)接近1且呈現遞增趨勢，應該加大投入；喬川鄉、五蛟鎮的規模效益(分別為0.838，0.962)小于1且呈遞減的趨勢，應控制投入的規模。

華池縣土地整治的綜合效率平均值為0.969。其中：柔遠鎮、懷安鄉、王咀子鄉、城壕鎮、悅樂鎮、林鎮鄉、山莊鄉、紫坊畔鄉、上里塬鄉9個鄉鎮綜合效益、規模效益、技術效率達到1，表明這些區域投入產出結構合理，整治效果較好；南梁鎮的綜合效率(0.915)小于1，但規模效益遞增，應當在未來的土地整治中優化投資結構，提高整治效率；五蛟鎮和喬川鄉綜合效率(分別為0.890，0.788)小于0.9，且規模效益遞減，說明該地區整治的投入與產出的結構不合理，尤其是喬川鄉，應在整治中減少投入，優化工程建設內容，提高規模效率。

3.2 土地整治潛力分析

通過查閱《華池縣土地整治規劃(2016—2020年)》，經統計測算得出土地整治的數量潛力和質量潛力(表2)，在此基礎上，按照生態潛力的測算方法計算出各鄉鎮土地整治的生態潛力(表2)。

表2 華池縣各鄉鎮土地整治潛力

根據潛力分布情況，分別對土地整治的數量潛力、質量潛力、生態潛力進行分級，都采用等距法劃分為4個級別(見表3)，在此基礎上，根據各鄉鎮在數量、質量和生態潛力分級結果，按照各鄉鎮在不同級別中出現的頻率，確定出土地整治綜合潛力分級(表3)。從表3可以看出各鄉鎮的土地整治數量潛力、質量潛力和生態潛力差別較大，但都還具有較大的整治空間。

土地整治綜合潛力共分為4個級別：Ⅰ級潛力區包括五蛟鎮、喬川鄉2個鄉鎮；Ⅱ級潛力區包括柔遠鎮、懷安鄉2個鄉鎮；Ⅲ級潛力區包括王咀子鄉、城壕鎮、悅樂鎮、林鎮鄉、山莊鄉5個鄉鎮；Ⅳ級潛力區包括南梁鎮、紫坊畔鄉、上里塬鄉、白馬鄉、元城鎮、橋河鄉6個鄉鎮。可以看出其中：還未實施過土地整治項目的白馬鄉、元城鎮、橋河鄉3個鄉鎮的綜合整治潛力均位居15個鄉鎮之末，這與該3個鄉鎮降水量小、地面起伏較大，人口稀少的情況完全吻合，也是以前未實施土地整治項目的主要原因。

3.3 土地投入優先序劃分

以各鄉(鎮)已實施項目土地整治績效評價結果為基礎，綜合考慮土地整治綜合潛力級別，將綜合效率較高且潛力級別較高的鄉(鎮)劃分為優先投入區，將綜合效率最低或未實施過項目的鄉(鎮)劃分為投入緊縮區，并依次劃分出土地整治投入的優先序。共將華池縣15個鄉(鎮)劃分為4個投入級序：2個優先投入區，5個次優先投入區，3個一般投入區和5個投入緊縮區(表4)。

表3 華池縣土地整治潛力分級

表4 華池縣土地整治投入優先序區域分布

土地整治優先投入區包括柔遠鎮和懷安鄉2個鄉鎮，土地整治績效與土地整治潛力級別均較高。柔遠鎮是華池縣縣政府所在地，懷安鄉緊靠柔遠鎮，土壤肥沃，柔遠河橫貫區域南北，水資源條件較好，農業以種植業和養殖業為主，境內有大量石油資源分布，經濟基礎好，人口密度大，基礎設施較為完備，具有良好的土地整治項目實施基礎和條件。

次優先投入區包括王咀子鄉、城壕鎮、悅樂鎮、林鎮鄉、山莊鄉5個鄉鎮，土地整治績效高，土地整治潛力略低。這些鄉鎮位于華池縣南部，緊靠柔遠鎮，降水量在500 mm以上，氣候條件和土壤質量較好，植被覆蓋度高，完全能滿足旱作雨養農業的要求，境內地面起伏較大大，溝壑縱橫，人口密度較大，經濟基礎較好，基礎設施條件較好，具有成熟的土地整治項目實施基礎和條件。

一般投入區包括南梁鎮、紫坊畔鄉、上里塬鄉3個鄉鎮，土地整治潛力較低。其中：紫坊畔鄉、上里塬鄉2個鄉鎮土地整治績效高，南梁鎮土地整治績效略低但規模效益遞增，呈現較好的發展勢頭；這3個鄉鎮地面起伏較大，地形復雜，田面平整土方較大，保水保墑能力弱，基礎設施配套不全，年降水量在400 mm以上，屬于半農、半林、半牧區，具備實施項目的條件，經濟基礎和基礎設施條件一般，具備實施土地整治項目的基礎和條件。

投入緊縮區包括五蛟鎮、喬川鄉、白馬鄉、元城鎮、喬河鄉5個鄉鎮，土地整治績效不高。盡管五蛟鎮和喬川鄉土地整治潛力大，但因降水量小(400 mm左右)，無灌溉水源，地面起伏較大，地形復雜，土壤以黃綿土為主，土地整治的難度大，加之人口密度小，人均土地面積大，經濟基礎較為薄弱，基礎設施配套不全，開展土地整治的成本高，整治后的土地利用率和產出率低，不宜大范圍實施土地整治。

4 討論與結論

4.1 討 論

(1) 本文通過對土地整治績效和整治潛力的分析，明晰了已實施土地整治項目資金投入的效率，提出了未來土地整治投資的優先序，結果符合華池縣各鄉鎮實際情況，為編制土地整治規劃和實施整治項目提供了理論和實踐依據。

(2) 不同投入優先序的鄉鎮投入土地整治的側重點不盡相同。優先投入區應作為未來土地整治工作的重點區域，優先實施土地整治項目；次優先投入區應加強農田基礎設施建設，結合精準扶貧充分挖掘整治潛力；一般投入區應在生態環境建設的基礎上，結合美麗鄉村建設，強化農田和基礎設施建設，重視開展山田水路林村的綜合整治；投入緊縮區應加大退耕還林還草力度，在強化生態環境建設與修復的基礎上，因地制宜對局部人口密度較大的部分土地實施整治，提高土地利用率和產出率。

(3) 本研究中的整治績效、整治潛力、投入優先序均以鄉(鎮)為決策單位，這樣方便整治資金的安排和項目的實施，但在實際整治中，不一定是鄉鎮全域，鄉鎮內部地形差異、水資源分布、基礎設施等條件不盡相同，在具體的鄉鎮內部確定整治區域和投資順序時，應充分考慮更小的決策單元，如地塊尺度、地形因素等，使得投資績效更高。

4.2 結 論

(1) 華池縣土地整治技術效率、規模效率、綜合效率都比較高，分別為0.984，0.984，0.969，各鄉鎮的空間差異不大。但各鄉鎮土地整治的質量潛力、數量潛力、生態潛力的空間差異較大。

(2) 以土地整治績效評價結果為主，結合土地整治潛力級別，將土地整治確定為4個投入級序：懷安鄉、柔遠鎮2個鄉鎮為優先投入區；王咀子鄉、城壕鎮、悅樂鎮、林鎮鄉、山莊鄉5個鄉鎮為次優先投入區；南梁鎮、紫坊畔鄉、上里塬鄉3個鄉鎮為一般投入區；五蛟鎮、喬川鄉、白馬鄉、元城鎮、喬河鄉5個鄉鎮為投入緊縮區。在未來的土地整治投入中，政府應重點投資優先投入區和次優先投入區，提高資金使用的效率；鼓勵民間資本投資一般投入區，選擇條件較好的區域進行綜合整治；投入緊縮區以生態環境整治與修復為主，不宜大范圍實施土地整治項目。

(3) 將土地整治績效空間差異與潛力分級結合確定投入優先序，這一方法充分考慮了已實施項目的示范和引領作用，兼顧了未來土地整治的潛力空間，所劃分的土地整治投入優先序符合實際情況，方法科學合理，是確定土地整治投入優先序的理想方法。

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