日本農村養老保險制度借鑒研究

謝琦 曾丹

摘要：日本在20世紀50年代啟動了農村養老保險工作，至今已形成了較為完善的農村養老保險制度。目前我國隨著農村經濟的發展，農村養老問題日益突出。本文通過分析日本農村養老保險制度的雙層結構，總結出日本農村養老保險制度具有覆蓋面廣、保險制度多元化、立法先行、養老保險法律法規體系完備、突出政府主導性作用等特點。因此在建設我國農村養老保險制度過程中，應完善農村養老保險制度的立法建設，建立多層次的農村養老保險制度，政府應承擔建設農村養老保險制度的重任。

關鍵詞：農村養老 養老保險制度 體系結構 制度特點 借鑒

中圖分類號：F843 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）24-0083-02

近年來，伴隨著我國人口老齡化進程的加快，養老問題日益成為社會各界高度關注的問題。其中，由于城鎮化、農民工進城、二元經濟結構等因素的影響，中國農村人口老齡化的現象更為嚴重，在當前推進鄉村振興戰略的過程中，借鑒發達國家農村養老保險制度建設的經驗，基于我國農村實際，構建完善的農村養老體系顯得尤為重要。日本與我國一衣帶水，作為典型的發達國家，在應對銀色浪潮的沖擊中已經建立起較為完善的農村養老保險制度，并積累了豐富的經驗。因此，本文通過分析日本農村養老保險制度的體系結構并歸納其制度特點，以期對我國完善農村養老保險制度提供借鑒。

一、日本農村養老保險制度的體系結構

日本農村養老保險制度實行的是雙層結構的年金制度，主要由國民年金制度、國民養老金基金制度、農民年金制度和共濟年金四個部分構成。第一層為國民年金制度，它是全體日本國民強制參與的基礎養老金制度；其余的均屬于第二層的農民養老保險，采用自愿參保原則，是國民年金的重要補充。

（一）國民年金制度

20世紀50年代初，日本政府開始醞釀建立全民年金的可能性。經過長期的論證和考察，1959年日本國會正式通過《國民年金法》，將農民、個體經營者、自由職業者等低收入階層也納入了年金制度，建立起了以全體國民加入為目標的國民“皆年金”“皆保險”制度。1961年國民年金保險制度在日本全國全面實施。1985年，日本政府對《國民年金法》進行了較大的修改。主要是將原來以自營業者、農民為主的國民年金制度修改成為全體日本國民共同參加的基礎年金制度。20周歲至60周歲的國民都必須參加，實現了真正意義上的全民養老保險。1985年參保農民每月繳費標準為6740日元，90年代以后，為了緩解少子老齡化帶來的年金財政不斷增加的壓力，日本政府堅持“給付與負擔公平性”法則，采取分階段提高保險費的方法，進一步加大了征收保費的力度。2000年達到13300日元。到了2014年每月定額繳納15250日元，2017年以后月繳納金額固定在16900日元。1985年新國民年金的給付條件是，繳費滿25年以上，65周歲時可申請領取基礎年金，要領取滿額年金需要繳費滿40年。1985年的滿額基礎年金每月達到50000日元，2000年達到每月領取67016日元。與年金開始時（1960年）的3500日元相比，40年間國民年金給付水平提高了近20倍。到了2014年度的年度滿額老齡基礎年金為772800日元。

（二）國民養老金基金制度

國民養老金基金制度是日本政府提供給不滿足于國民年金制度的農民參保者的一種更高層次的養老保險制度。它是國民年金制度的重要補充，是在國民年金制度的基礎上，另外增加了一個附加給付的渠道。通過建立國民養老金基金，來滿足部分居民希望增加晚年養老金數額的要求。此制度于1991年開始實施，凡是20歲以上60歲以下的個體工商戶和農民都可自愿參加，只要每月按時繳納一定的附加保險金，65歲以后，就可享有基礎養老金和附加養老金的雙重待遇。此外，申請加入農民年金者和被免于繳納國民年金的農民，不能申請加入國民養老金基金，已加入者中途不能退出。

（三）農民年金制度

農民年金制度是唯一一個以農民為對象，為了保證其晚年生活穩定，面向農業就業者設立的公共社會保障制度。1970年，日本政府頒布了《農業者年金法》，開始實施農民年金制度，其目的是為了實現農業經營的現代化，保障農村老年人晚年經濟收入。該制度的顯著特點是與農業政策相輔相成，采取自愿參保原則，鼓勵農民達到退休年齡后放棄土地權利，并同土地經營權一并轉讓給繼承人，主要通過農業經營權的轉讓置換養老金的形式來進一步提高農民養老福利。但因制度參保門檻較高，政府支持力度不足等原因，該制度在運行5年后開始出現加入人數銳減甚至停頓萎縮的局面。為了提高農民參保的積極性和擴大制度覆蓋面，日本政府先后6次對該制度進行改革。2002年，新農民年金制度開始實施。新制度放寬了農民年金的加入條件：（1）凡年從事農業90天以上的農民，只要提出申請都可參加；（2）加入者可申請退出，批準后一次性支付退出款項即可；（3）參保人進入老年，若轉讓經營權則支付轉讓年金，若不轉讓則支付其農民老年年金；（4）保險費由現收現付制改為繳費確定型，實行個人賬戶模式，費用由個人和政府共同承擔，政府補助約占總額的1/3等?？梢?，在法律保障和政府巨大財政支持下，對農民參保起到了良好的激勵作用。

（四）共濟年金

日本的農村廣泛存在一種由農民參與組織的農業協同組合組織，簡稱農協。由農協開展的人身共濟保險，對農民養老發揮著重要的作用。共濟保險組織是在政府大力支持下，以市町村為單位組織建立起來的，主要是以農民為主體，它不以營利為目的。在經營管理模式上，主要是由基層農協、縣級共濟聯合會、全國共濟聯合會三者相互配合，形成了較為有效的三級規避風險的分散機制。共濟年金發展至今已成為一種非營利性的人壽保險互助制度，對護理醫療保障和老年人晚年生活保障等提供了不少幫助。共濟年金的繳費強調農民自愿原則，采用基金投入市場的運營模式，政府不提供補貼。作為保證農民安度晚年的重要措施之一，日本農協的共濟年金如同農民的個人儲蓄，滿足了農民日益增長的老年生活需要，彌補了社會保障力量不足之處。

二、日本農村養老保險制度的特點

（一）養老保障覆蓋面廣，保險制度多元化

日本社會保障制度的核心是社會保險。國民年金制度即基本養老保險為所有20歲以上且未滿60歲的日本國民提供了最廣泛的養老保障，尤其是將農民及自營者等低收入人群包含在內，對收入較低且不穩定的農民群體來說尤為重要。另外，1970年設立了農民年金制度，1991年實施了國民養老金基金制度。并且，日本政府大力支持農協開展的人身共濟保險。日本政府通過以上四種養老保險制度的共同實施，滿足了各類農民群體的養老需求，保險制度的多元化也提高了農民養老生活的水平。

（二）立法先行，養老保險法律法規體系完備

日本農村養老保險制度的發展歷程中，每項政策的實施與變動，尤其是實施養老保險的細節，都有明確的法律規定。這些立法從保險的對象、給付條件和標準到養老金的運營管理等都以法律的形式確定下來。1959年日本政府頒布了《國民年金法》，1961年正式實施。1970年頒布了《農業者年金法》，開始實施農業年金制度，并在多年的實踐中不斷完善。1985年，日本政府修改了《國民年金法》，使其成為全體日本國民共同享有的基礎養老金。另外，1989年日本政府制定了《高齡者保健福祉推進十年戰略》，要求地方政府積極建設和完善老年人使用的各種設施。1997年頒布了《護理保險法》，規定凡年滿40歲以上的國民都需參加護理保險等。通過一系列的法律法規，切實保障了日本農村養老保險制度的持續發展，確保了農民養老有法可依。

（三）政府的主導作用

日本農村養老保險制度的建成和運行，離不開政府在制度的設計立法、財政投入、基金監管等方面的主導作用。首先，日本多層次的養老保險體系結構設計，是在政府的主導下依據各時期經濟社會發展需求，不斷出臺相應的法律法規，擴大養老保障覆蓋范圍，完善體系結構。經過多年發展，日本政府在老年人就醫、護理、服務等方面出臺了相應的法律文本，形成了全面系統的養老保險法。其次，農村養老保險制度的運行離不開政府的財力支持。日本政府除了負擔國民年金制度運行的行政管理費用外，還承擔了保險繳費金額的1/3，并在經濟不景氣的情況下，把承擔額從2009年提高到1/2，同時還負擔共濟年金等在內的制度運營監管費用。

三、對中國農村養老保險制度建設的借鑒

（一）完善我國農村養老保險制度的法律法規

我國現階段的農村養老保險的相關法律法規尚不健全，且早期養老保險政策的實踐是先于法律法規的，屬于“邊實踐邊總結邊立法”模式。尤為嚴重的是，一些農村養老保險法律法規更新速度較慢，當時的立法背景已發生變化，多年實踐中出現諸多新的問題，舊法已很難適應當下形勢，這些都迫切要求我國在推進養老保險城鄉統籌過程中，做到立法先行，不斷完善法律法規的建設。

（二）建立多層次的農村養老保險體系

我國在市場經濟改革開放以來，農民收入有了很大的變化，沿海東部、中部、西部地區的農民收入差距明顯。東部發達地區收入水平較高，農民對自己的老年生活水平要求也相應較高。因此，我國在建立全民性的基礎養老保險制度的同時，應根據各地經濟發展水平和農民需求的不同，建立以新型農村社會養老保險為主體，以商業保險、儲蓄養老和養老基金制度等多種形式為補充的多層次養老保障體系，滿足農村居民不同層次的養老保障需求。

（三）發揮政府在建設農村養老保險制度中的主導作用

政府在農村養老保險制度的建設中起著尤為關鍵的主導型作用。首先，養老保險制度的制定及管理都需要政府來執行。在推進農村養老保險制度的過程中，政府還要建立高效率的專業服務和管理機構，承擔監管制度的職能，明確政府配套資金的使用狀況及新農?；鸬倪\營情況。同時還要做好與人力資源、社會保障、財政審計等多部門的協調溝通，建立專門監督新農保的長效工作機制。其次，政府還有提供財政支持的責任?，F階段來看，大多數的農村集體和個人繳費能力極為有限，需要政府進行財政補貼。補貼的1/3可以通過國內農產品售價方法，負擔轉嫁給消費者，補貼的2/3可以通過各種農產品的價格，間接或直接從政府的預算中獲得補貼。

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責任編輯：孫瑤