城鎮居家社區養老服務資金籌集的研究綜述

（西南財經大學保險學院，成都市，611130） 范文軒

1 引言

根據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（以下簡稱《“十三五”養老規劃》）的通知，預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右。面對此嚴峻形勢，黨中央、國務院高度重視老齡事業發展和養老體系建設，使得關于居家社區養老的探討與研究顯得尤為重要。有關居家社區養老服務的供求情況、中國地區性模式的總結，外國模式的學習借鑒方面，已經做出了不少研究，但是在居家社區養老方面的資金籌集問題上，尚且缺乏深入的研究探討。根據近10年的研究，做一個文獻綜述。

2 有關居家社區養老的界定

在以往的研究中，關于居家社區養老的稱呼就有許多種，例如“社區居家養老”、“居家養老”、“社區照顧”等等。根據《“十三五”養老規劃》的官方認定，本文以居家社區養老作為居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老方式的統一名稱。

穆光宗，姚遠（1999）認為“居家養老是建立在個人、家庭、社區和國家基礎之上，以居家養老為形式，以社區醫療網絡為基礎，以國家制度政策、法律管理為保證，家庭養老和社會養老相結合的養老體系。”其強調了居家養老服務是家庭養老和社會養老的結合，尤其是政府在居家社會養老當中的作用，但忽略了即使是居家，機構等第三方商業組織也在其中發揮不可忽視的力量。敬乂嘉，陳若靜（2009）從養老服務提供的角度認識居家養老，認為：“居家養老指政府和社會力量依托社區，通過建立專業化的服務機構，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等服務。”以上觀點雖在其文章界定時稱之為“居家養老”，實際上也比較符合當前居家社區養老的界定，只是更加強調政府與社會在居家養老中的作用。

張奇林、趙青（2011）強調居家社區養老是一種與家庭養老、機構養老相對的模式存在。并著重強調了居家社區養老的福利性，所以也可以說居家社區養老是社區通過整合社區資源、聯系基層政府組織、協調家庭與社區之關系，為社區內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列服務。

根據《“十三五”養老規劃》，居家社區養老是以家庭為基礎，引導社區日間照料中心等養老服務機構依托社區綜合服務設施，以失能、獨居、空巢老年人為重點，結合其他機構向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫、日間照料等服務。

3 資金籌集的現有模式研究

居家社區養老根據其資金籌集的方式主要分為四種：一是政府財政收入的補貼；二是福利彩票公益基金的支持；三是社會慈善捐助；四是服務對象自身或是其子女的繳費。而在具體的地方實踐中，社區通常采用以上四種方式中兩個或兩個以上來提供居家社區服務。

從政府的責任角度講，服務型政府需要向社會提供公共產品和服務；從公共產品角度講，政府在居家社區養老服務的資金籌集中應承擔首要的和最重大的責任；從收入再分配的角度講，收入再分配是政府的職能之一，社會福利的好壞直接受政府公共支出程度的影響（呂津，2010）。因此，作為社會保障范圍內的居家養老服務，政府財政補貼是主力。我國正在由補缺型的社會福利向適度普惠型的社會福利轉變，在初級適度普惠發展階段，要求政府在提高全體社會成員社會福利方面投入更多的資金與精力，同時大力依靠和發揮社區福利服務的功能與作用（叢春霞，閆偉，2017）。

目前來看，將居家養老分為福利型、公益型和營利型三種是比較科學合理的劃分方式。而我國目前各地的居家養老實踐，往往把服務局限于政府支持的狹小范圍，把對象定位于生活自理能力下降、經濟困難或者空巢老人（張莉，2013）。這種觀點從盈利模式出發，認為福利型的難以滿足養老的實際需求，而營利型只針對于高端養老群體。

從政府購買的方式上來劃分，石磊（2016）基于北京市海淀區養老助殘管理服務中心的調查，認為“政府購買居家養老服務是政府購買公共服務的一種具體表現形式，政府購買公共服務模式有民辦公助(形式性購買)、公辦私營(非競爭性購買)和公開招標模式(競爭性購買)三種。”依據居家養老的主要供給主體不同，張紅鳳，孫敬華（2015）根據山東省的實踐調查研究，將居家養老服務供給模式劃分為三種類型：基層群眾自治組織供給模式、“政府-社會組織”合作供給模式、社區居家養老機構供給模式。

最后，與主流政府支出為主觀點不同的是，目前的實際情況是高齡老人養老和醫護的資金主要來源于個人和家庭，由于個人和家庭的差距，高齡老人的養老資金差距大，城鄉差距更大，政府在高齡老人的養老中所承擔的責任有限（張淑芳，2016）。這種觀點認為，雖然這是政府購買為主的社會福利，但在實務中，政府提供的資金難以滿足高齡老人所需服務花費的資金。

通過對當地居家社區服務人員的訪談得知，居家社區養老服務難以蓬勃發展，供需不對稱只是表面原因，深層次則是由于資金的供給問題。符合標準的需要社區基于幫助的老年人提交申請之后，政府給予每人每年的補貼實際較少，承包給民辦企業，要求每人每月3～4次上門服務，一次2h的服務，在低成本下，就只能將服務時間僵化，難以滿足靈活性的要求。而日間照料中心也因為運營利潤低，補貼多是以床位補貼方式，導致難以提供更專業的服務，擴大規模、精進服務質量的積極性也不強。

4 資金籌集方面存在的問題

4.1 政府資金支持力度不足

首先政府的資金支持在城市居家養老服務的法律法規建設方面存在不足。我國僅出臺了《老年人社會福利機構設置的基本標準》《老年人護理分級標準》等政策性文件，對城市居家養老服務資金籌集方面的詳細規定以及相應優惠政策的法律保障十分欠缺。

其次，由于社區養老服務具有社會福利的剛性，社區養老服務支出具有不斷上升的趨勢，另一方面，隨著人口老齡化的加劇，老年人對社區服務資源的需求日益多元化和高水平化。這兩方面因素都會導致主要依靠民政部門投入、部分來自福彩資助的傳統籌資模式面臨困境（張奇林，趙青，2011）。由此看來，必須有民間資本進一步投入居家社區養老的服務中才行。

4.2 籌資方式較為單一

4.2.1 過度依賴政府資金

養老服務是社會福利服務的核心內容，也是社會保障內容體系的重要組成部分（丁建定，2013）。《“十三五”養老規劃》中就提到要著力加強全社會積極應對人口老齡化的各方面工作，著力完善老齡政策制度，著力加強老年人民生保障和服務供給，著力發揮老年人積極作用，著力改善老齡事業發展和養老體系建設支撐條件，確保全體老年人共享全面建成小康社會新成果。

我國政府選擇居家養老方式不是偶然的，除了政治、經濟方面的原因外，還有文化方面的原因,具體來說就是社會和諧理念、尊老助老傳統、弱勢群體理論以及對國情的認識（姚遠，2008）。

4.2.2 民間資本投入不足

居家養老服務體系中，民間組織扮演的是服務提供者的角色，其主要作用是提供多樣化的服務，彌補政府服務的不足，同時整合了社會資源，增加了資金的來源（張莉，2013）。民間資本投入不足的原因有二：一是目前我國養老產業尚未形成規模，利潤不高；二是快速的老齡化進程導致許多人“未富先老”，無力消費養老服務或產品。

5 針對資金籌集方面的對策建議

5.1 運用社會保險

我國現階段已開始進行護理保險的試點，張淑芳（2014）認為應當在社會保險中強制推行基本養老保險，建立多層次的養老保險體系。對已經實現強制養老保險的企業職工，國家可以采取優惠政策建立企業年金和個人儲蓄養老保險等，增加養老金的來源。

5.2 建立社會保障資金籌集方面的法律制度

基于中國國情，各地區經濟發展水平存在差距，可以由國家制定法律，各級地方政府根據實際情況制定相關規章制度，以滿足當地居民的需求。

也有學者認為加大居家養老政策支持和政府購買服務力度，加強社區日間照料中心等設施建設，完善老年人家庭及居住區公共設施無障礙以及適老化改造工作，探索設立老年長期照護保險制度，發展商業性長期護理保險（高寶華，2016）。在對西方的社區照顧等方面學習后，有學者提出了持續照顧的理念，其核心是關照老年人生命歷程中不同方面的需求（桂世勛，2001）。而基于“持續照顧”理念并以長期照護系統為核心的養老設施體系，涵蓋“機構、社區、居家”三大養老模式所需的各類養老設施，能滿足不同層次、不同自理程度老年人的多樣化需求（楊建軍，湯婧婕，湯燕，2012）。由此看來，長期照護保險及其配套的系統建設應當作為我國今后居家社區養老的重點之一。

5.3 拓寬資金來源渠道，形成多元化籌集機制

國家通過發行社會保障基金福利彩票，來增加社保基金（祁峰，2005）；還可以在市、區財政預算中設置“居家養老服務”專項資金，明確投入方向（司富春，2016）。吸納民間資本，開拓社區居家養老服務產業化之路，根據老年人的實際承受能力，制定不同檔次的服務標準，實行有償服務和低償服務，豐富資金來源；通過各種優惠政策激勵動員企事業單位、非營利組織、社會各界人士等多種社會力量以獨資、合資聯營等形式投資或參與居家養老服務（張奇林，趙青，2011，司富春，2016）。另外，PPP模式作為一種融資方式，能有效結合社會資金和政府財政投入，充分利用政府和私營機構各自的優勢（劉金金，馬瑛，余煒，2016）。

5.4 貨幣化子女贍養責任

楊翠迎等（2014）認為，對于中低收入人群，提出了基于貨幣化子女照護責任的居家養老服務籌資模式。“貨幣化子女贍養責任，一方面，在社會養老與家庭養老都因人口老齡化趨勢遇到發展瓶頸的背景下，通過貨幣化子女贍養責任，尋求將社會養老服務模式與家庭養老模式相結合的突破口，以化解現行養老保障模式發展的制度瓶頸，解決中低收人人群的養老服務資金問題；另一方面，將子女贍養老人的責任貨幣化，是對傳統家庭養老模式的一種繼承與發展，是一種適應新形勢下家庭結構變遷的社會養老保障模式的制度和理論創新，也是對我國現有養老保障體系的一種完善和發展。”

[1]穆光宗,姚遠.中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路[J].人口與經濟,1999,(2)：58-60.

[2]敬乂嘉,陳若靜.從協作角度看我國居家養老服務體系的發展與管理創新[J].復旦學報(社會科學版),2009,(5)：134.

[3]張奇林，趙青.我國社區居家養老模式發展探析[J].東北大學學報(社會科學版).2011，13（5）：417.

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[8]張奇林，趙青.我國社區居家養老模式發展探析[J].東北大學學報(社會科學版).2011,，13（5）：28-41.

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