論城市“結建”人防工程的權利關系及制度建設

程遙 趙民

摘要：人民防空工程是城市地下空間的重要構成部分。在市場經濟條件下，國家鼓勵人防空間的多元主體建設和平戰結合利用；但因制度建設滯后和權利邊界不清，圍繞“結合民用建筑配建”（簡稱“結建”）的人防工程的權利沖突和利益矛盾時有發生。文章回顧人防工程的立法和建設歷程，分析當前存在的權利矛盾，進而辨析人民防空工程的“平時權利”與“戰時權利”及權利行使邊界。在此基礎上提出，在建設社會主義市場經濟的背景下，要依據《物權法》的規定，以“物權”概念來定義結建人防空間的權利，并合理劃定權責邊界，從而切實保障各方主體的合法利益，并有效落實人防空間的平時和戰時管理責任。

關鍵詞：人民防空工程； 物權法； 平時權利； 戰時權利

中圖分類號：TU927； D913.2文獻標識碼：A文章編號：1009-3060（2018）06-0117-08

2007年我國頒布并開始施行《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），至今已經有十余年時間。該法律完善了我國財產權的正式規則，構架了經濟活動的基本激勵和調節機制（彭坤燾 等，2009）。然而多年來，無論是學術關注度或是媒體關注度①，“物權”這一概念似乎始終沒有得到應有的重視；而與其涵義相近的“產權”概念卻在城市規劃領域的研究中受到了相對更多的重視（見圖1、圖2）。

在市場經濟下，財產權利與城鄉建設和規劃編制管理工作有著密切的關系，城鄉建設和規劃制度亟待與包括《物權法》在內的法律制度相銜接。基于這一理念，本文從我國城市人民防空工程（以下簡稱“人防工程”）建設和空間開發利用中的權利矛盾切入，基于《人民防空法》和《物權法》的立法精神，探討“結合民用建筑配建”（以下簡稱“結建”）的人防工程的權利制度建設問題。

一、 從“產權”轉換至“物權”概念的必要性

產權是一個在經濟學中被廣泛運用的概念（屈茂輝 等，2005），“意指使自己或他人受益或受損的權利”（哈羅德 ·德姆塞茨，1990），是“因物的存在而產生的、與這些物的利用相聯系的、人們之間一組被認可的行為性關系”（張春霖，1990）。因此，產權應被理解為一種行為權利，其實質在于人與人的關系而非人與物的關系。產權通常是一種權利束（a bundle of rights）， 包括使用權、占有權、支配權、收益權和處置權等一組權利內容。每一項權利都可以分離出來， 不同組的產權也可以重組。

由于“產權”并不對應于“所有權”——實際上不擁有所有權也可以有產權，所以針對具體事物，究竟擁有產權中的哪個或哪些權利仍需要明確定義。而源于“成文法體系”的“物權”則原本就是對應于“物權法定”原則。由此可見，在學術研究的抽象分析中可以用“產權”概念做學理性的描述，但如涉及具體的財產權利關系，則要有法定依據。在《物權法》頒布和施行后，對不動產和動產的財產權利應以“物權”概念來定義。

根據《物權法》條文，物權“是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權”（第二條）。與“產權”相似，“物權”也是基于“物”的一組行為權利。根據我國《物權法》，“物”包括動產和不動產；且既針對“有體財物”，也可涵蓋非實體，即“法律規定權利為物權客體的，依照其規定”（第二條）。在物權所對應的權利中，所有權是指“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”（第三十九條）；而“用益物權”則是指“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”（第一百一十七條），即，用益物權是在他人所有的財產上設定的實質性權利。

二、 人防工程的立法、建設及權利矛盾

1. 人防工程的立法與建設歷程

1950年，當時的政務院頒布了《關于建立人民防空工作的決定》，自此我國開始了人防工程建設（徐辰，2014）。當時人防工程建設的主要目的在于滿足戰備需求，人防工程由主管部門和各單位的武裝部負責修建和管理，面積總量有限，空間設計未考慮和平時期（簡稱“平時”）利用。

改革開放后的1984年，國務院、中央軍委頒發《中華人民共和國人民防空條例》，這是首次以行政法規的形式規定了人防“全面規劃，突出重點，平戰結合，質量第一”的建設方針。到了1990年代，伴隨著我國住房制度改革和房地產市場的迅速發展，在民用建筑項目中需要按總建筑面積配建一定比例的地下人防空間即所謂“結建”的人防工程在全國推廣。自此，城市地區人防工程的建設量大幅上升，開發形式和開發主體也趨于多元。1997年1月1日開始施行的《中華人民共和國人民防空法》（以下簡稱《人民防空法》）明確鼓勵社會主體參與人防工程的建設和利用；并且逐步形成了延續至今的由政府出資、人防主管部門統一組織建設和管理的公用人防工程以及由社會投資建設、使用的（結建）人防工程這兩種人防工程建設模式。

2. 現行制度下的結建人防工程權利關系探討

《人民防空法》提出“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設”（第五條）；并規定“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”（第五條），“公用的人民防空工程的維護管理由人民防空主管部門負責。有關單位應當按照國家規定對已經修建或者使用的人民防空工程進行維護管理，使其保持良好使用狀態”（第二十五條）。

盡管法律條文中已經對人防工程平時的使用權、收益權、管理權做出規定，即“誰投資，誰使用，誰收益，誰管理”，但當時的立法回避了所有權問題。相對來說，對于政府出資、人防主管部門統一建設管理的人防設施來說，其所有權是清晰的（國家擁有）。此外根據1998年印發的《人民防空國有資產管理規定》：“人防國有資產是國防資產組成部分，是指人防主管部門及所屬單位占有、使用及管理的……各種經濟資源的總和”。而對于社會主體投資建設的結建人防工程，其所有權等權利關系的界定則由于相關法律法規的界定不清，一直存在著不同的理解（徐辰，2014）。

一是認為人防工程屬于國防建設的重要部分，其功能的特殊性決定了所有權只能由國家來行使；而在平時，應將人防工程的使用權和所有權分離，即所有人防工程都歸國家所有，平時使用權、收益權歸投資者所有。例如，2009年出臺的《珠海市人民防空工程開發使用管理辦法》，提出“人防工程所有權與使用權、經營權相分離”（第七條）。

二是認為依據《物權法》第一百四十二條，“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人”，人防工程的投資者因合法建造的事實行為而取得人防工程的所有權，即“誰投資，誰所有”。例如，2003年開始實施的《上海市人防工程建設和使用管理辦法》，規定了“人防工程的投資者可以按照房地產管理的有關規定取得人防工程的所有權”（第二十條）；又如，2014年2月1日正式施行的《廣州市人民防空管理規定》，提出人防工程屬于《物權法》中“建筑物”“構筑物”的范疇，其“所有權歸屬的確定依據《中華人民共和國物權法》和有關法律、法規的規定，適用與建設用地使用權相一致的原則。人民防空工程可以依照有關規定辦理產權登記”（第二十五條）。

3. 現行制度下的結建人防工程權利爭議及司法實踐矛盾

由 于人防工程相關法律規章的界定尚有著若干含糊之處，各地對此的解讀不一，導致了現實中圍繞結建人防工程權利關系的利益沖突。

例如，2007年，江西省贛州市中都房地產有限公司為了滿足其開發的中都豪江豪園日益緊張的地下停車需求，欲將屬于人防工程的地下停車場通道劃出25個車位，并以6萬元不等的價格銷售。此舉引發了該小區業主的不滿，認為改造區域屬全體業主共有，開發商的行為侵犯了業主的物權，且嚴重影響了業主的通行。為此，業主委員會提起訴訟，要求由業主委員會代表全體業主對這25個車位進行出租并收取租金納入物業維修基金。而中都公司則認為該小區地下室面積為20，478.85平方米，其中13，733平方米為人防工程，改造通道屬于人防工程，沒有列入共用面積進行分攤出售，其使用和收益權應屬于開發商而非全體業主。根據贛州市章貢區人民法院的一審裁決和贛州市中級人民法院的二審裁決，認為盡管該人防工程投資列入了開發成本，但人防工程的面積并沒有作為公共面積在全體業主之間分攤；中都公司與全體業主在商品房買賣合同中與所有的業主約定了“小區地下車位及權屬歸出賣人所有”，該約定是當事人意思真實表示，屬于合法有效的約定；因此，中都公司擁有人防工程地下車庫的所有權，駁回原告業主委員會的訴訟請 求。 劉太金：《人防工程變地下車庫 業委會起訴索所有權被駁》，載《新法制報》，http：//jxfzb.jxnews.com.cn/system/2012/12/21/012222373.shtml， 2012年12月21日。

又如，2007年6月，北京市朝陽區人防局將羅馬嘉園小區近7000平方米的人防地下停車庫的《人防工程使用證》和《行政許可決定書》頒發給該小區的物業管理公司即北京珠江世紀物業管理有限公司。該物業公司以此為由，稱業主在作為小區地下車庫使用的人防工程內停車，除了原來要交的120元管理費，每月還要多交300元租用費。同年10月，該小區19名業主狀告北京市朝陽區人防局，認為小區內的地下人防設施屬業主共有，該局在授權物業時并沒有告知業主，行政行為不當，侵害了小區業主的利益；珠江物業不具有小區地下人防工程的所有權和合法使用權，請求法院判令朝陽區人防局撤銷頒發給珠江物業的《人防工程使用證》和《行政許可決定書》。而朝陽區人防局則辯稱，根據北京市的相關規定，凡建設費用被列入商品房綜合開發成本、按規劃統一開發建設的防空地下室，均列入北京市公共人防工程，作為國家的人防設備設施，一律由所在區、縣政府實行統一管理和開發利用；因此，小區業主和人防工程沒有任何利益關系，人防局在頒發《人防工程使用證》時也無需通知業主。根據朝陽區法院判決書，判定小區的防空地下室是國家的人防戰備設施，不屬于小區業主共有的公共設施，也不隨商品房一并轉讓；原告提出的“人防工程的使用許可，與所在小區業主有密切的利害關系，應征求業主意見”一說，依法不能成立，駁回業主的訴訟請求。 王亦君：《物權法實施掀起業主維權高潮，業主狀告人防局》，人民網，http：//house.people.com.cn/GB/98374/101031/6435530.html， 2007年10月26日。

結建人防工程權利關系屢屢出現爭議，其根源在于國家法律界定存在著模糊空間——地方政府則根據自己的理解而出臺迥異的地方性規定；如此便導致了司法實踐的矛盾——在前一案例中認定結建人防工程是投資者所有，而在后一個案例中則認定為國家所有。所以，為了維護國家的法制統一，應盡快研究和解決立法中的不完善之處。

三、 既有研究對人防工程權利關系的認知

隨著我國地下空間開發面積的大幅度增加，地下空間的物權問題逐漸成為法律、城鄉規劃等領域學者所關心的議題（朱峰，2007；林依標 等，2017）。其中，結建人防工程作為地下空間特殊的構成部分，其權利關系也是相關研究所關注的問題之一（徐辰，2014）。然而，較于對地下空間相對廣泛的討論，結建人防工程的權利關系由于上位法的界定不清，涉及問題相對復雜，對其的學術討論也較為有限。總結既有的研究，得出：目前研究多是針對結建人防權利界定問題及其導致后果的闡述（林楓 等，2006）；雖然認識到平時使用與戰時使用的特殊性，但少有研究試圖從物權角度來認知和闡述這兩種權利的關系，對結建人防工程權利歸屬的判斷缺乏系統的法理論證（周子荃，2016；馬栩生，2010）；在制度建設方面，雖然也有學者關注到人防工程的特殊性，提出由于戰時功能的存在而應對平時相關權利加以限制（陳麗，2016），但對如何進行兩種功能相關權利的劃分、如何同時保障戰時與平時權利的行使，都缺乏進一步的討論。

基于結建人防工程權利關系的種種矛盾與爭議以及既有研究的相對空白，下文將從結建人防的權利關系辨析和相關制度建設兩個方面來論述對新時期我國人防工程建設和空間開發利用的若干認識和思考。

四、 結建人防工程的權利關系辨析

1. 結建人防工程的“平時權利”和“戰時權利”

人防工程的權利關系之所以復雜和難以清晰界定，在于相較于非人防空間它有著功能上的特殊性，存在著“平時權利”和“戰時權利”之分，且其權利行使人和受益人存在著差異。具體而言，對于普通地下空間，根據《物權法》第一百三十六條，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，即社會主體可以擁有其“地下空間權”；對于地下人防空間而言，其權利關系還要受到《人民防空法》等法律規范的調節。

依據《物權法》，對于“結建”人防工程，若由社會投資者建設，土地使用權亦由相應的投資者通過出讓方式而獲得，投資者理應擁有對人防工程（平時）的相應權利——所有權。但其第一效能即戰時防空無可爭議地屬于國防功能，其特殊的戰時用途關乎公共利益，決定了人防工程建設項目兼具國防工程和社會公益性建設項目（《人民防空工程建設管理規定》第四條）的屬性。更為關鍵的是，人防工程的戰備結構和配備的戰時專用設備等都有專業的維護要求；這些結構與設施平時能否得到妥善維護關系到戰時人防工程是否能夠起到保護人民生命財產安全的作用。由于人防工程的平時使用會影響戰時用途，所以會出現“平時權利”和“戰時權利”主張并存的情況；但兩者又都依附于物質實體。

為了便于統一監督管理和保障戰時功能，一些地方（如常州市）將結建人防工程設定為國家所有；同時規定，在條件許可的情況下，可將使用權轉讓給社會主體。還有一些地方（如上海、廣州等城市），規定人防工程所有權由投資主體擁有；但為了保障設施戰時發揮用途，對平時維護管理亦做出了規定。例如，《上海市人防工程建設和使用管理辦法》規定，“民防工程的所有權人可以采取多種形式使用民防工程，但不得影響民防工程的防護效能”（第二十一條），“除了公用民防工程外，其他民防工程由所有權人或者使用單位按照國家和本市有關規定負責維護管理”（第二十四條）；此外還對維護管理要求、不當使用等行為的處罰措施等做了規定。

2. 結建人防工程平時權利關系的界定及物權化解釋

首先，需要明確，人防工程在戰時的使用權歸屬國家是不容置疑的，在這一前提下，討論或界定其戰時權利也就沒有實際意義。因此，結建人防工程產權明晰的關鍵在于平時權利關系的界定。

按照1998年印發的《人民防空國有資產管理規定》，人防國有資產是國防資產的組成部分；按照《中華人民共和國國防法》的規定，國防資產屬于國家所有。如果將此意涵擴展，亦即將《人民防空法》規定的“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設”均看成是國防建設行為，由此形成的國防資產由國家擁有所有權，則同一法律的“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”之規定，實際上是為投資者創設了平時用益物權（包括占有、使用和收益的權利），這是實質性的財產權利；此外根據《人民防空法》制定的《人民防空工程平時開發利用管理辦法》（2001年11月印發），對人防工程平時使用權管理采取《人防工程平時使用證》備案登記制度。該《管理辦法》作為國家人防部門規章，細化了上位法《人民防空法》關于平時使用權的規定，界定了“平時使用權”的民事權利特性，明晰了平時使用權的管理規則。

另一種權利關系安排的法律依據則是《物權法》。如果將《物權法》中“建筑物”“構筑物”的范疇擴展至人防工程，則建設用地使用權人，同時也是人防工程的投資人，因合法建造事實理應取得人防工程所有權。但由于法律規定了“人民防空是國防的組成部分”，且人防工程的配建標準、維護管理及戰時的統一支配等均有法定依據，實際上就是在他物上設定了國防用益物權（包括戰時的支配及平時的監管權利），亦即約束了人防工程原有產權束的行為邊界。

由此可見，無論（民間）投資者擁有還是不擁有人防工程的所有權，只要能被賦予及能獲得實質性的平時使用權——擁有完整的占有、使用和收益權利，就是實質性地享有了這項不動產的物權——無論是基于自物還是他物。

3. 結建人防工程的維修管理權利

從 法理學角度，“維護管理”實際上是一項法律權利的設定。假設在沒有公共權力干預的前提下，由于戰時結構和設施并不影響人防工程的平時使用，社會主體沒有義務也沒有動力對人防工程進行維護管理，便很可能會導致戰時工程無法正常使用，從而嚴重損害公共利益。從這一角度看，人防工程既然關乎社會群體的整體和長遠利益，就必須由國家承擔責任，包括對破壞或影響戰時結構和設備的行為進行約束。由此可見，“維護管理”的實質是國家對人防工程的一項法律權利設定， 即全社會對人防工程戰時權利有保護的權利和責任設定。例如，在上海、廣州等地，即便投資者可以擁有人防工程所有權，但人防工程仍需備案登記——在其房地產權證中注記“人防工程”并明確相應的維護管理義務。這即是在原有權利關系之上設定了一種新的權利， 或是將其看成國家對既有的不動產資源的權利結構做了調整。

明晰結建人防工程財產權利關系的根本目的是要建構人防工程維護管理的長效機制，即保障維護管理的權利人能夠長期有效地行使其權力。然而，沒有資源投入和支撐基礎的權利設定，“只能稱為法定權利，而不是現實權利”；“具體的法律權利的設定應該與資源條件及其合理分配結合起來，唯此才能實現保護的目標”。同時，權利行使的“力度”與權利主體能夠“運作”的資源的多寡直接相關，占有的資源越多則越容易實現權利，亦即，擁有權利還要有能力和有條件來實現權利（頓明明 等，2012）。

由此反觀目前我國結建人防工程的權利制度，上文所述的兩種權利關系設定皆存在權利關系與可支配資源的不對等。根據《人民防空工程平時開發利用管理辦法》，“使用人民防空工程的單位或者個人應當……承擔人民防空工程的維護、消防、防汛、治安等工作”（第六條），即無論國家還是投資者擁有人防工程的所有權，其“維護管理權”與“平時使用權”的權利人應是同一主體。但在實際執行過程中，該權利人所擁有的資源顯然無法支撐其行使維護權力——在國家擁有人防工程所有權、投資者擁有平時用益物權的情況下，后者除了投資建設工程之外，還須向人防主管部門繳納人防工程使用費（《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第十五條），并承擔人防工程的平時維護管理開支。投資者行使權利所獲取的利益難以平衡，只能靠國家行政權力的強制執行——接受人防主管部門的監督檢查，并承擔一定的法律責任；而在人防工程所有權屬于投資者的情況下，雖然投資者無須繳納使用費，但現行法規和規章并沒有明確規定人防設施維修資金的來源與繳納義務。以矛盾最為突出的商品房人防空間兼做地下停車庫的情況為例，由于人防工程往往不算入建筑區劃內（參見上文案例一），小區公共維修基金不覆蓋或僅可覆蓋人防工程的一般設施（如照明、消防等）維護，其戰時結構和設施的維護保養資金難以落實，維修責任不明。

筆者根據對多地人防設施管理的調研以及對當地人防主管部門的訪談，認為可參照住宅小區公共設施維修基金機制，針對民用建筑結建人防設施建立維修基金，用于平時和戰時設施的保養維護。其資金來源可包括人防工程租賃和銷售的收益部分、專項資金劃撥以及業主所繳納的維修基金。這一基金必須作為人防工程的日常保養維護用途，由人防主管部門對基金的使用以及維修管理工作進行監督，而具體維護工作可由物業公司和專業機構承擔，建立透明、公開的基金使用制度。

五、 結建人防工程權利制度建設的思考

1. 結建人防工程權利制度的轉變及其宏觀背景

從某種意義上，1997年開始實施的《人民防空法》和以此為上位法設立的人防工程權利制度，仍繼承了計劃經濟時期的建設和管理思路。在計劃經濟時代，城市土地、建設投資、不動產的產權和處置權全部屬于國家。人防工程多為國有單位負責修建、使用和管理，人防工程開發與管理所涉及的行政關系較為簡單。

而在我國全面建設社會主義市場經濟的現今，涉及人防工程開發利用的民事主體趨于多元，所涉及的權利關系也變得日益復雜。本文中的兩個事例就存在行政主體（人防局）、法人（開發商、物業公司）、公民（業主）和民間組織（業委會）等多元主體，所涉及的關系也已在原本單純的行政主體與相對當事人之間的單向行政關系的基礎上增加了公民、法人及民間組織之間的民事約定的范疇。在此背景下，《人民防空法》的部分內容顯然已經不合時宜，尤其是對相關權利和義務的設置未能銜接市場經濟的制度框架，因而已無法較好地指導和規范現時的人防工程建設和開發利用。因此，調整與完善我國現行的人防工程權利制度已是刻不容緩，且必須要與國家的物權法律制度相銜接，從而清晰界定權利關系，同時兼顧投資者、平時使用者和管理者的利益。唯此才能維護好市場經濟的秩序，并充分發揮城市稀缺空間資源的效用。

2. 與物權法律相銜接，建設明晰的人防工程權利制度

權屬的明晰界定是處分權、收益權、維護責任等權責規定的基礎，也是理順人防工程管理的第一步。然而，我國人防體系的立法早于《物權法》，在當時的背景下，法律制定和制度建設并未充分考慮多元主體的權利邊界和利益平衡問題，因此導致了人防工程的平時與戰時權利行使邊界的不清晰，在具體操作中往往重視公共利益，忽視社會主體的合法財產權益。從本文的兩個事例可以預見，若不能清晰界定各方權利，公權力與私人合法利益的沖突將難以避免，并使得社會付出巨大成本。

想要解決人防工程開發利用中的混亂和矛盾，則有必要在國家層面建立清晰的人防工程權利制度。我國物權法律制度框架的建立為結建人防工程權利關系的再定義提供了頂層設計和實踐契機。盡管《物權法》沒有涉及民用建筑結建人防工程的權利關系，但其中關于“用益物權”（在他人的所有權之上依法設立的權利）等概念的規定為人防工程的權利關系界定和制度建設預留了空間。例如：“物權的種類和內容，由法律規定”（第五條）；“其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定”（第八條）。因此，完全可以按照《物權法》的條文規定和原則，在人防工程的立法中，或是明確結建人防工程的“所有權”歸屬，或是創設人防工程的“用益物權”，從而在立法源頭上解決在該問題上的持續分歧。

3. 尊重市場經濟秩序，平衡公共利益與私人權益

在市場經濟體制下，個體追求私人利益的最大化是一種無可厚非的“經濟理性”行為。在實行市場經濟的現代國家，政府無不承認和保護“經濟人”追求經濟利益的合法權利，更不能“濫用”公共利益的名義強制公民和法人放棄自己的合法利益或發展權利（頓明明 等，2012）。

人防工程權利制度的建設必然會引起原有權利邊界的改變。在這一過程中，應該合理界定不同主體的權益和義務，并配套制定具操作性的程序性規定。例如，維修管理權利的行使人是人防工程的平時使用者，但設置該權利的最終目的是為了保障超越人防工程使用主體群體（人防設施服務范圍內的全部公民）的公共權利。若得不到外部資源支撐，僅依靠使用主體甚至是產權分割后的小業主（例如購買人防工程兼做車庫的業主）來負擔維護成本，顯然其所付出的成本與獲得的收益難以平衡，導致的結果或是所設定的管理權只能流于形式，或是在不考慮甚至損害相關主體的權利和利益訴求的情況下依靠國家行政權力強制推行，但這顯然與《物權法》保護公民合法財產權利的原則相違背。相較而言，較為合理和可行的辦法是由政府（公共利益的“看護人”）、使用者、全體業主（人防工程戰時權益的直接受益者）共同承擔所需維修費用，諸如設置結建人防設施維修基金，從而平衡各方利益，并確保對人防工程的有效維護。

六、 結 語

在建設社會主義法制國家和實行依法治國的大背景下，城鄉規劃和建設中的權利矛盾不能再簡單地依靠公權力來強制解決，而是必須基于法律的清晰法條來調節。任何一種權利制度的建設，其本質都是對不動產權利邊界的再劃分，存在一個利益再平衡的過程。在這種平衡過程中，公共利益與私人權益并非相互矛盾、不可調和。相反，一個好的、長效、公平的制度建設就是要合理界定權利邊界，切實保護各方利益，協調多元主體關系，有助于形成社會共識。

當前人防工程建設和使用中出現的權利混亂和爭議，與以往的相關立法未能與《物權法》相銜接有關。目前的上位立法既回避了結建人防工程這個“物”的“所有權”，也沒有引入“用益物權”，所以必然會出現上文所述的財產權利關系不清晰，并由此導致下位立法及司法實踐的混亂。

市場經濟是法制經濟，我國《物權法》的出臺順應了社會主義市場經濟發展的需求。《物權法》已經搭建起了我國財產權利制度的基本框架，包括為各個領域的“物的歸屬”和“物權保護”等預留了進一步立法的“接口”。城鄉規劃和建設領域“因物的歸屬和利用而產生的民事關系”要依據《物權法》來調節，各個部門的相關立法要與《物權法》所確立的框架相銜接。針對人防工程的“平時權利”和“戰時權利”矛盾，以及存在著權利行使人和受益人的不一，本文認為可以依據《物權法》，在人防工程的相關立法中，或是明確結建人防工程的“所有權”歸屬，或是創設人防工程的“用益物權”，從而在源頭上消除結建人防空間的權利爭議。

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Abstract：Civil air defense projects （CADPs） are important parts of urban underground space. In the context of market economy， the state encourages social investment and normal uses of CADPs in the peaceful time. However， due to the backwardness of institution and the vagueness of the rights boundary， conflicts frequently occur when the rights and interests of the CADPs have not been clearly defined. This paper reviews the legislation process of the CADP， analyzes the current contradictions of the rights， and then delineates the boundary of CADPs rights between the wartime and peaceful time. It is argued that in the context of socialist market economy， the rights of CADPs should be defined according to the “real right” concept in accordance with the provisions of the “Property Law of the Peoples Republic”， and the rights and the responsibilities are supposed to be stated to guarantee the interests of all parties. Besides， the management responsibilities of CADPs in both the wartime and peaceful time should be fulfilled.

Key woeds：civil air defense project； property law； rights in the peaceful time； rights in the wartime