我國反貧困的制度經濟學分析

□ 涂開均，楊繼瑞

（四川大學，四川 成都 610064）

一、研究背景

2012年黨的十八大以來，反貧困成為各級地方黨委政府扶貧的中心工作之一。2017年黨的十九大以后，反貧困更是成為我國新時期全面建成小康社會的重要抓手。針對扶貧開發工作出現的新情況，習近平同志指出：“扶貧開發工作已進入‘啃硬骨頭、攻堅拔寨’的沖刺期。各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性……特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。”［1］根據我國全面建成小康社會的時間表，精準扶貧工作的階段性目標是2020年全面建成小康社會。正如習近平同志所說：“我們也清醒地認識到，作為擁有13億多人口的發展中大國，中國在發展道路上面臨的風險和挑戰依然會很大、很嚴峻，要實現已確定的奮斗目標必須付出持續的艱辛努力。”［2］2020年實現了全面小康社會后，應該如何正確看待和處理這之后的貧困現象？要解決好這之后的貧困問題，應該如何從理論和實踐角度就當下的精準扶貧做出具有可持續性的改善和擴展①？

綜合學術界觀點來看，有學者從反貧困理論及對我國貧困問題的分析和反貧困啟示（王大超，2002［3］、創新與發展（王朝明，2008）［4］、當代價值（劉建華，2012）［5］、辯證思維特質（江峰，2016）［6］等方面入手，為精準扶貧研究提供了啟發，具有重要的借鑒價值。值得一提的是，有學者根據分省數據的人類貧困分析（張銜、付彤杰，2009）［7］，提出了差異化干預治理（朱松梅、李煒，2017）［8］的思路，設計出了貧困退出的總體框架（王佳寧、史志樂，2017）［9］和指標體系（胡善平、杭琍，2017）［10］，并為農村反貧困末端治理（孫國峰，2017）［11］和精準扶貧的可持續性模式（李裕瑞等，2016）［12］提供了重要理論指導。筆者將結合相關學者對反貧困及精準扶貧問題的研究，以制度經濟學為研究視角，分析貧困的發生與傳導機制、貧困的制度缺失以及反貧困的制度供給，為反貧困的政策設計提供理論思路。

圖1 我國貧困地區貧困的發生與傳導演化圖示

二、貧困的發生與傳導機制分析

2018年中央經濟工作會議指出：打好精準脫貧攻堅戰要“向深度貧困地區聚焦發力，激發貧困人口的內生動力。”從當前現實情況來看，我國貧困地區主要集中于老少邊山窮地區，如贛閩粵原中央蘇區、陜甘寧、左右江、大別山、川陜等革命老區②，特困民族地區如西藏、四省（青海、四川、云南、甘肅）藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區③。由于生態環境的限制，加之社會變革、教育資源、人力資本形成、技術的變革與運用等制約因素，貧困人口的能力提升和財富增長也就難以實現。與阿瑪蒂亞·森在《貧困與饑荒》中所闡述的由于所有權、交換權利、生產方式、社會保障、就業權利等權利的缺失從而造成的糧食供給不足和饑荒的傳導路徑論點類似［13］，筆者認為，應從我國人文環境、自然和生態環境以及社會制度等結構性傳導路徑為研究起點，分析教育醫療資源缺乏所形成的代際循環型貧困、生態和自然環境制約所形成的生態及資源制約型貧困、社會制度變革較慢導致的慣性（原生）貧困、地區差異形成的結構型貧困等貧困傳導類型，并將不同貧困傳導類型置于同一經濟社會發展環境中觀察，分析不同貧困傳導類型間的交互作用，從而刻畫出我國當前貧困地區的貧困發生和傳導機制（見圖1）。

從圖1可以看出，第一類為代際循環型貧困。這一類型貧困發生與傳導機制主要在于人口增長過快，人口增長所產生的教育、醫療資源缺乏形成了代際循環型貧困。代際循環型貧困的傳導機制歷經人口增長過快→教育、醫療資源缺乏→勞動能力弱→自然產出率低→收入少、平均收入低→人均產品占有少→人口再度增長等過程。從人力資本理論角度來看，勞動人口的素質、能力與醫療衛生條件、教育水平高低息息相關。我國貧困地區的醫療衛生服務更多是基于行政層級壓力而采取的“任務式”布局，而非“主動式”服務。貧困地區的教育也是如此，除了教育設施、師資投入等不足外，當前貧困地區的教育更多停留在初級的、淺表層次的教學工作，而對學生的職業意識、職業能力等培養不足。醫療衛生投入不足、淺層次的教育，形成了第一類貧困發生傳導的初始根源。

第二類為生態及資源制約型貧困。這一類型貧困發生與傳導機制主要在于自然資源和生態條件惡劣，從而形成了生態及資源制約型貧困。這一類型貧困地區的機器使用率低，而對人力、生態和自然資源的依賴過高，一旦教育和醫療無法彌補勞動能力不足與自然資源出現枯竭的危機，那么地區的產出率和收入水平就會出現大幅下降。生態條件差、自然資源匱乏與人力資本條件不足交織形成的現實貧困狀況，讓這一類貧困的發生與傳導路徑更為復雜，反貧困治理的難度也隨即增加。

第三類為慣性（原生）型貧困。這一類型貧困發生傳導與地區的社會制度變革快慢有關，當地的舊式習俗、宗教和道德觀念沒有變革或變革緩慢，從而對經濟發展產生阻礙作用，形成慣性（原生）型貧困。慣性（原生）型貧困的傳導機制如圖1第（3）部分所示，這一類型貧困的核心根源在于經濟發展的動力不是依靠契約、法治和市場機制，反而是舊式習俗、宗教諭示、宗族領袖意志起著決定性作用。如果沒有外生制度進入所帶來的制度革新，貧困就會循環傳導。除了自然生態的外生因素之外，這一類型的貧困還與民俗、宗教等內生因素相關。這些內生因素形成了貧困人口在主觀意識上的制度慣性和貧困鎖定，從而讓貧困的發生與傳導更具頑固性、鏈條性。

第四類為結構型貧困。這一類型貧困發生與傳導是由于城鄉之間、東中西部之間等地區差距所帶來的結構型貧困。地區差距所帶來的不只是教育、醫療等資源的差距，在科技傳播、技術推廣上也會形成費孝通所說的“差序格局”。城市及東部地區由于新知識、新技術的率先推廣和應用，其單位產出率和人均收入都會大大領先于農村和中西部地區，長此以往，造成了貧困的循環往復。

三、貧困的制度缺失分析

所謂制度缺失，是指一個制度體系中由于某一塊或某些要素的缺失，造成整個制度體系不完備，從而使制度供給存在缺失和不及時、不完善等現象，即制度供給無法滿足現實經濟社會發展的需要，制度的需求與供給之間出現非均衡，使得原本應發揮積極促進作用的制度供給發生扭轉，產生阻礙作用。從制度經濟學視角來看，形成貧困的制度缺失主要原因有：制度選擇的低成本陷阱、對原生制度的路徑依賴以及制度變遷動力不足等。

（一）制度選擇中存在低成本陷阱

與市場交易相似，制度變遷過程中同樣存在著選擇成本，即某一主體在選擇變遷路徑時，都傾向于實施難度低、見效快的制度或政策，即制度的低成本選擇傾向。從付出與收益對等的角度來看，高收益的制度變遷路徑往往潛伏著高風險。大多追求平穩晉升的政府官員因而往往更傾向于選擇低成本的制度或政策，避免選擇高風險高成本的變遷路徑。反貧困的制度選擇也是如此，那些能夠讓貧困群體永久脫貧的制度選擇一般都周期長、見效慢、風險高，任期內無法見到實效，這些制度選項對某些政府官員就沒有選擇價值。這樣一來，反貧困的制度選擇也就很容易陷入低成本陷阱。從以往的扶貧實踐也能窺見一斑，一些地方政府在反貧困中更多是采用一刀切的形式，一項政策往往在整個地區實施，而并未區分不同地區的不同情況。這樣雖然能夠降低制度選擇的成本，但同時也更容易陷入低成本制度陷阱。例如，1978年開始興起的農村家庭聯產承包責任制，在短短三到四年就在全國普遍推開。從人民公社制度走向家庭農業經營體制的制度變遷，極大地推動了一段時期的農村經濟快速增長，增加了農民收入，解決了全國農民的溫飽問題。但是，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，農村家庭聯產承包責任制自身的局限性開始顯現，由于農產品與工業產品之間剪刀差的存在，農民經營土地收獲糧食的收入遠遠不如外出務工收入高，這就導致大量青壯年勞動力外出務工，大量農村土地拋荒、撂荒，這一制度的效果就大不如前，從而出現了低成本陷阱。

（二）對原生制度存在路徑依賴

貧困地區的原生制度包括舊式習俗、宗教和傳統觀念等非正式制度，這些非正式制度存在著路徑依賴，即貧困“鎖定”。制度經濟學認為，舊式制度的路徑依賴對貧困的鎖定是根深蒂固的，從而造成地區的經濟低效率，其貧困循環的路徑如圖1第（3）部分所示。要想在制度上變革突破原生制度，制度創新就必須沖擊和打破原生制度的桎梏。舉例來說，部分民族地區的生活習俗是女性為勞動生產的主力，女性從事耕種、放牧、做飯等家務，而男性則不事生產。一旦男性幫助家庭女性參加勞動生產，反而會被其他人嘲笑，會被認為是“沒本事”的表現。又如，部分地區的主導社會規則是由宗教諭示所決定的，而不是由現代社會的經濟、法律、政治規則所主導。從當地居民的生產生活方式來看，宗教諭示所倡導的輕今生重來世的思想有意無意地讓老百姓不重視生產，對貧困心安理得。這種原生制度所導致的貧困，皆是由于原生制度、舊式習俗、宗教或傳統觀念的強大號召力和根深蒂固所造成的。原生制度慣性所產生的貧困“鎖定”，也就順理成章了。

（三）制度變遷動力不足

從需求供給的理論基礎來看，制度實現變遷需要制度需求和制度供給相均衡才能得以實現。制度創新完成后，制度變遷才能夠得到最大程度的完善。從源頭來說，制度要實現創新，既與制度供給方有關，同時也需要制度需求方持續不斷地釋放壓力，形成制度變革驅動力。制度要實現真正的創新和變遷，需要對需求方、供給方都產生作用力和沖擊力。

從制度的需求方和供給方著手分析，容易找到貧困的制度根源。從供給方來看，制度供給者是政府，但它又不是反貧困制度的直接受益者。因此，從動力機制來看，相當一部分政府工作人員的反貧困動力不足。從需求方來看，制度需求者是貧困群體，但貧困群體是單向度的接受者，而不是制度制定參與者。在此情形下，反貧困制度的供給往往并不能很好地滿足制度需求方的真實需求，從而導致反貧困的成效不足，貧困的發生出現循環傳導。黨的十八大以前，由于地方政府的扶貧效果并不影響領導干部的收入與升遷，這就導致地方政府領導和干部普遍缺乏充足的動力參與反貧困的制度設計、政策執行、實踐動員等。從制度設計的供給需求實踐來看，錯位的制度供給與需求機制使反貧困的制度設計、制度變遷存在著動力不足的問題，制度創新、制度變遷的動力供給機制亟待完善。

四、反貧困的制度供給分析

所謂制度供給，即是對制度需求的回應。從實踐來看，制度供給既可能來源于制度的直接生產，也可能是對處在長期變遷過程中的制度最終形態的解釋。從影響機制來看，制度天然具有外部性影響，積極正向的制度能夠帶來正外部性，使影響范圍內的利益相關方能夠得到積極的反饋；消極負向的制度則會帶來負外部性，使影響范圍內的受眾產生對“好制度”的呼吁和需求。制度也是“公共產品”的一種，反貧困制度供給是政府提供公共產品職責中的重要組成部分。因此，以需求—供給理論思想為指導，反貧困的完成需要制度供給的完成。

（一）多政策選擇避免低成本陷阱

單一的反貧困政策能夠在反貧困攻堅戰中產生整齊劃一的效果，也方便政績的考核和統計。但是，單一的反貧困政策并不適用于所有地區，對單一政策無法產生積極回應的地區就會陷入持續貧困，無法發揮制度的積極作用。由此，單一反貧困政策反而會陷入低成本陷阱，成為新一輪貧困產生的根源。針對不同地區、時期、族群和環境等現實條件，反貧困的政策設計需要多政策的制度選擇。制度需求不一樣，反貧困的制度供給也不應該是千篇一律的。從當前來看，頂層設計中的反貧困政策是多選擇性的，即“五個一批”工程［14］：發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。從全國反貧困一盤棋的角度來看，頂層設計中用基本生產、異地搬遷、生態主體功能補償、人才教育以及社會保障五種手段分別為不同勞動能力水平的群體（包括適齡學生群體、青壯年勞動力群體、需救助群體等）提供扶貧幫助，同時也從不同地區（移民搬遷地區、主體生態功能區等）的特殊性出發，提出了多政策選擇的反貧困手段。以某縣具體的反貧困政策來看，通過因地制宜，結合本地資源優勢和反貧困需求，在中央“五個一批”工程的基礎上提出了“八大脫貧路徑”，即“發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、醫療救助扶持脫貧一批、社會保障兜底一批、教育扶持一批、光伏扶貧一批、社會治理脫貧一批”。針對當地大骨節病病例較多較重的情況，提出了“醫療救助扶持脫貧”；針對高原光照資源充足的優勢，通過積極接洽光伏能源企業，提出了“光伏扶貧”；針對社會治理態勢嚴峻的現狀，當地黨委政府將有知識、有能力的青年群眾充分利用起來充實到社會治理工作中去，提出了“社會治理扶貧”的反貧困思路。多政策的反貧困制度供給，雖然會加大政府反貧困的工作量和工作難度，但從最終結果來看，多政策選擇能夠讓各個貧困地區、不同貧困群體都能實現脫貧致富，從而避免低成本陷阱。

（二）非正式制度變革打破慣性貧困

所謂慣性貧困是指在原生的非正式制度影響下，原本有機會改變現狀脫離貧困，但卻因為家庭習慣、社會風氣、宗教諭示等而無法擺脫貧困④［15］。要實現反貧困，就需要從移風易俗入手，打破基于自然經濟基礎之上并延續至今的一些文化傳統、意識形態的“體制鎖定”所產生的原生制度貧困、慣性貧困，實現非正式制度的良性變遷［16］。最重要的就是改變家庭的生產生活習慣，當前部分地區男性不事生產而女性“忙里又忙外”，這既與家庭習慣相關，也與宗教習俗、社會風氣有關。有效勞動力不參與生產，勞動的投入較少而生存需求較大，二者之間的巨大差距就形成了原生制度貧困和慣性貧困。一方面，從家庭角度來講，需要改變家庭成員傳統落后的觀念，增強家庭勞動力素質。通過從技術技能培訓、自立意識的培養等方面，實現對家庭習慣、家庭規則的變革。另一方面，從宗教習俗來看，部分地區重來世輕今生的宗教習俗讓群眾對現世生活產生無力感、宿命感，宿命論、因果論之類的宗教諭示就成為地區群眾的生活指南，貧困群眾不是通過務工、勞動或技能提升來改變當前貧困現狀，而是寄希望于來世的生活改變。針對這種宗教習俗所產生的慣性貧困，需要政府聯合地方鄉賢、企業家、高校等多方力量強力改變社會風氣，宣傳科學、社會的正能量和現代習俗。并通過樹立脫貧典型，帶動地方群眾自愿改變不合理的宗教習俗，首先從思想意識上實現反貧困。

（三）頂層設計將反貧困納入政績考核

由于政績考核這個高高在上的指揮棒的存在，從而出現了對反貧困工作的或厭惡、或親近的不同態度。因此，需要中央政府以轉移支付或專項撥款的方式，將反貧困工作納入地方政府和領導干部的政績考核體系中。反貧困成效未納入進政績考核之前，中央政府或上級政府會根據地區的貧困狀況給予地方政府撥款，越貧困撥款越多，這就導致部分地方出現了成功申請成為貧困縣后全縣慶祝、申請未成功覺得大限將至的怪象。當然，這與地方政府積極爭取上級資源，改善社會公共事業的考慮有關，但更多則與部分地方政府和干部群眾“等靠要”思想嚴重有關。黨的十八大以來，面對2020年全面建成小康社會的階段性目標，反貧困已成為各級地方政府和領導干部的政績考核指標之一。在頂層設計的反貧困制度供給的推動下，各級政府在體制機制上設立了扶貧移民局，各級領導干部有包村下戶脫貧指標，脫貧的成效與干部個人的職業發展相關，通過對各級政府反貧困工作的激勵與約束，為反貧困的制度供給提供了重要保障。

五、結語

貧困作為一種客觀的社會現象，從其發生、傳導、演變乃至最后的消除，都是有其客觀的規律可循的，因此反貧困工作所追求的消除貧困并非不可實現。從現代貧困學的視角來看，貧困的發生和傳導的理論有窮人原因論、地理環境論、經濟落后論以及社會環境論等（譚詩斌，2012）［17］。但是，筆者認為，貧困最重要的成因仍與機制缺陷、體制鎖定有關。因此，反貧困仍需要從制度角度去尋找貧困的發生與傳導根源。當然，我國貧困的發生和傳導既與正式制度的不完善相關，也與地方長期存在的非正式制度有關，這是貧困發生和傳導的制度根源。通過分析貧困的發生與傳導、制度缺失根源以及反貧困制度供給等內容，能夠促使政策實施者循著從微觀到宏觀、從主觀到客觀、從中心到邊緣等結構化的制度路徑找到反貧困的有效措施，不是簡單地將貧困歸因為具體某地的特殊個案成因、貧困群體自身不努力等，而是從宏觀的制度設計、客觀的貧困科學測度來反貧困，同時也能夠避免在反貧困過程中政策實施者只關注“核心”貧困群體，而忽視處于社會邊緣和話語權邊緣的群體的“政績化”反貧困。

注 釋：

①陸益龍：《構建精準、綜合與可持續的農村扶貧新戰略》，載于《行政管理改革》2016年第2期；孫繼鳳、劉愛榮：《貧困地區的發生類型與可持續性脫貧對策》，載于《地域研究與開發》1998年第2期；宋福：《精準扶貧重在“民生”關鍵在“可持續”》，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2016/0318/402073-282105 37.html；《改革》雜志社2016年第8期專欄刊載了谷樹忠、黨國英、王曉毅、雷明、張琦、左停、楊璐璐等六位作者的文章，從減貧策略、易地扶貧搬遷、扶貧戰略重點定位、新型扶貧治理體系、政策重點以及農村土地股份合作等方面對反貧困進行了探討。

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-02/01/c_111 7960711.htm。

③習近平：《習近平在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm。

④也有學者（何華征、盛德榮，2017）將慣性貧困稱為原生貧困，來源于《現代經濟探討》2017年第7期：《論農村返貧模式及其阻斷機制》。

［1］習近平.扶貧開發進入攻堅拔寨沖刺期［N］.經濟日報，2015-06-19（1）.

［2］習近平.順應時代前進潮流 促進世界和平發展——在莫斯科國際關系學院的演講［N］.人民日報，2013-03-24（1）.

［3］王大超.《資本論》關于貧困問題的制度分析及對我國反貧困實踐的啟示［J］.當代經濟研究，2002（5）：3-8.

［4］王朝明.馬克思主義貧困理論的創新與發展［J］.當代經濟研究，2008（2）：1-8.

［5］劉建華，丁重揚.馬克思主義經濟學的貧困理論及其當代價值［J］.政治經濟學評論，2012（2）：129-139.

［6］江 峰.試析《資本論》反貧困理論的辯證思維特質［J］.北京師范大學學報（社會科學版），2016（1）：137-144.

［7］張 銜，付彤杰.中國地區間的“人類貧困”：近似度量與分析［J］.學術月刊，2009（10）：79-85.

［8］朱松梅，李煒.精準扶貧的經濟學解讀［N］.光明日報，2017-04-25（11）.

［9］王佳寧，史志樂.貧困退出機制的總體框架及其指標體系［J］.改革，2017（1）：119-131.

［10］胡善平，杭琍.我國精準扶貧績效考核指標體系構建研究［J］.桂海論叢，2017（4）：82-90.

［11］孫國峰，鄭亞瑜.精準扶貧下農村反貧困末端治理的可持續性研究［J］.理論與改革，2017（3）：122-129.

［12］李裕瑞，等.我國實施精準扶貧的區域模式與可持續途徑［J］.中國科學院院刊，2016（3）：279-288.

［13］阿瑪蒂亞·森.貧困與饑荒［M］.王宇，王文玉，譯.北京：商務印書館，2001：5-15.

［14］習近平.脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響 全黨全國咬定目標苦干實干［N］.人民日報，2015-11-29（1）.

［15］何華征，盛德榮.論農村返貧模式及其阻斷機制［J］.現代經濟探討，2017（7）：95-102.

［16］張昭國.論文化傳統的“體制鎖定”與農村反貧困［J］.桂海論叢，2010（3）：118-121.

［17］譚詩斌.現代貧困學導論［M］.武漢：湖北人民出版社，2012：3-4.