農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革探析

□謝 凡

2009年下半年，中國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并在全國范圍內(nèi)逐步推廣，至2012年7月為止，基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。2014年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始并軌，不再分而治之，摒棄以往城市和農(nóng)村的差別對(duì)待，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅能夠幫助農(nóng)村地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，還能間接地推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，維持社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。但研究目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況后可以看出，其中仍然存在很多明顯的缺陷，這些問題將會(huì)對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的可持續(xù)性造成不良的影響。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本沿用了之前的制度模式、籌集資金的方式以及待遇支付等。將其參保對(duì)象劃定為年齡在16周歲以及16周歲以上的（在校學(xué)生除外）不在國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作的人員，以及各類不被職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所囊括在內(nèi)的城市或者農(nóng)村居民，此類人可在戶籍所在地自主選擇是否參與當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打破了以前實(shí)行的將城鄉(xiāng)分化的二元結(jié)構(gòu)，合并了城鎮(zhèn)及農(nóng)村的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。從制度層面的角度來說，實(shí)現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村的同步發(fā)展，縮小了城市和農(nóng)村的差距。目前，我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是將縣級(jí)統(tǒng)籌模式作為主要統(tǒng)籌層面，其參保登記工作、后續(xù)資格的審定、養(yǎng)老金的統(tǒng)一發(fā)放、基金管理等各項(xiàng)基礎(chǔ)工作都是有當(dāng)?shù)氐目h級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的。

我國的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由個(gè)人繳費(fèi)的部分、集體補(bǔ)助部分以及政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼構(gòu)成。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是參保人員按規(guī)定繳納的，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在新農(nóng)保五檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上新增了7個(gè)檔次，目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個(gè)檔次。省（區(qū)、市）人民政府可以根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平等因素增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人依據(jù)自己的條件，自由地選擇合適的水平繳納費(fèi)用，秉持著多繳多得的原則。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，并對(duì)參保個(gè)人在其生命周期內(nèi)持續(xù)支付。有領(lǐng)取資格的將由政府來支付其應(yīng)得的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。目前政府制定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)人五十五元，合計(jì)每年660元，并依據(jù)整個(gè)國家與社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r和價(jià)格變動(dòng)等，適時(shí)調(diào)節(jié)全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低水平，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低水平的一個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)然，地方人民政府也可以依照該地的實(shí)際情況合理地提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的每月發(fā)放資金額度，現(xiàn)階段是將個(gè)人賬戶總額除以一百三十九。當(dāng)參保個(gè)人去世后，個(gè)人賬戶的資金余額可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)被依法繼承。

對(duì)于那些年齡在六十周歲以及六十周歲以上、繳費(fèi)年限已經(jīng)達(dá)到十五年的，并且沒有領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的參保主體，能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)于那些在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的時(shí)候就已經(jīng)達(dá)到六十周歲及六十周歲以上的居民，不需要再進(jìn)行費(fèi)用繳納，可以直接領(lǐng)取養(yǎng)老金；對(duì)于四十五周歲以上六十周歲以下的居民，仍然需要每年繳納費(fèi)用，也可以對(duì)以前年度進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)繳，但不超過十五年；其他參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，并且累計(jì)繳費(fèi)年限不能低于十五年。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題及原因

（一）統(tǒng)籌層次低

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在試點(diǎn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施縣級(jí)管理，在推廣中，漸漸提升管理的水平；有條件的地方可以直接實(shí)行省級(jí)管理。但中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次還是處于落后水平，主要由縣級(jí)統(tǒng)籌。在我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸發(fā)展的今天，縣級(jí)統(tǒng)籌層次顯然已經(jīng)不能滿足發(fā)展要求，并且逐漸暴露出各種弊端。

依照政策，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)為五十五元，由于地區(qū)間發(fā)展水平的差異，縣級(jí)統(tǒng)籌層次就會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的失衡和差異問題。同時(shí)在貧困縣區(qū)，居民由于收入水平較低因而選擇的繳費(fèi)檔次偏低，在滿60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)會(huì)相對(duì)更短的時(shí)間內(nèi)用完個(gè)人賬戶的資金，這樣的話政府將需要承擔(dān)之后個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支出帶來的資金壓力，基金賬戶隱性缺口明顯。而且省以及省以下統(tǒng)籌會(huì)導(dǎo)致參保人跨省流動(dòng)時(shí)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面有一定的困難，這就會(huì)在一定程度上阻礙勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

就世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國家，在統(tǒng)籌層次上別的國家已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌。由此可見，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，它既可以減輕地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)差異和失衡，減輕財(cái)政的隱形壓力，也可以解決參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移問題和勞動(dòng)力在地區(qū)間的自由流動(dòng)。

（二）農(nóng)民缺乏參保積極性

一方面，從實(shí)際調(diào)查情況來看，農(nóng)村居民的繳費(fèi)檔次普遍偏低。我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確定了多個(gè)檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便于不同收入水平的農(nóng)村居民根據(jù)自身狀況做出合適的選擇。但從實(shí)際繳費(fèi)的調(diào)查情況來看，人們大都偏向于選擇較低的檔次水平。原因有很多：首先，目前我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村居民的收入水平不高，很難有多余的可支配收入用于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；其次，這種情況的發(fā)生還因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的吸引力不夠，參保繳費(fèi)檔次補(bǔ)貼水平不夠高，而這就導(dǎo)致參保人員不能夠從多繳保費(fèi)中獲得好處，或者說好處難以顯現(xiàn)，故而繳費(fèi)水平依然有待提升。

另一方面，農(nóng)村居民受到傳統(tǒng)觀念的桎梏，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老，積谷防饑”家庭養(yǎng)老觀念的影響在人們心中根深蒂固，在短期內(nèi)難以完全消除，因而有些人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有一定的抵觸心理。同時(shí)由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳僅僅局限于電視和報(bào)紙等手段，使得很多農(nóng)村居民尤其是沒有文化的農(nóng)村居民難以接觸，無法真正認(rèn)識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體作用，缺乏對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的理性認(rèn)識(shí)，這一現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)一步推廣。

（三）養(yǎng)老金待遇水平低

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障目前處在落后的水平。根據(jù)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)金的實(shí)際情況，這樣的水平很難滿足養(yǎng)老需求。而且在現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展水平下，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)展?fàn)顩r也越來越無法滿足人們對(duì)于生活的要求。我國的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人繳費(fèi)檔次的高低將直接決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平。

依據(jù)政策規(guī)定，由政府來制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低水平，并且建立最低水平的一個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制，依據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和價(jià)格水平等，適當(dāng)調(diào)節(jié)最低水平。我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)態(tài)良好，每年的GDP都呈現(xiàn)出增長的趨勢(shì)，但從2009年開始實(shí)施的農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今已將近七年，養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼沒有發(fā)生任何變化。同時(shí)，農(nóng)村居民由于自身收入水平以及缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解存在安全性方面的顧慮等原因，趨向于選擇較低的繳費(fèi)檔次。這兩方面都導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障力度落后于其他國家。

值得一提的是，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，屬于非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金，但政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取上設(shè)置了門檻，往往無法領(lǐng)取的居民往往是最貧困的人群，但這部分人群卻沒有在這一政策中獲得好處，這非常不符合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的初衷。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

（一）提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次主要是市級(jí)或縣級(jí)，目前僅有少數(shù)幾個(gè)省或直轄市實(shí)現(xiàn)了比較規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌，要想實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌必須先實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，而省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)必要遭遇地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的難題，那么全國統(tǒng)籌的這種不平衡則更加嚴(yán)重，所以我國距離真正的全國統(tǒng)籌還有很長很艱難的路要走。

我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要走由縣級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡的道路，可以簡(jiǎn)化步驟，對(duì)于已經(jīng)完成由縣級(jí)統(tǒng)籌提高到了市級(jí)統(tǒng)籌任務(wù)的地區(qū)，繼續(xù)走由市級(jí)統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌的道路；現(xiàn)階段仍然處于縣級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，可以適當(dāng)?shù)臏p少改革的步驟，向省級(jí)統(tǒng)籌邁進(jìn)，以減少改革環(huán)節(jié)，加速改革進(jìn)程。一方面，要做到政策一致，可以在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，盡量做到參保條件、交費(fèi)檔次、補(bǔ)貼比例等在省級(jí)范圍內(nèi)一致。其次要統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，在原先的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平上，合理確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的提高比例，為了公平起見面向全部養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇。同時(shí)，出臺(tái)統(tǒng)一的管理?xiàng)l例，在之前的基礎(chǔ)上建立省級(jí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)，從而逐步提高管理層次。最后要統(tǒng)一調(diào)劑管理基金。由于各地之間的差異導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入和支出存在很大的差異，只有建立以省為單位的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，各地區(qū)在支付當(dāng)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)金后，對(duì)于剩余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除了按規(guī)定的留存以外，剩余的部分交由省級(jí)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)管理，由省級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)各地進(jìn)行基金調(diào)劑。

在這個(gè)過程中，由于地區(qū)間差異過大，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌有一定的難度，需要中央的協(xié)調(diào)和地方各級(jí)政府的支持。中央政府要加大對(duì)于發(fā)展落后地區(qū)的財(cái)政投入，同時(shí)為了調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)參與積極性，也可以采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施。放長線，釣大魚。即便有難度，也要努力實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民參保積極性

任何一項(xiàng)制度要想長久運(yùn)行就必須得到社會(huì)的認(rèn)可。對(duì)于我國農(nóng)村居民來說，由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村居民的想法與現(xiàn)如今的養(yǎng)老方式存在一定的差異，因此并不十分了解養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)我國的大多數(shù)中老年甚至是年輕的農(nóng)村居民文化水平比較低，也缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。因而相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分利用靈活多樣的宣傳形式來深化農(nóng)村居民對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，不斷提高他們的參保意識(shí)。在宣傳過程中要借助農(nóng)村居民可以接觸和接受的方式進(jìn)行宣傳，比如在人群密集的集鎮(zhèn)和村落張貼宣傳，懸掛橫幅，引導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向。同時(shí)也可以積極組織工作人員下鄉(xiāng)宣傳活動(dòng)，面對(duì)面詳細(xì)耐心地講解我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，以便于農(nóng)民能夠了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義以及能夠給他們帶來的長遠(yuǎn)利益。通過不同形式的宣傳方式來增強(qiáng)人們對(duì)我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的了解，認(rèn)識(shí)到這是一件政府為人民謀福利、解決養(yǎng)老大問題的好事。

（三）加大政府財(cái)政支出

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展僅僅依靠農(nóng)民自身繳費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要財(cái)政資金的大力支持。同時(shí)由于我國社會(huì)的快速發(fā)展，需要政府加大對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。但目前，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的投入明顯不足，在國際水平上比較，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是落后于其他國家的，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼缺乏增長機(jī)制，政府應(yīng)該充分意識(shí)到這一問題的嚴(yán)重性。政府可以根據(jù)我國GDP政府財(cái)政收支的增長速度，確定一定的比例適當(dāng)提高我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額，讓參保農(nóng)村居民能夠真正地享受政府的優(yōu)惠政策，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障力度。政府也要站在可持續(xù)發(fā)展的角度上加大力度，將國民收人再分配政策傾向于農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距。同時(shí)，也需要注意不同地區(qū)間的發(fā)展水平不平衡問題，對(duì)于不同地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入應(yīng)該差別對(duì)待，對(duì)于發(fā)展滯后的地區(qū)需要增強(qiáng)資金投入，尤其是中西部地區(qū)。

同時(shí)，政府應(yīng)該廢除社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取條件，增加政府的財(cái)政支出用于那些由于生活困難而沒有參加城鄉(xiāng)居民基本保險(xiǎn)的人群。當(dāng)然，在這個(gè)過程中要注意篩選出真正生活困難的人，排除那些由于其他原因而不參加城鄉(xiāng)居民基本保險(xiǎn)的人群。只有最困難群體的生活水平提高了，中國的整體老年生活水平才會(huì)提高。