大國經略深海及其對中國的啟示

蘇勇

（武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

一、深海定義及深海開發研究現狀

目前國際深海活動的范圍屬于多數情況下屬于普通人無法到達的領域，沒有形成統一且固定的認知。但作為將來人類科研及經濟活動將要到達的重要領域，其概念的界定非常重要。一般來說，深海“通常是指水深達千米以上的海域”[1]，“包括海床、底土及上覆水體，是一個連接世界各大陸、具有復雜法律屬性的巨大空間。”[2]各行業定義上略有差異：“軍事領域將深海定義為水深300米以上的海洋”；海洋工程領域定義相同，但有常規深水（≥300米）和超深水（≥1500米）的劃分[3]；深海魚類研究領域將“大部分生命周期生活在深度超400米深”[4]的魚類生存范圍歸為深海。1982年4月締結的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對深海的概念沒有明確規定，但其第六部分第76條第5款指出大陸架測算“或不應超過連接2500公尺深度各點2500公尺等深線100海里”，故2500米深的大陸架所在地也可算作深海范疇。2002年，世界石油大會對海洋勘探開發水深做出的界定為400米以內為常規深水，400米到1500米為深水，1500米以上的超深水。

其中，屬于深海空間一部分的深海海底有其法律上的專有概念。我國有學者提出：“深海海底又稱‘區域’，是指國家管轄范圍外的海床、洋底和底土，約占海洋總面積的65%、地球表面積的49%”[5]。1994年，《公約》生效之后，除美國外，大多數國家在頒布或者修改深海法時其深海海底范疇都指明不包括大陸架。2016年2月《中華人民共和國深海海底區域資源開發法》（以下簡稱《深海法》）規定：“本法所稱深海海底區域，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土”，對“深海海底”進行了科學和嚴格的界定，明確了該區域在我國和其他國家管轄范圍之外；確定了其涵蓋范圍（海床、洋底及其底土）；未將大陸架納入該區域，與國際法和國際上多數國家通行的立法實踐相一致。

目前，各國深海活動及其研究圍繞著深海油氣、礦產、漁業、新能源開發，環境保護與治理、空間利用以及相應的國際規則制定展開。但遺憾的是，當前深海研究主要集中在自然科學領域，除在公共經濟學、制度經濟學、國際政治學、國際經濟學、海洋法學中有涉及深海資源開發、空間治理以及國家管轄范圍內外的規制建設問題研究，“專門針對深海開發的人文社會科學理論成果較少，遠達不到設立‘深海開發學’和‘深海經濟學’的階段和層次”，與此同時，“國家向深海進軍的巨大需求潛力和國際深海開發的嚴峻競爭現實，是促進我國開展深海人文社科理論體系建設的重要動力。”[6]

綜上，本文認為深海的定義應包括國家主權管轄內外所有水深超300米水域（含水體、《公約》所規定的大陸架及其延伸、洋脊和海底“區域”）之所在。鑒于其所含的豐富資源（油氣、礦產、漁業資源等）以及未來可能的戰略空間優勢（水下交通、軍事據點以及新定居場所），深海開發及其研究具備非常重要的意義。

二、大國深海活動及其最終目標

當前，世界各主要海洋大國正集中精力開展以深海資源開發為目標的科研活動并力圖通過此類活動產生的影響實現對深海規則的塑造。

1.創新性深海勘探及嘗試性開發活動

美國較早進行深海活動。20世紀50、60年代在全球首先開展過獨立的深海鉆探“莫霍計劃（Mohole）”。1955年建成第一艘深潛器“阿露米南特”號。1960年其研制的“特里埃斯特（Trieste）”號在馬里亞納海溝下潛至10915米。[7]首先研制成6000米水下遙控機器人（ROV）和自治水下機器人（AUV）以及深海水下拖曳觀測系統等。1980年，“格羅瑪·挑戰者”號在布萊克外海嶺外發現“可燃冰”碎塊，其首創保壓保溫取心系統已在多國“可燃冰”勘探中應用。此外，2007年4月建成全球首條全長為52000米，能向900米深處的科學設備、攝像機以及水下機器人提供電力的深海光纜。

加拿大知名深海礦業開發企業鸚鵡螺公司在澳大利亞布里斯班市設立太平洋深海工程總部，并與多倫多、巴布亞新幾內亞等建立起跨洋深海礦產開采產業鏈，這為深海開發運輸方式的建立提供了新思路。[8]

此外，包括俄羅斯、日本以及我國在內的主要海洋國家也取得了較大的技術突破。但深海開發技術是跨學科及多環節關聯的復雜系統工程，需要在數千米水深、高壓、海水腐蝕及海流影響下作業，需要逐步攻克勘探、開采、加工、運載等相關環節技術。且按照當前科技創新進度，未來也極有可能與人工智能研發相結合，不過相關技術研發的成熟仍需要15－20年才能達到深海預開采的目標。因此，“深海資源開發技術繼承與關鍵技術研發是該領域國際競爭與合作的前沿。”[9]

2.牽頭深海勘探國際合作

1966年6 月，美國科學基金會資助“地球取樣海洋研究機構聯合體”（JOIDES）揭示洋底地殼上層構造的深海鉆探計劃（DSDP）。計劃專用船“格羅瑪·挑戰者號（Glomar Challenger）”由環球海洋勘探公司（Transocean Inc.）建造，1968年3月下水，8月進行首次航行。1968－1983年間完成1092個深海鉆探，采獲深海巖心總長度超97000米，覆蓋除北冰洋外的各大洋，并創造過水深7000米以下洋底再鉆探1700米的記錄[10]，“驗證了海底擴張和板塊構造學說”[11]。1975年11月，蘇聯、聯邦德國等加入，使DSDP進入國際協作階段。1979年，DSDP在大西洋和太平洋發現了“可燃冰”，“揭開了人類……海洋天然氣水合物調查研究的序幕”。[12]

1983年美國提出使用新型“SEDCO／BP 471”號鉆探船執行的“大洋鉆探計劃”（ODP）[11]，丹麥、比利時、芬蘭、希臘、冰島、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其12個國家隨即以歐洲科學基金會的名義加入，日本于1985年加入，加拿大和澳大利亞以聯合體的形式1988年加入。我國于1998年加入。

日美2003年聯合發起國際綜合大洋鉆探計劃（IODP），科研范圍擴大且更加系統具體，涉及環境、海底資源、地震機制、大洋巖石圈、海平面變化以及深部生物圈對比。我國2004年加入并成立中國IODP委員會。

顯然，相國國家牽頭之舉必然影響到相關領域的行業標準以及規則制定。

3.制定各自深海開發戰略

美國能源部1999年制定《全國天然氣水合物多年研發計劃》，擬在2011－2015年“實現水合物甲烷商業規模生產，保障國內天然氣長期可靠供應”，但因資源量及技術限制，推遲到2025年左右才對其“可燃冰”進行商業開采。同時，“低成本的11000米潛水器被確定為近期優先考慮研發的技術”[13]。2010年，奧巴馬簽署行政令成立了海洋事務的綜合協調機構——國家海洋委員會。2013年，該委員會發布《國家海洋政策實施計劃》[14]，提出開發海洋經濟及相關人才培養、海洋國防安全、海洋環保方面的規劃。值得一提的是，2017年，特朗普簽署行政令解除2010年因原油泄漏停止海上油氣開發的命令。據此，美國內務部將復審奧巴馬政府制訂的2017－2022年油氣開發計劃并做出相應調整。另外，該行政令還推翻了奧巴馬政府此前制定的永久不得開發北冰洋水域的政策。美方是否會因特朗普的特立獨行而改變其既有海洋計劃，我們可以拭目以待。

日本一貫采取私企先行的海外油氣開發政策。20世紀80年代前石油海外開發率為8%，80年代中期超過10%，1995－1999年維持在15%左右，2009年后油氣海外開發增加，2013年達到24%[15]。在加入《公約》后，日本積極獲取資源開采權，1987年獲得夏威夷東南海底75000平方千米錳礦開采權[16]。另外，日本計劃2030年進行海外海底熱液礦床、可燃冰及錳元素開發合作。值得注意的是，2000年，日本政府設立了“天然氣水合物開發研究委員會”，啟動《21世紀甲烷水合物研發計劃（MH21）》，以2001－2018年為期，致力實現“可燃冰”開發的6個目標，即探明日本周邊海域的“可燃冰”儲存狀況和分布特征，預估資源量、優選并開展“可燃冰”氣田試驗生產，完善“可燃冰”商業生產技術，建立環保開發體系。2013年，日本經濟產業省圍繞《海洋基本計劃》，重新修訂《海洋能源·礦產資源開發計劃》，對日本海洋“可燃冰”勘探開發進行重新規劃和部署。對于主要貯存于太平洋一側的“砂層型”天然氣水合物，開發計劃指出：2014－2018年進行海上開采試驗和全面驗證工作，為商業化生產做好充足的準備；2018－2028年實施私企主導的商業化開采；對于主要儲藏于日本海一側的“表層型”天然氣水合物，將利用2013－2015年3年進行資源分布的區域地質調查，其中2014年開始水合物樣品地質取樣工作。

俄羅斯2001年公布海洋政策綱領性文件——《2020年前俄羅斯聯邦海洋學說》，把“開發和合理利用海洋自然資源”列為國家戰略，并成立以總理（后改為副總理）為首的海洋委員會，作為海洋行政管理的高層決策協調機構。該委員會位居政府各部門之上，主要成員來自各部門、地方政府以及與海洋相關的企業、協會，下設“礦產和能源資源開發委員會”專門負責深海開發。同時，該委員會對涉海事務具有行政約束力。俄羅斯此舉“在全球范圍內首開海洋綜合管理模式”，“不僅為海洋政策提供了法律依據，還從根本上把部門所屬和條塊分割的海洋管理模式統一起來”。“俄羅斯特別強調對各大洋底層生物和礦物資源勘探開發，……顯示出其海洋資源開發的政策指向。”[17]

總的來說，外國深海勘探活動起步時間早，裝備及技術研發較為成熟，同時相關方面各自又有長遠戰略計劃和近期政策，通過當前的深海科研（鉆探、潛測、生物研究等）以及資源（油氣、可燃冰、金屬礦產）探尋、相關技術裝備的研發及人才培養，最終要實現相關資源開發利用和形成國際社會深海開發普遍接受規則兩大目標。各國在科研鉆探、資源探尋、試開采、各自深海戰略制定及促進深海國際法形成上具備可供我國借鑒的經驗。

三、大國影響深海國際規則的形成

大國制定以及落實其深海開發戰略，主要圍繞對有利于自身的國際深海規則形成產生重要影響以及最終實現深海商業化開發為最終目標。只有回顧相關國家歷史上的重要活動，才能明白他國制定深海開發戰略，建立相應管理機制、法律體系以及科技研發、人員培養之間的邏輯關系，為當前中國制定深海開發戰略進行相關活動提供有益的借鑒。

1.國際法框架下影響國際規則形成

對深海的關注，二戰結束后便已開始。美國總統杜魯門1945年9月發表《關于大陸架的底土和海底自然資源的政策的總統公告》，宣稱“處于公海下但毗連美國海岸的大陸架的底土和海底的自然資源屬于美國，受美國的管轄和控制”[18]，此舉將世界注意力吸引到包括大陸架延伸部分和海底在內的深海區域來。之后，更多國家如墨西哥（1945）、阿根廷（1946）、巴拿馬（1946）、智利（1947）、秘魯（1947）、哥斯達黎加（1948）、危地馬拉（1949）、伊朗（1949）、菲律賓（1949）、巴基斯坦（1950）[18]等參照美國方式提出了關于深海資源管轄權利主張。

1968年年初，美國克勞福德海洋公司發現尚未有國家宣布對紅海海底礦藏的管轄權，便請求聯合國授予其開發的特許權。但由于沒有相關國際法規定，聯合國表示無權授予。后該公司向沙特阿拉伯提出申請，沙政府借此提出主權要求，進而引發蘇丹提出同樣要求。隨著事件發酵，有人提及“紅海的礦藏并不限于這一地區，可能還存在于一直延伸到曼德海峽的紅海深海槽的其他地方”[19]，將阿聯酋、埃塞俄比亞、也門和法國也卷入。最終，此事促使聯大第1委員會1968年12月通過了2467號（XVIII）A決議，成立“海底委員會”來負責相關事宜。1969年2月，海底委員會正式成立。1969年12月第24屆聯大通過2574號（XXIV）決議，承認“國家管轄范圍以外存在著一片海床洋底及其底土”。

1970年5 月，美國總統尼克松倡議所有國家均應放棄超過200米深海床的要求，“國際海床的收益應造福于發展中國家”，重申“建立一個國際機構來管理這些資源的開發、收益的分配”[19]。聯大雖于1970年12月通過2749（XXV）決議——《關于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》，但未對擬議中負責區域資源管理及開發事宜的聯合國機構性質、權力和職能以及可能開發活動贏利計算形成決議。

1982年版《聯合國海洋法公約》頒布后，遭到了以美國為首的發達國家的抵制。為爭取美國等發達國家支持，1990－1994年間，聯合國又對《公約》第十一部分中的國際海底區域開發制度進行了修改。1994年通過了《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分協議》，共同確定“區域”制度框架，對《公約》中存在爭議的管理局各機構決策程序、企業部職能和運作方式、深海采礦生產政策、技術轉讓、財政條款等事項的規定做出重大調整，“進一步明確了各國在海底活動中的責任，發展了《公約》的規定”[20]。

國際海底管理局（ISA）2000年通過《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》，按照規定，首批多金屬結核勘探合同2016年已到期，將轉為開采階段，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國早在2010年就向管理局提出要盡早開展開采規則的研究。由此，管理局2011－2017年間就開發章程的制定而開展了相關工作[21]，計劃2020年左右出臺。[22]除前述規章，管理局已于2010年通過《“區域”內多金屬硫化物及富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》，2012年通過《富鈷結殼的探礦和勘探規章》。“這三個規章與配套的相關制度共同構成當前國際海底礦產資源的管理制度體系”[22]，“這些勘探規章以及將來陸續出臺的勘探和開發規章將構成《開發法典》，構成完整的勘探和開發‘區域’資源的國際法律體系”[5]，故而相關國家不得不加強同管理局的合作，力圖影響相關國際規則的形成。

歐盟同太平洋共同體組織的區域性合作也對國際深海規則產生了重要影響。太平洋共同體在歐盟財政援助下，設立“太平洋群島區域深海礦產項目：可持續資源管理法律和財政框架”，包括庫克群島、密克羅尼西亞聯邦、斐濟、基尼巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、紐埃、帕勞、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、所羅門群島、東帝汶、湯加、圖瓦盧和瓦努阿圖。2001年6月，在斐濟納迪開辦講習班，向太平洋－非洲－加勒比－太平洋國家和其他相關方面介紹該項目[5]，其宗旨在于促成成員國建立一個區域法律和管理框架，以及協助它們在《公約》框架下制訂本國管轄范圍內深海礦產勘探和開發的政策和法律。2011年，兩個區域組織又發起了一項“旨在加強15個太平洋島國深海采礦管理的六年計劃”，涉及科學研究、環境管理和治理框架建設，以實現區域采礦良性管理。[6]

2.國內立法促進國際深海規則的形成

《公約》的誕生解決了國際海底資源的歸屬問題，隨著它的生效，涉及“區域資源”的勘探開發國際法律體系逐步形成并趨于完善，近年來諸多國家亦相對應進行國內立法。如捷克2000年頒布《關于國家管轄范圍外海底礦產資源的探礦、勘探和開發的第158／2000號法令》，德國2010年頒布《海底開采法》，斐濟2013年頒布《國際海底礦物管理法》，英國2014年頒布《深海開采法》，湯加2014年頒布《海底礦產資源法》以及新加坡2015年頒布《深海海底開采法》。[5]除上述關乎深海的單行性法律，還有2009年頒布的全球首部單個國家綜合性海洋法——《英國海洋法》。

通過對以上各國現行深海法內容進行對比，我們可以發現除美國外，相關國家在《公約》生效后設立或者修改之前的深海法時，注重國內立法同《公約》以及管理局出臺規章的銜接。同時各國深海法表現出履行締約國義務，規范本國從事深海活動主體的目的；對開發主體、擔保方條件等事項進行了詳細的規定，呈現出注重構建專管行政制度、環保責任制度和設立相關管理機構等特點。

四、對中國的啟示

對比各國經略深海的經驗，要肯定我國深海探研和開發取得的成就，但在新時期激烈的國際競爭中，內生性問題日益顯現，主要表現在：

1.國家級戰略規劃缺乏，機構組織設計不完善

黨的18大、19大報告均明確提出經略海洋、建設海洋強國，但現存規劃僅在1996年《中國海洋21世紀議程》“國際礦產資源研究與開發”中體現，內容單薄，指導性、可操作性都有所欠缺。全面、系統謀劃我國深海開發的專項性、長期性戰略尚未制定，很大程度制約了相關活動。同時，海洋問題具有長期性、綜合性，海洋事業發展需要專門的管理機構和完善的管理體制。2013年成立的國家海洋委員會雖然層次較高，但只是議事協調機構，不具備領導和負責海洋（含深海）具體實務的功能和權限。原國家海洋局是海洋事務具體主管部門，隨著國家海洋局并入新設立的自然資源部，深海開發事權自然轉移。但機構合并后，原海洋局下屬的大洋協會、深海基地管理中心（簡稱“深海中心”）在其中如何定位？由于存在一定的不清晰地帶，在實踐中會出現管理不到位的情況。大洋協會是開發國際海底資源、發展深海高新技術、參與國際海域事務等為主要業務的、原國家海洋局所屬的社會團體，其常設辦事機構“大洋辦”負責我國國際深海開發戰略的制定以及行業監管。顯而易見，該協會整體規格較低，應屬內部機關的“大洋辦”又被定性為事業單位，這樣定位性質不明，職權不分。同時，協會對外還是區域資源的承包者——既當管理者，又當參與者，“雙重身份”導致深海管理與開發實務相交叉。此外，深海中心負責管理我深海科研和裝備建設事務，統管性不強，難以起到全面領導國家深海開發事業的作用，同時又有部分職能與“大洋協會”重復。因此，我國迫切需要加強深海開發機制、體制建設，建立高規格、專業化、系統化的主管機構，并將大洋協會的行政職能合并，統籌組織協調我國深海科研、開發和事務性管理工作。

2.深海法系需改進，制度設計不健全

首先，當前有關法律只有《深海法》以及《深海海底區域資源勘探開發許可管理辦法》（以下簡稱《深海管理辦法》）尚未形成系統化的法律體系。《深海法》要求申請者提供“技術能力說明”，《深海管理辦法》要求提供“與勘探、開發工作相關的經驗、技術裝備、知識、技術資格等說明”，沒有明確規定申請者是否具備深海開發的“專業技能證書”。鑒于深海開發的專業性和環保方面的高標準，需要特殊的資格認證，這也間接反映了我國亟待建設獨立、專業的深海開發資質評價體系的需要。而國外的立法對此則有明確和嚴格的規定，以捷克《關于國家管轄范圍外海底礦產資源的探礦、勘探和開發的第158／2000號法令》為例，規定了負責提供專業技能證書的單位和獲得該證書申請人必需的基本條件、所必須掌握專業技能的具體內容（如接受的教育程度、語言的掌握程度、對公約及其附件、執行協定等熟悉程序等），由相關行政單位（或者國家審核后認可的有資質的第三方機構）據此考察，合格后向申請對象發放專業技能證書從而證明其從事深海開發活動的資質。顯然，我國《深海法》對“專業技能”的規定是缺失的。

其次，深海環境損害應急處理制度不完善。如《深海法》第二章第11條規定：發生或者可能發生嚴重損害海洋環境等事故，承包者應當立即啟動應急預案，并采取下列措施：“（一）立即發出警報；（二）立即報告國務院海洋主管部門，國務院海洋主管部門應當及時通報有關機關；（三）采取一切實際可行與合理的措施，防止、減少、控制對人身、財產、海洋環境的損害。”而國外的立法在環境應急方面的規定更加全面和細致，庫克群島《海底礦產資源法》第310條對環境應急制度設定較為合理，規定了深海專門性主管單位并強制該單位制定海底開采環境緊急應急計劃、事故發生后處置人任命機制、負責人的權責及善后事宜等。雖然庫克群島該法是針對本國管轄范圍內的海底資源，但其對事件突發時的處置人及其職權、其能夠調動的資金、資源明確和固化下來，可操作性強，便于發生災難時應急計劃的落實，而我國的《深海法》在該方面的規定將主要處置責任放于承包人，考慮到深海環境的復雜性，倘若發生不可逆的災難性事故，可能其影響是全球性的，沒有國家層面的組織協調顯然說不通，相關法律規定過于寬泛。

3.深海技術研發、文化擴展、人才培養不足

技術層面，與國外深海技術相比，盡管取得了一定成績，但相關配套能力較差，許多基礎元件、材料、設備仍依賴進口。[23]可燃冰開采雖有突破，但與國際常規方法并無不同，也沒有完全掌握深海采礦的開采、收集、風險防控等成套技術。上文國產化率最高的潛測器只能下潛至4500米，深海裝備研發仍有很大提升空間。文化層面，受傳統“重陸輕海”觀念影響，沒有形成應有的海洋文化。對深海的認知更多局限于專業人士，民眾認知程度十分低下，不利于形成海洋人才成長所需的土壤。人才層面，從深海開發的現實和發展趨勢上而言，急需一批掌握專業技術技能，同時熟悉深海國際法律規則、具備國際合作基本素質的跨學科、復合型人才，而我國深海開發的人才培養體系尚未建立，現有人才隊伍尚難以滿足深海開發的需求。可以說，廣泛普及深海知識，加大深海開發人才培養和技術研發力度，已刻不容緩。三個層面，“三位一體”，相輔相成，需共同推進，缺一不可。深海技術層面建設及其成就有利于突破傳統文化認知，帶動海洋文化建設和人才培養；海洋文化建設又有利于包括深海科研、開發有關人才的培養，而相關人才的充實及其活動又推進了深海裝備的研發和技術拓展，同時形成合力推動我國海洋經濟的發展。

當今全球深海開發方興未艾，深海開發已成為拓展我國海洋利益、維護我國國際海底權益、建設“海洋強國”和我國積極參與全球海洋治理的重要組成部分。我國深海開發面臨良好機遇，也面臨重大挑戰，走出一條具有中國特色的深海開發之路，將是新時代的必然選擇。諸多國家經略深海的經驗和教訓，給我們帶來啟示；我國的已有實踐，夯實了我國深海開發的基礎。為了進一步深化我國深海開發，應從以下方面予以著力：

1.制定綜合性的國家深海開發戰略

當前深海活動的全球政治氛圍、各國參與度、技術條件均發生了巨大變化，從國際國內兩個大局出發，我國應盡快制定國家深海開發戰略，確定路線圖、時間表，明確原則、任務、方向，全面協調、統籌推進。

一是確立深海開發在國家海洋發展戰略中應有地位。理順近海、遠海、深海開發的相互關系，明確我國深海開發中期、近期、遠期目標以及重點區域、重點任務，合理配置各種資源，科學整合多部門力量。

二是完善深海管理體制、機制。深海管理體制、機制是我國海洋管理體制、機制的一部分，“經過20世紀80年代與90年代的兩次海洋管理體制改革，中國的海洋管理體制經歷了從行業性管理到行業管理加海洋環境復合管理，再到向海洋綜合管理過渡的發展歷程”。[24]深海開發的特殊性在于，它是一項在國家管轄之外開展的海洋開發活動，必須更加嚴格地執行國際法和國內法；它是一項匯聚海洋尖端科技、深海裝備制造等多個前沿領域的海洋開發活動，必須由中央和地方各級政府部門集中領導、高度協調。2018年全國“兩會”之后，我國政府機構作出重大調整，自然資源部等新機構的成立為深海管理體制機制實現綜合管理提供了重要契機。

三是加大對深海開發重點企業培育力度，著力提升我國企業深海開發商業能力。實施我國深海開發戰略以及推進深海開發可持續發展的關鍵在企業，因此，我國一方面要更加重視深海企業開發的培育和扶持，支持、指導和引導包括民營企業在內的多元力量開展深海開發，另一方面把提高各類企業深海開發的商業能力做為發力點，使各類深海開發企業在激烈的國際競爭中保持穩定向上的發展勢頭。

四是強化深海開發的風險意識，既要擬定防范風險的預案，又要有抵御風險的能力。全球深海海底大多是尚待開發的區域，不可預見的風險系數較高，因此要把做好深海開發前的風險評估、科學擬定防范風險的預案擺在更加突出的位置；同時著力加強對抵御風險的特定技術和裝備的研發，注重提高對可能的災難發生之后相應處置技術的綜合運用能力。

2.參與國際深海規則制定與加強國際合作并舉

盡管當前形成了一些有關深海開發的國際規則，但模糊點、爭議點甚至空白點仍然較多。“深海開采規章”的制定過程必將成為各方爭取自身權益的新一輪博弈，能夠最大程度地影響規則制定的國家或者團體，在未來深海開發中會由此占得先機，多獲收益。“因此，關于國際海底采礦規章的具體制定，各國、各利益集團之間均在為爭取自身的更大利益而彼此較量”[17]。

國際海底管理局（ISA）負責管理國際海底區域，負責海底資源開發和利益分配、海底環境保護等各類活動內容。[25]我國是管理局理事會成員，具備參與深海開發國際規則制定的良好條件。管理局秘書長邁克爾·洛（Michael Lodge）曾表示，“中國在管理局發揮著重要影響，管理局愿加強與中方的合作。”[17]中國常駐管理局代表牛清報大使2017年11月在海管局第23屆會議大會上表示：“目前階段，我們應扎實做好開發規章制定工作，為未來商業開發活動提供完備的法律基礎。開發規章涉及采礦、財務、環保、法律等多個領域，是一項復雜和艱巨的任務。有關工作應本著協商一致、循序漸進的原則，在客觀分析國際海底資源開發趨勢的前提下，踏實有序地推進。中方認為，開發規章應符合包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法規則，有效落實《公約》及其《執行協定》所規定的國際海底區域制度，與管理局制定的勘探規章做好銜接；應充分顧及國際社會整體利益和世界上絕大多數國家特別是發展中國家的利益。相關標準須有充分的科學依據，相關規則應確保承包者權利和義務的平衡，確保承包者、締約國和管理局權責的平衡，鼓勵開發者參與國際海底事業。中方愿本著建設性態度，繼續參與有關工作。”[26]值得一提的是，2017年8月，在牙買加召開的管理局第23屆會議上，上海交通大學極地與深海發展戰略研究中心提交的觀察員席位申請獲得通過，我國在管理局的觀察員席位獲得“零”的突破。這表明“中國話語權”在這一重要國際組織中正在加強。[27]

此外，在標準制定和市場定價上，應加強與歐佩克（OPEC）（涉及石油供應及定價）和國際能源機構（IEA）（涉及石油戰略儲備）、國際油氣生產者協會（OGP）、國際標準化組織（ISO）（可制定深海開采的國際技術標準）等國際金融、能源、礦產、國際生產技術標準組織在深海開發領域的合作。

在深海礦產開采技術上，應加強與海洋采礦協會（OMA）以及、海洋礦物公司（OMCO）、加拿大鸚鵡螺公司等具備深海多金屬結核試采工作能力的專業性單位的合作；在深海油氣勘探開發上，應鞏固與俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）的合作，加強與挪威國家石油公司（Statoil）、意大利埃尼集團（ENI）、法國道達爾公司（Total）、荷蘭皇家殼牌公司（Royal Dutch Shell）、英美資源集團（Anglo American PLC）、澳大利亞必和必拓（BHP·B）及力拓（Rio Tinto）等大型油氣開發公司和高技術公司的合作。

3.加大深海知識宣傳教育，構建深海開發人才培養體系

美國《國家海洋政策實施計劃》在培養和造就高素質海洋人才隊伍方面的做法值得學習：“①加強政府各部門間協調，確保教育計劃涵蓋各類學生團體，培養更多的高素質人才，特別是從弱勢群體中培養更多的本科生和研究生，鼓勵他們畢業后進入海洋、海岸帶和五大湖的科學研究與管理領域；②利用現有教育與培訓資源，建立獎學金、助學金和提供實習機會，充分利用聯邦的現有資源，提供更多的教育與培訓機會；③幫助中學生參加涉海科學競賽，激勵他們在未來選擇涉海職業。”[14]這一經驗對我們有一定借鑒意義，從我國的實際來看，一方面要把深海知識納入中小學教材，利用多種宣教平臺和新媒體平臺，向民眾廣泛普及深海知識；另一方面要拓寬深海開發復合型人才培養的渠道，在我國海洋類高校獨立設置深海方向的專門學科，注重對現有深海開發各層次人才的繼續教育和專項培訓，同時要加大同相關企業科研院所的聯系，做到產學研相結合。

4.建立健全深海法律法規及監管機制

一是進一步修訂完善《深海法》，以法定的形式明確深海開發的事權主體和政府主管部門的職責權限；充實深海開發活動的資質規定和程序要求；提高海洋環境保護在法律層面的強制性規定。二是建立深海開發監管機制，由國務院或國務院指定的專門機構負責，統籌各相關部委，形成執法合力，在規范各類深海開發活動的同時，及時處置深海開發中的違規行為，確保我國深海開發依法依規、健康發展。

5.加強新技術運創新及運用

在深海進行經濟開發和戰略布局，“沒有一流的科學技術，將在深海寸步難行。”[2]除繼續發展前述涉及深海開發的一整套技術，還要與時下以信息化、人工智能、自主機器人為特征的第四次科技革命結合起來。構建深海立體觀測系統以支撐未來海洋環境科學研究，為預測海洋氣候、環境變化提供依據，從而為下一步深海開發打下基礎。在水下自主機器人的研發和大規模應用的基礎上，導入人工智能管理技術，系統化管理海洋勘探、開發、運送、加工的各個環節，逐步落實深海開發戰略。

五、結 語

我國深海活動已經取得良好開端，盡管在諸多方面有待進一步深化，但未來的發展前景十分廣闊。除加強獨立自主研發和管理制度構建外，要不斷吸收深海開發的先進技術和管理經驗。同時，要堅持與有關國家、國際組織的合作，制定深海開發的國際通行規則，努力構建和維護深海開發的國際秩序。還要與時下科學技術革命所產生的最先進成果相結合，相信持之以恒，久久為功，我國一定能在深海開發領域走出一條具有中國特色的路子，從而在助力實現中華民族偉大復興中國夢的征程中，取得更加輝煌的成就。