我國保賠保險市場“監管缺位”問題分析及政策建議

許 萍 中國人民財產保險股份有限公司青島市分公司

近年來，我國遠洋船隊規模迅猛發展，已居世界領先地位，在保障石油戰略能源運輸和儲備、保障國防、完成海外接僑及海外救援等維護國家利益和安全方面發揮了重要作用。然而在海運強國的道路上，我們還需要包括保險等綜合軟實力在內的更加科學的國際海運政策保障。限于歷史原因和客觀因素，我國保賠保險市場長期存在“監管缺位”問題，致使我國保賠保險業務大量外流、國際話語權難以提高的現狀始終難以改變，與我國海運大國的地位愈來愈不相稱。

一、國內保賠保險市場面臨的主要困難

（一）全球保賠保險市場情況

保賠保險（P&I）的“保”是指承保船舶碰撞責任及人身傷亡賠償責任的保障險（Protection），“賠”則是指承保貨損等責任的賠償險（Indemnity），即保賠保險就是保障險與賠償險的綜合。但隨著船東風險的不斷增加，保賠保險的范圍也不斷擴大，現在的保賠保險已經承保了船舶保險范圍之外的、船東在經營管理船舶中所承擔的各項責任和費用，包括碰撞及觸碰責任、貨物責任、污染責任、人身傷亡賠償責任、殘骸處理責任、罰款責任以及合同責任等風險。保賠保險和船舶保險互為補充，共同為遠洋船舶航行構筑起了全面風險保障體系。

全球保賠保險經營主體分為兩類，船東互保協會和商業保險公司。船東互保協會是一個互助保險組織,成員包括船東和租船人，每個成員在入會后按年度繳納會費（相當于預付保費）。如果一年中的索賠額高于該年度中的會費積累額，會員們按比例繳納額外會費來填補空缺（相當于追加保費）；如果會費有盈余，協會則把盈余資金積存起來，用以支付以后年度的損失。商業保險公司收取的保費則是一次性約定，盈虧自擔。

由于保賠保險業務責任限額較高，賠付波動較大，船東互保協會是當前全球保賠保險主要經營主體，商業保險公司起補充作用。全球13家主要船東互保協會（8家在英國，2家在挪威，1家在日本，1家在美國）聯合成立的“國際船東保賠協會集團”（International Group of P&I Clubs，簡 稱IG），通過聯合經營和再保險安排等手段，共承保了全球約90%遠洋船舶噸位的保賠保險（包括中國船東互保協會、國內保險公司通過再保方式納入的遠洋船舶）。2015年“國際船東保賠協會集團”實現會費收入約35億美元。

（二）國內保賠保險市場存在的主要問題

1.國內船舶保賠保險業務大量外流

中國船東互保協會是國內最大的保賠保險人。協會目前入會船舶規模逾5000萬總噸，擁有會員150多家，包括中遠海運集團、招商局集團、河北遠洋運輸集團、山東海運股份有限公司、福建國航遠洋集團、香港東方海外貨柜航運有限公司、新加坡萬邦集團等海內外大型航運企業。該協會對外不公開披露業務數據，但在國內保賠保險市場中具有絕對優勢。商業保賠保險絕大多數為中國人民財產保險公司經營，2016年保賠保險保費收入約3.5億元人民幣，保障噸位1331萬總噸。“十二五”末，我國海運船隊運力規模達1.6億總噸，位居世界第三。如上所述，由中國船東互保協會和商業保險公司提供保賠保險的船舶噸位大約6400萬總噸，占比不足40%。隨著我國航運業發展，境外保賠協會通過中介或其境內代表處等，對保賠市場滲透率持續上升，目前已進入境內的船東保賠協會包括美國、聯合王國、布雷塔尼亞、西英、北英等船東互保協會，致使大量國內船舶保賠保險業務直接流向境外。

2.國際認可度長期得不到提高

中國船東互保協會成立于1984年，伴隨著中國海運業的迅猛發展，從噸位、基金總量狀況等方面來看，該協會已達到甚至超過了國際保賠協會集團的某些成員。中國船東互保協會于2004年向國際保賠協會集團提出加入申請，但至今未得到積極回應，導致其提供的保賠保險及其入會證書、出具的保函等，尚未成為全球各國普遍接受和認可的有效財務保證，直接影響我國遠洋船舶的正常營運。此外，在全球最大的航運保險行業組織——國際海上保險聯盟（IUMI)的年度統計中，對中國內地的船舶保險和貨物運輸保險數據與全球市場份額均單獨披露，但在保賠保險全球地區份額統計中，亞洲地區僅統計披露日本的數據。位”制度缺陷，既不能有效維護國內保賠保險市場的公平競爭，也得不到國際業務的規則認同。具體體現在以下幾個方面：

二、“監管缺位”是阻礙我國保賠保險發展的重要原因

國內保賠保險市場存在困難的一個重要原因是長期的監管不平衡導致的“監管缺

（一）“無法可依”導致管理不一與監管缺位問題長期并存

國內保賠保險缺乏統一的法律法規作為管理依據，由此導致三種情況并存。一是對中國船東互保協會采用行政管理方式。中國船東互保協會登記為社團法人，根據2003年原中國保監會給湖北省高級人民法院的復函，船東互保協會從事活動不屬于商業保險行為，因此不適用《中華人民共和國保險法》。中國船東互保協會由交通運輸部主管，實際主要由中遠海運集團管理。二是對商業保險公司依據《保險法》監管。保險公司開展保賠保險業務，按照《保險法》接受市場行為監管。三是對境外船東互保協會缺乏管理。對于境外船東互保協會，原中國保監會僅在2002年《關于境外船東互保機構承保國內航行油輪油污損害責任保險問題的復函》中指出“境外船東互保機構未獲許可，不得在中國境內經營船舶油污損害賠償責任保險業務”，對相互保賠保險其他內容沒有其他規定。交通運輸部僅管理中國船東互保協會，對境外保賠協會也不予管理。監管不平衡以及進而產生的監管缺位，給國內保賠保險市場主體帶來了較大的不公平競爭壓力，阻礙著我國保賠保險市場的健康發展。

（二）“與法相悖”導致對中國船東互保協會的實質監管缺位

中國船東互保協會現登記為非營利性的全國性社會團體法人，但在《社會團體登記管理條例》方面存在諸多沖突。集中表現在：一是會員國籍沖突。國務院法制辦政法司、民政部民間組織管理局編著的《社會團體登記管理條例釋義》中指出，“不具有中國國籍的外國人及外國政府、企業、民間非營利組織在華設立的代表機構不能依據本條例在我國境內組成社會團體”，但是中國船東互保協會目前入會海外噸位占其總噸位29%，包括方便旗船（指中國實際控制的船舶在船舶登記寬松的國家登記，取得該國國籍，并懸掛該國國旗的船舶）和境外船東船。二是營利活動沖突。《社會團體登記管理條例》第四條規定：“社會團體不得從事營利性經營活動”，但為補充、壯大資本金，提高償付能力和抵御風險實力，中國船東互保協會存在大量包括資本市場在內的投資活動，并已成為民生銀行等上市公司重要股東。三是財務管理沖突。中國船東互保協會采用企業化財務制度，與一般社團的類事業單位財務管理制度迥異；為業務開展、資產保值增值、資金運用等目的，協會開設多個銀行賬戶，與財政部和中國人民銀行關于普通社團只能開設一個人民幣和一個美元賬戶的監管要求不符；中國船東互保協會作為社團，外匯管理在法規層面長期處于空白狀態，相關部門只能采用“特事特辦”政策。

因此，中國船東互保協會的業務活動大多存在無法可依、無章可循的狀態，這既不利于保賠保險市場的公平競爭，也成為協會推進國際化發展的制度障礙。反觀成熟市場慣例，各國對船東互保協會性質的認定雖有不同，但在業務監管方面均遵循實質重于形式的原則，對協會與保險公司開展的保賠保險實施統一監管。在英美法系下，船東互保協會被認定為特殊類公司，業務監管由金融監管部門負責。比如，英國將船東互保協會認定為擔保有限公司，其業務活動受《海上保險法》等法規約束，由英國金融行為監管局監管；在美國，船東互保協會屬于相互保險公司，由州保險監管局負責監管。在大陸法系下，多將船東互保協會視為非營利性質的協會組織，一般以金融監管部門為主導，聯合登記等部門共同實施監管。比如，在日本由大藏大臣委任金融廳長實施監管，在韓國由金融委員會設立的金融監督院為主進行監管。

三、相關建議

（一）建議將我國保賠保險監管主體統一調整為保險業務監管機構

為彌補目前由于相同性質業務多頭管理，以及由此引起的監管缺位短板，同時也為配合交通運輸部解決“主管部門不再直接管理行業協會”的問題，建議建立我國保賠保險的統一監管模式，制定一致的監管要求和標準，規范包括中國船東互保協會、商業保險公司、境外船東互保協會在內的所有保賠保險市場經營主體，建立公平有序的市場競爭秩序。鑒于保賠保險專門立法可能耗時較長，可考慮先對《相互保險組織監管試行辦法》進行修訂，增加適用船東互保協會的相關條款。

（二）建議以保險監管部門為主導，建立相互制保賠保險的部際協商機制

考慮到中國船東互保協會的歷史因素，建議經國務院授權，在保險監管部門主導下，建立包括交通運輸部、民政部、央行（外管局）、財政部（稅務總局）等組成的部際協商機制，以加強和改進對中國船東互保協會的管理。重點在于規范中國船東互保協會的運作模式，聚焦協會業務發展需要，對其國際業務發展過程中經常碰到的各類原來“一事一議”的需求，促進制度化解決。

（三）建議進一步明確對境外船東互保協會在中國境內展業活動的監管要求

調整和理順船東互保協會保賠保險與商業保險的關系，在此基礎上對境外船東互保協會的境內活動進一步明確監管要求，以保證我國船東船舶和保賠保險市場的合理權益。監管內容應主要側重于市場行為方面，包括具體活動是否違反了我國法律法規，是否損害了被保險人的利益，是否會阻礙我國保賠保險的發展等。考慮到信用風險的重要性，有必要研究要求在我國境內開展業務的境外保賠協會根據其營運資金總額繳存一定比例的保證金，以確保境外保賠協會的償付承諾能夠如約兌現。