縣級養老服務業發展困境和對策建議

鄭文暉

摘要：在我國人口老齡化問題日趨嚴重的背景下，本文以周寧縣養老服務業發展為例，分析養老服務業發展存在的問題，提出對策措施，以期能夠更好滿足老年人服務需求，積極應對人口老齡化問題。

關鍵詞：老齡化；民生短板；社區居家養老；養老服務業

習近平總書記在十九大報告中強調，要按照全面建成小康社會各項要求，突出抓重點、補短板、強弱項。面對人口老齡化的國情，補齊養老民生短板，成為“積極開展應對人口老齡化行動”的應有之義。雖然新修改的《老年人權益保障法》是實現老年人合法權益的法律保障，是堅持以人為本，保障和改善民生的必然要求，更是我國積極應對人口老齡化戰略的重要舉措。但是老年人權益法律保障能否認真貫徹落實，與他們的需求結構是否相對應，是否真正實現“老有所養”，事關老年人能否度過一個幸福安康晚年。基于此，筆者通過調研加強對周寧縣養老模式等系列養老問題的研究，了解該縣社會化養老事業現狀，分析目前養老事業發展中存在的問題及影響老年人對養老需求的因素，以期推動該縣未來養老業的發展，從容應對人口老齡化高峰的到來。

一、周寧縣老齡人口及養老服務業發展狀況

截至2017年6月，全縣戶籍總人口21.13萬多人，60周歲以上老年人口33559人，占總人口的15.7%，其中80周歲以上老年人5234人，占老年人口總數的15.6%。60周歲以上老年人口占比高于全省13.41%、全市14.83%的平均水平，預計在“十三五”末全縣60周歲以上老年人將達到3.9萬人。從困難群體老年人占比看，全縣60周歲以上特困群體老年人5382人，占老年人口總數的16.03%。由此可以看出，該縣已進入老齡化社會，并表現出絕對數量大、高齡化趨勢顯著、困難群體占比高等特點，老齡化現狀較為嚴重。

近年來，該縣養老服務業雖然有了一定發展，但是發展速度較慢、規模較小、養老服務內容單一、市場化程度不高、投入不足、政策扶持力度不夠，遠遠不能滿足廣大老年人及其家庭的實際養老需求。具體表現如下：

1.現有養老模式與老年人養老需求不對稱

一是社會養老保險制度的保障與管理水平低。自2011年10月起全面實施新型農村養老保險制度起點比較低，養老待遇水平不高，基礎養老金從每人每月50元提高到目前的100元，但每月100元的基礎養老金標準很難充分保障老年人正常的基本生活，社會養老保障制度還不夠健全。二是傳統的家庭養老模式由于早期計劃生育政策的實施，使得大多數家庭都是獨生子女，即“421”的家庭結構，家庭小型化導致其養老功能弱化。另外，近年來因鋼貿信貸危機，造成大部分青壯年背井離鄉，空巢老人劇增，同時失能及高齡老年人呈上升趨勢，但對失能、高齡老年人的長期照護保障制度尚未形成；三是鄉鎮敬老院缺乏運營資格。因縣財政困難，限制了集中供養的數量和補貼標準，已建成的鄉鎮敬老院集中供養率較低，且大多接納有自理能力、半自理能力的農村老人。這與現實的老年人口數量和實際養老服務需求相比仍顯滯后。

2.居家養老服務發展尚不成熟

一是傳統養老觀念束縛養老事業發展。老年人家庭觀念較強，不愿離開家人入住養老場所；二是社區基礎硬件設施不完善，規模小、檔次低，新建住宅區建設規劃中沒有強制要求配套養老設施；三是居家養老服務水平較低。該縣雖有設立居家養老服務站，因處于起步階段，效果還不明顯。四是養老服務資金籌措困難。存在著籌資渠道單一、不穩定，資金數額小等問題。目前已建的養老幸福院，其資金除民政部、省民政廳福彩公益金補助外，地方財政沒有配套資金，僅靠村級自籌解決配套資金問題，資金缺口較大。因投入不足，有的養老休閑服務中心還停留在規劃階段。五是服務供給與實際需求不匹配。對于在養老機構養老的半失能、高齡老人，最需要的是醫護、精神慰藉等服務，但因全縣養老機構目前尚無能力滿足老年人所需，只能提供最簡單的生活照料。總體上，目前依托社區提供的居家養老服務還難以滿足老年人就地安養的實際需要。

3.民辦養老服務機構空白

由于受鋼貿行業崩盤的影響，民辦養老服務機構發展滯后，就本縣已投入運營使用的有1所縣光榮福利院和9所鄉鎮敬老院及若干所農村五保幸福園，也都由政府部門管理運營。雖然該縣采取了各種動員的措施和辦法，但尚無社會力量參與養老服務機構建設。

4.養老服務專業化隊伍建設未跟進

由于老年人的護理服務工作責任重大、待遇低，工作量繁重，且與部分老人溝通困難，人們不愿意從業，造成專業護理人員嚴重缺乏，鄉鎮敬老院的工作人員大多是由民政辦人員兼任，居家養老服務站工作人員也大多是由社區工作人員兼任，養老社會專業化組織上還不健全。在助餐、助潔、助浴等專門護理人員無專門的社會機構和人才，老年人的健康護理、精神慰藉等專業程度較高人才的需求更是無法得到有效滿足。

二、影響周寧縣養老服務業發展的原因分析

1.政府職能定位不準確

第一，政府對養老服務業的發展缺乏規劃。相關職能部門未能根據本縣人口總量和養老需求科學規劃養老產業問題，更沒將養老業作為產業化運行，導致養老機構建設與養老需求相脫節，養老服務機構建設雖享受專項資金補貼，但卻沒能發揮其應有的職能作用。第二，政府缺乏科學的引導。政府只進行一些宏觀調控，頒布宏觀性的政策措施，對養老業的指導和引領缺乏實際的操作方法。第三、各部門間缺乏有效配合及溝通統籌。作為老年服務工作的協調部門的老齡委，在養老服務行業管理上分別由政府辦、民政局、老干局多家單位管理和指導，工作機構權責不明確，養老服務業的建立和運行基本上處于放任狀態。

2.統一的行業標準和監管機構缺乏

社區居家養老工作處于探索階段，在行業管理上，缺少專門的養老產業行業指導委員會和《養老法》對各相關部門職責的進行規范。由于行業運行缺少規范與統一標準、有力的監管機構，導致在行業自律、行業指導以及監督管理等方面的欠缺，造成養老服務產業的產品和服務總體質量不高。

3.民間資本投入養老服務產業乏力

制約養老服務業發展勢頭的關鍵因素之一，是社會各界力量投資力度不夠。一是市場主體及機制未充分發揮作用。該縣養老機構投資主體以民政部門為主，仍用行政手段取代市場化服務，缺乏市場的自我發展和調節。二是政策彈性度大、可操作性小。如國務院制定的《實施意見》是一只全面性文件，缺乏具體細化標準和實施細則，導致政策難以操作。三是經濟扶助力度不夠大。目前政府對民辦養老機構主要采用床位數額定補助，補助額與投入相比差距較大，導致民間資本不敢或不愿進入，即使已進入的也做不優做不強。

4.社區參與養老服務能力不足

因社區日常工作繁雜，且缺乏高素質養老服務工作人員，很難根據社區群眾的實際需求制定詳實全面的服務計劃以及提供必要的社區管理服務，無法充分發揮基礎性平臺作用。

三、更好滿足周寧縣社會養老服務需求的建議

養老問題不僅是個人家庭問題更是不容忽視的社會民生問題，當前周寧縣要以國家相關政策為導向，抓住機遇，制定符合縣情的政策措施，促進養老服務業的發展。

1.強化政府主導作用

養老服務業關系著社會經濟等各方面的發展，政府在養老產業發展中要發揮主導作用，積極推進養老產業的發展。①督促相關政策落實。建議縣政府根據中央、省、市文件的精神，開展廣泛調研，收集老年群體家庭經濟狀態、養老消費觀及養老需求等信息，制訂詳盡的發展規劃，整合資源，推進養老服務體系建設。②建立健全養老相關制度。制定養老產業的準入制度、第三方評價制度、老年護理保險制度及養老從業人員的資格、晉升晉級制度等。

2.優先發展社區居家養老服務

①對居家養老服務對象精準施策。由政府牽頭，聯動相關部門建立以“互聯網+”為平臺的信息養老服務體系，針對不同類型的老年人群，提供不同層次的居家養老服務。②建立共同參與養老的社會體系。在社會力量參與度不足的情況，應加強政府、志愿者協會、紅十字會的合作力度。志愿者協會鼓勵大眾加入到居家養老服務中去，紅十字會對社區醫療服務中心的保健護理等方面在必要時進行指導和幫助。③醫養結合有效銜接。界定清楚衛計、民政、人社等部門具體職能，讓老年護理享受到醫保定點、醫療衛生、養老服務等優惠政策。④優化農村居家養老服務的資源配置。在滿足特困人員集中供養的前提下，鼓勵有條件的五保供養機構積極為農村其他低收入、獨居、高齡及失能老年人提供養老服務。支持農村集體經濟組織幫扶和鄰里互助；鼓勵慈善組織和志愿者深入農村為留守老年人提供照料服務和精神慰藉，切實解決農村留守老年人實際養老問題。

3.鼓勵支持民間資本興辦養老機構

民間資本進入養老機構是現實的需要。解決養老民生短板問題，僅靠政府、社區和家庭還不夠，必須走社會化、市場化、多元化道路，讓有限資源發揮最大效用。①發揮政府托底功能。通過采取民辦公助、公建民營、政府購買服務、PPP等多種模式，鼓勵社會力量興辦養老機構。對創辦的養老服務機構，應區分不同情況給予相應的政策扶持。②強化要素支撐。政府要制定“扶持和優惠”的政策，給予社會經營的養老機構以一定的財政補貼、稅收減免和用地、貸款方面的政策傾斜，并為民營養老機構尋找投資人，解決其資金困難問題，以此調動社會力量和民間資本參與養老事業的積極性。

4.倡導全社會積極應對人口老齡化

要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念。①建議通過報紙、有線電視、網站，微信等新聞媒體平臺，積極開辦欄目，全方位宣傳、多途徑動員全社會要積極迎接老齡化社會的到來，改變傳統的家庭養老觀念，引導老年人和老年人家庭養老消費觀，宣傳多種養老模式，指導他們選擇適合自己的養老模式。②重塑家庭在養老中的地位和作用。創造條件讓家庭成員更多贍養老年人，更好地銜接家庭照料與社會養老服務。③加強有關老年人權益保護的法律法規宣傳。對于贍養老人的模范家庭進行物質和精神上的獎勵，對于不贍養老人或者虐待老人的違法行為依法進行懲處。同時在相關文件中明確規范養老機構的權利保障和職責。

5.培養專業化老年人服務業隊伍

專業化的服務隊伍是居家養老能否成功的關鍵，也是老年人生活質量的重要保證。①政府通過補貼職業培訓、購買公益崗位等方式加大開發居家養老服務人才的財政投入，幫扶各類就業困難人員在居家養老服務行業就業，同時制定職業技能鑒定與考核的行業標準。②建立養老服務培訓平臺。建議與屬地大專院校、衛生院校、職業學校聯合協作，開設滿足老年人居家養老服務需求的相關專業，在招生、收費、就業方面給予政策傾斜，并出臺政策。③重視整合和充分利用現有社區人力資源，大力發展社區志愿者隊伍，聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作。

6.創新養老服務機構管理體制

維護老年人合法權益的前提下，對現有老年福利院、養老中心等公辦養老服務機構進行改革。①探索敬老院公建民營模式，將敬老院經營權向社會公開招標，引進民間資本，對已有的敬老院硬件設施、環境等進行升級改造，建立和完善專業化、規范化、市場化運行管理機制，提升敬老院管理質量和運行效率。②在現有老年護理費用補貼政策基礎上，建議盡快開展政府扶持下的長期護理商業保險，由財政和個人按照一定比例出資，成立長期護理保險基金，讓居家護理或在養老機構接受照護的老年人都能依照規定獲得保險基金支付。

總之，隨著老齡化趨勢加劇，養老短板愈發凸顯，一邊是“銀色危機”，一邊是發展滯后的養老機構。縣政府應認真貫徹《老年人權益保障法》，根據中央、省、市有關文件精神，在推進養老服務業發展的過程中，以周寧縣情為基礎，以提高老年人生活質量為準則，對周寧養老事業進行宏觀調控，不斷完善養老保障制度，促進居家養老服務，有效緩解人口老齡化危機，使老年人能夠共享社會發展進步的文明成果。