近七十年棉花政策簡史回顧

文/阜寧澳洋科技有限責任公司 季柳炎

將建國后的棉花政策按照時間順序進行梳理，形成棉花政策簡史，以供市場參與者在進行棉花價格博弈時參考

1 前言

2018年5月15日開始，由于新疆天氣進入降雨、大風、降溫等模式，于是引發市場對于棉花期貨“爆炒”的熱情，棉花期貨主力合約價格由16380元/噸一路高歌，中間經歷3次漲停后，在5月30日被“爆炒”至近期最高點19250元/噸。隨后，鄭州商品交易所開始發文對在漲跌停位置上頻繁報單撤單的人員進行處理，以此作為抑制棉花期貨被“爆炒”的開端。

6月2日，中國儲備棉管理有限公司和全國棉花交易市場聯合出臺政策，限制貿易商參與拋出市場，同時規定紡織用棉企業購買的儲備棉，僅限于本企業自用，不得轉賣。雖然該項政策的實際意義可能有限，但其所含的政策導向非常明確，即棉花是用來作為紡織品使用的，而非作為金融投機工具炒作的。自上述政策出臺后，棉花期貨市場應聲回落，6月8日，棉花期貨主力合約收盤價在17625元/噸，與最高位19250元/噸相比下跌1625元/噸，下跌幅度8.44%。

因此，市場人士開始探討棉花到底是政策市還是市場市。筆者認為，在1999年我國政府對棉花流通體制深化改革后，棉花作為大宗商品中的農產品定價就已經屬于市場市。但棉花的價格還涉及到三個統籌兼顧：（1）棉農種植利益與紡織企業的合理利潤；（2）要保證市場機制對資源配置的基礎作用與國家整體宏觀發展秩序的有效調控；（3）國內市場穩定有序的發展與國際市場的必要銜接。對于第一點與第三點，市場參與者比較好理解，但是對于第二點，很多市場參與者對此無意識或者不理解，從而出現每次準備“爆炒”棉花但政策出臺后炒作之風得到平抑的時候，就會出現棉花是政策市還是市場市的爭論。

為了更好的理解“要保證市場機制對資源配置的基礎作用與國家整體宏觀發展秩序的有效調控”，筆者將建國后的棉花政策按照時間順序進行梳理，形成棉花政策簡史，以供市場參與者在進行棉花價格博弈時參考。

2 第一階段：自由購銷階段（1949年～1954年）

很多讀者看到第一階段為“自由購銷階段”，認為這是不可能的。但是，新中國建立初期，在物資極度緊張的環境下，的確實行過一段時間的商品自由購銷階段。棉花作為“衣食住行”中“衣”的主要原料，也是采取的自由購銷。新中國成立前后，在共產黨和人民政府接管城市后，并沒有對經濟采取嚴厲管控，而是遵循市場規則進行監管。新中國成立初期，曾經有兩場著名的經濟領域的戰爭，一場是被稱為“銀元之戰”的經濟風波，另一場則是被稱為“米棉之戰”的物價風波。

“米棉之戰”的主要經過如下：1949年人民政府接管城市以后，面臨著市場混亂、物價飛漲的局面，嚴重影響了勞動人民的生活，造成整個社會人心惶惶。毛澤東和中共中央對此十分關注，指示以陳云為首的中央財經委員會迅即查明原因，采取有效對策。一場同不法投機商的經濟戰由此拉開序幕。先是人民政府打擊了大城市的金銀投機商，穩定了金融秩序，接著“米棉之戰”打響。不法投機商不甘心在金融領域里的失敗，又在追逐暴利的心理驅使下，將投機目標轉向糧食、棉紗、布匹和煤炭。上海、北京和天津等大城市的投機商人，相互聯手，統一行動。在他們的哄抬下，全國物價三日一小漲、五日一大漲。當時的上海，從6月21日到7月21日，米價上漲4倍，紗價上漲1倍；從10月上旬到11月下旬，米價又上漲3倍，紗價上漲3.5倍，煤油火柴也上漲2倍。

在投機商閉目塞聽，一門心思只顧吞進市場上“兩白一黑”的時候，他們不知道在共產黨的領導下，全國的解放區已是一盤棋，上海及時調運華東五省和其他各省的糧煤來救急。同時，通過加強收購棉花，對商人自備外匯進口棉花予以免稅的優惠政策，對存棉分配采取國營私營兼顧的方針，對船舶進出口采取扶助的政策，獎勵繞道青島、天津的出口進口等措施，使米、棉、煤三者源源不斷地輸入上海。

11月中旬，全國又刮起了一次漲價風。這次漲價勢頭更猛，許多糧店、布店門前，人頭攢動，擁擠不堪，價格一日三漲。資本家們不僅囤積大量貨物不出售，而且拼命搶購，造成廣大群眾有錢買不著貨，生計困難，怨聲載道。

中央人民政府悄悄地采取了決定性的行動。11月15日～30日，華中地區的棉花也在源源不斷地向東部沿海地區輸送；在隴海線上，成百噸的紗布夜以繼日地向西安等大中城市流去。在這期間，上海、天津、北京、武漢、廣州、西安、南京等大中城市都調集了大批的糧食、棉花、布匹和油料。11月25日，當市場物價達到高峰時，中央政府一聲令下，全國各大城市一齊行動，大量物資像潮水一樣涌入市場。投機商們措手不及，無法吞食這么多的物資，26日市場物價立即下降。連續拋售10天后，糧、棉、布等商品的價格急劇跌落。投機商們見勢不妙，便競相拋售存貨，但是市場早已飽和，愈拋愈賤，愈想拋愈難以脫手。投機商們大都是借高利貸搶購囤積的，結果不僅所囤貨物虧本，而且還要付很高的利息，于是紛紛虧本破產，不少私營錢莊也因貸款無法收回宣告倒閉。這場“米棉之戰”后，投機商人元氣大傷，再也形不成氣候了。

打擊投機資本、平抑物價的斗爭，在黨中央的精心指導和全國人民的支持下，取得了完全的勝利。從1950年3月開始，全國物價逐步回落，一舉結束了物價猛烈上漲、市場混亂的局面。

毛澤東評價“米棉之戰”的意義不亞于拿下一場新的“淮海戰役”。其有別于“銀幣之戰”的動用暴力專政工具，而是中國共產黨人遵循經濟規律，施展市場、稅收、信貸、管理等一系列“組合拳”，所取得的一場經濟斗爭的勝利。此戰的勝利，基本終結了抗戰勝利以來一直蔓延惡化的惡性通貨膨脹的局面，不僅讓投機的資本家輸得心服口服，而且進一步贏得了上海及全國民眾對共產黨執政能力的信任。

在這場無硝煙的戰爭結束后，為了解決西方國家對我國實行物資禁運而造成的棉花危機，政府需要盡快恢復棉花生產。中央政府確立了棉花實行公司企業“聯購經營”的“自由貿易”式流通體制，允許私營資本主義工商業參與棉花經營，鼓勵農民將棉花賣給國家，國家征收棉花實行預購、換購、包收、信托存實、訂貨單政策等；根據供求形勢變化，通過國營商業在市場上收購棉花，并規定了國營商業收購棉花的掛牌價、系統內部的調撥價和零售價等。這些政策鼓勵了棉農的生產積極性，至1952年全國的棉花總產量已經在130.4萬噸，這為我國棉紡織業和民用絮棉的需要提供了堅實的物資保障基礎。

3 第二階段：統購統銷，行政定價（1954年～1984年）

1953年10月16日，中共中央發出了《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》。這一決議是根據陳云的意見，由鄧小平起草的。所謂“計劃收購”被簡稱為“統購”；“計劃供應”被簡稱為“統銷”。1954年，統購統銷的范圍又繼續擴大到棉花、紗布和食油。這一政策取消了原有的農業產品自由市場，初期有穩定糧價和保障供應的作用，后來變得僵化，嚴重地阻礙了農業經濟的發展。

在這段時期，尤其是1958年～1962年，由于政策上的一些失誤，再疊加三年困難和自然災害，整個農業生產力均遭到嚴重破壞，棉花生產也受到嚴重影響。棉花總產量由1957年的164萬噸下降到1962年的75萬噸。所幸，1963年～1965年，黨和政府采取了一些行之有效的政策手段，使棉花生產得到迅速回升，至1965年，我國的棉花產量直線上升到209.8萬噸。但1966年～1976年，這段時期由于政策再次改變，棉花生產工作再次受阻，發展緩慢。由于當時農村基礎建設實力雄厚，才沒有導致棉花產量走過多的下坡路，至1976年，我國棉花總產量為205.5萬噸。

在這一時期，我國實行高度集中的傳統計劃經濟管理體制，棉花作為戰略性物資受到了政府的嚴格管理，國內棉花的收購及銷售價格由國家制定，這種價格既不能反映市場供需情況，也不能實現資源的有效配置。

當時的主要做法是：（1）國家統一制定棉花價格；（2）統購，規定農民按照國家規定的收購價格，去除繳納農業稅和必要自用部分外，全部賣給國家，私營籽棉加工企業不得自購籽棉、加工自銷；（3）統銷，國家將所收棉花按照規定的數量、價格有計劃地供應給需求部門和企業。整個統購統銷時期，國家對棉花生產、流通、經營以及消費均實行高度統一、計劃管理，對收購價格實行國家定價的政策。

這種高度統一的計劃管理模式，使國家掌握了更多的棉花資源，確保了大中型紡織企業用棉和軍需民用，使輕工業有了一個穩定的、成本低廉的原材料來源，獲得了保護性發展，并推動了重工業的發展。但這種管理模式及定價機制不承認價值規律對農業經濟的指導作用，不按照價值規律的客觀要求來組織農業生產和經營，限制了生產積極性，其結果只能是棉花價格嚴重地背離市場價格，不能真實地反映其內在價值，最終導致棉花與紡織品比例失調，棉花生產受到抑制，導致產量不足，紡織業發展受限。

1978年，在安徽鳳陽縣鳳梨公社小崗村18位農民在一份不到一百字的包干保證書上簽字摁手印，決定分田到戶，不再向國家要錢要糧；1979年，小崗村糧食總產量66噸。包干到戶在小崗村的事實結果證明，其解放了農村生產勞動力。1982年1月1日，中共中央批準《全國農村工作會議紀要》，對農村實行各種責任制，這一偉大創舉，使得1984年的棉花生產創造出建國以來的最高水平，總量超過550萬噸。

4 第三階段：合同購銷階段（1985年～1998年）

在20世紀70年代末80年代初實行的家庭聯產承包責任制的顯著特點是“集體所有、分戶經營”，將土地的所有權與經營權分離開來。家庭聯產承包責任制的實施釋放了農民長期被禁錮的巨大潛能，在以經濟效益為目標的情況下，農民結合自身實際，可以自主選擇種植農作物的類型，根據價格高低決定種不種棉花以及種多少棉花，以實現利潤最大化。在這種沒有政府預測市場、調節市場的情況下，棉花市場出現了幾年一輪回的現象，即市場價格在某年高了，下一年農民都扎堆種植棉花，導致下一年的棉花過剩，市場價格下跌。每年棉價漲跌不定，使得紡織廠與棉農均不能夠形成各自所想的利益最大化。因此，政府開始重視依靠價格來調節棉花生產的預期目標。

1985 年，中共中央、國務院發布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，規定：棉花取消統購，改為合同定購。定購以外的棉花也允許農民上市自銷。取消農產品統購派購以后，農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通。國務院并于當年確定對紡織用棉納入收購調撥計劃。

國家以糧棉比價為依據，一般按1：8上下的比例統一制定棉花收購價格，每年的收購價格在播種期間公布，沒有地區性與季節性差價。與統購統銷時期相比，這一時期國家雖然沒有放開價格，但是明確了合同定購以外的棉花可由農民上市自銷，向下一時期的市場化改革邁出了一小步。此階段的“雙軌制”棉花價格機制雖然一定程度提高了廣大棉農的植棉積極性，但由于沒有根本改變傳統計劃經濟體制的定價機制本質，導致1986年～1998年期間棉花價格政策調控多次反復被動，生產波動明顯。

當棉花供過于求時，價格不能及時下降；當棉花供不應求時，國家又往往不能及時提高價格，“賣棉難”與“買棉難”交替出現，供不應求時收購環節抬級抬價，供過于求時壓級壓價，使棉農面臨的價格風險非常大。

5 第四階段：棉花價格市場化階段（1998年～2007年）

1998年12月，國務院發布《關于深化棉花流通體制改革的決定》，決定從1999年9月1日起，棉花的收購和銷售價格均由市場形成。政府有關部門只根據棉花供求情況等提出棉花收購指導性價格和指導性種植面積。供銷社及其棉花企業、農業部門所屬的種棉加工廠和國營農場、經資格認定的紡織企業，都可以直接收購、加工和經營棉花。供銷社棉花經營企業要與供銷社徹底分開，成為獨立的經濟實體。這標志著我國棉花行業開始由計劃經濟向市場經濟體制轉變。

2001年7月31日國務院發布了《關于進一步深化棉花流通體制改革的意見》，提出了“一放，二分，三加強，走產業化經營的路子”的改革總思路，棉花流通體制改革進入實質性、深層次的操作階段。

所謂“一放”，就是徹底放開棉花收購；“二分”是指供銷合作社與其屬下的棉花企業分開，棉花的儲備與經營分開；“三加強”就是加強宏觀調控、加強市場監督、加強質量管理；“走產業化經營的路子”，指鼓勵棉紡企業和經營企業到棉區建立原料生產基地，與棉農建立利益共同體，建立從生產、收購、加工到銷售的完整的棉花產業體系。

2004年6月1日，經過中國證監會批準，棉花期貨在鄭州商品交易所上市交易。鄭商所當時發布了《關于棉花期貨上市交易有關事項的通知》，文中明確指出：鑒于棉花期貨首次在我國推出，為確保棉花期貨上市交易后平穩運行，按照積極穩妥、循序漸進的原則，先上市交易一號棉花期貨合約。通過培育市場，規范運作，發揮棉花期貨市場功能，積累市場運行經驗后，擇機推出二號棉花期貨合約。這標志著棉花有普通大宗商品升級為帶有金融屬性的大宗商品。

2006年10月25日，經國務院批準，國家發改委、國家工商總局、國家質檢總局對《棉花收購加工與市場管理暫行辦法》進行了修訂，并更名為《棉花加工資格認定和市場管理暫行辦法》，同時發布實施。該辦法徹底放開棉花收購，同時提高了棉花加工的市場準入門檻。

經過多年的努力，我國流通體制改革成效顯著，打破了供銷社企業一統天下的局面，多渠道競爭格局和多層次的棉花市場體系初步形成。一是我國棉花市場主體不斷豐富，已形成了棉農、棉花購銷企業、國內外棉商、紡織企業、參與期貨市場的期貨商等市場的多重供需主體。二是建成了多層次的棉花現貨、期貨市場體系。三是初步建立了棉花價格的調控體系：通過國家專項儲備對市場進行調節，在棉花供大于求時吸儲棉花，在棉花供不應求時拋售棉花，以此調節棉花價格，穩定棉花市場；通過進出口貿易手段，利用國際市場棉花資源調節國內市場供需。

6 第五階段：以收儲價格為主的價格調控階段（2008年至今）

2008年全球金融危機爆發后，在各國政府聯手救市的情況下，大宗商品在2009年～2011年均出現了不同程度的暴漲暴跌。為應對國際棉花價格的劇烈波動，穩定國內棉花生產、經營者和用棉企業市場預期，保護棉農利益和市場供應，2011年3月由國家發改委、財政部、農業部、工業和信息化部、鐵道部、國家質檢總局、供銷合作總社、中國農業發展銀行聯合發布《2011年度棉花臨時收儲預案》，開啟了常態化的國家棉花臨時收儲政策，其特點：一是收儲價格的確定仍以棉糧比價為基礎，按固定價格收儲當年度的國產新棉；二是規定了制度的啟動點，即在市場價連續五個工作日低于收儲價時啟動臨時收儲；三是實行數量敞口收購。同時加強對棉花信息預警制度完善，并運用進口配額與滑準稅調節棉花進口，防止國際低棉價對國內的沖擊，保護國內棉產業的發展。

從三個階段來看：（1）2010年～2013年，我國棉花價格出現了大幅波動，棉紡企業因為成本高而生存艱難，行業開工率不斷下滑，但是成品庫存卻不斷攀高，收儲政策的本意是保護棉農與紡廠利益，穩定市場，結果確實棉農的利益得到一定的保證，但紡廠則因成本高生產更艱難。（2）2014年為了解決階段政策帶來的結果弊端，對實行棉花直補政策。即當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價以及產銷、面積等其他綜合因素對生產者給予補貼，當市場價格高于目標價格時，不對生產者補貼而對終端消費者補貼；同時在對紡織企業征稅上實行“高征抵扣”，即把皮棉、棉紗納入農產品增值稅進項稅額核定扣除試點范圍。在棉花直補政策與稅收“高征抵扣”雙政策并行改革的情況下，我國棉花市場初步形成以市場供需為基礎的市場價格形成機制。至2014年底，我國棉花市場逐步進入企穩階段。（3）2015年開始，我國棉花政策進入拋儲政策階段，拋儲政策目的在于讓棉花價格徹底市場化，實現國內棉業“去庫存、去產能”的戰略目標，并且通過此手段將國內外棉花價格差進一步縮小，降低紡織企業的原材料成本，使中國的紡織業更具有競爭力。

7 結論與展望

從上述棉花政策簡史中，可以看出我國政府對棉花生產工作非常重視，也可以看出不管在什么時候，我國棉花市場始終存在“一收就死，一放就亂”的現象。這是因為棉花不僅僅是“衣食住行”中“衣”的主要原料之一，時至今日的棉花更具有金融屬性，存在時間與空間不同方式的套利。正是在這個“利”的驅動下，展開了上述近70年的政策與市場的博弈。

從政府管理者的角度看，政府希望物價平穩，人民安居樂業；但從市場的角度看，如何謀取利益最大化是市場參與者的根本動力。馬克思說物價遵循的是供需關系，才會出現有漲有跌的格局。筆者認為，市場價格有漲有跌才是遵循客觀規律，但是不能出現暴漲暴跌，暴漲暴跌對于企業乃至國家均沒有太多的好處，所以，棉花政策制定的出發點，在于如何防止棉花價格出現暴漲暴跌而存在，而不是當暴漲暴跌格局出現后，亡羊補牢。

棉花價格之所以在管理者的眼皮底下出現暴漲暴跌，其根源在于左右棉花市場價格的因素每天均可能在變化，比如春季的播種面積、棉花生長過程中的天氣因素、國外政府對本國棉花的出口政策調整、我國政府對進口棉花的政策調整等，均會使得市場對棉花未來的價格出現不同程度的解讀，但政策需要延續性與穩定性，故多數時候，政策會滯后與市場，更為尷尬的是，如果市場邏輯已經出現變化，但政策并沒有跟上調整，那就很容易引發棉花價格的暴漲暴跌。

回顧準70年的我國棉花政策歷史，可以看出在不同時期內，棉花政策很難有連續性。建國初期，我們的黨和政府能夠打贏沒有政策壓制的“糧棉之戰”，保持棉農、合規貿易商、紡織企業參與市場的積極性；在70年后的今天，筆者相信我們的黨和政府更有自信與魄力解決當下棉花價格漲跌幅度較大的問題?？v觀我國棉花政策發展史，管理者如果制定規則，彌補政策漏洞，可防止市場被熱炒；市場博弈參與者，自我約束，不對棉花市場進行過度投機，同時發現政策漏洞后，不是利用政策漏洞進行惡意投機，而是主動與管理者進行溝通，及時將漏洞彌補上，也能為我國棉花市場的穩健運行保駕護航。