房地產稅改革試點的原因及其影響分析

●李 新

一、房地產稅試點改革的政策背景

長期以來，房地產行業是我國國民經濟中的重要組成部分，房地產資產也在居民家庭財富中占據非常重要的地位。根據中國人民銀行調查統計司2020 年發布的調查數據，我國城鎮居民家庭的實物資產中，74.2%為住房資產，戶均住房資產187.8 萬元，居民住房資產占家庭總資產的比重為59.1%[1]。房地產行業的健康平穩發展成為關乎國計民生的關鍵問題之一。

作為我國對房地產市場進行宏觀調控的重要手段，房地產稅的改革與完善一直在持續進行中。2011 年，我國就已在上海和重慶兩地開展了房地產稅的試點工作，但整體來看，此前的改革廣度和深度的都相對有限。2021 年以來，“房地產稅”這一關鍵詞頻頻出現在眾多重要場合中。習近平總書記在2021年10 月16 日《求是》雜志發表的文章《扎實推動共同富裕》中指出：“要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”[2]。10 月23 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定，為積極穩妥推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展，授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作；這一決定意味著房地產稅的改革步伐進一步加快。在這種背景下，分析房地產稅的政策動機、實施路徑與影響具備一定的理論意義與實踐意義。

二、房地產稅試點改革的原因

房地產稅收并非只涉及簡單的單一稅種，而是由眾多稅種綜合構成的復雜且相對完整的稅收體系，覆蓋了房地產領域的開發、交易流轉與保有等產業上下游環節，囊括契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅和房地產稅等主要稅種在內。從房地產稅收入的總量上看，房地產稅已經成為我國財政收入的重要組成部分。根據財政部相關數據，房地產領域直接相關的5 個主要稅種（契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅和房地產稅）近年來呈現出相對穩定的上行趨勢。如下圖所示，2020 年5 個稅種稅收金額合計達到1.97 億元，占國內稅收收入總額的12.76%，在全國公共財政收入中的占比達到10.76%。

與此同時，房地產稅收相對復雜的征稅體系使得我國過往在征稅過程中存在一定的問題。

一是在征稅結構方面的不均衡。目前我國房地產稅收的主要來源集中在流通環節，而在房地產的保有環節稅收相對較低[3]。從稅種的角度來看，目前在房地產保有階段，我國房地產稅收體系涉及的稅種僅有房地產稅和城鎮土地使用稅，相較于流通階段包含土地增值稅、以及城市維護建設稅、所得稅等稅種在內的眾多稅種而言相對較少；而從絕對的金額方面，2021 年1—9 月，保有環節的兩大稅種城鎮土地使用稅與房產稅合計征稅金額為2887 億元，遠低同期流通環節契稅、土地增值稅4800 億元、4295 億元的征稅收入。

征稅結構上的不平衡一定程度上會影響房地產市場的發展和居民收入與財富的調節。一方面，征稅集中于流通環節意味著房地產的交易成本上升，一定程度上會抑制房地產市場的供給，或通過房價變動的形式轉嫁給房地產的最終購買者；另一方面，交易流通環節的征稅，對于目前已經持有較多房產的居民，并未提升相應的持有成本。這樣的稅負結構事實上并未對首次購買、擁有單套房產的居民與擁有多套甚至空置房產的居民在稅收上形成區分，在收入分配角度發揮的意義相對有限。

二是征稅范圍上，此前我國施行的房地產稅改革征稅范圍相對有限。在上海和重慶此前施行的改革過程中，主要針對對象是新增房地產，稅收指向的對象范圍相對較小；從而使得改革實際執行過程中帶來的稅收收入增量相對有限，其對于房地產價格的調控作用也相對有限。截至2020 年末，上海市房地產稅在當地稅收總額的比例僅在3.5%左右，而重慶市則在5%左右；而上海和重慶兩地的房地產價格增速在改革實施后的10 年時間內也并未受到較大影響，兩地商品房銷售價格仍分別保持了10%和8%左右的年化增速，高于同期全國房地產市場價格增速。

三是地方實際執行層面，此前我國的房地產稅體系中，地方的權力相對有限，即房地產相關稅收制度、要素涉及等方面權力主要集中在中央，地方在執行層面相對空間有限。地方難以基于自身實際狀況確定其在房地產稅方面的征收范圍、力度、優惠與減免措施等核心要素。由于不同地區在財力、房地產市場發展程度以及政府治理能力等方面的差異，使得房地產稅實際在地方實施層面出現較大差距，不利于不同地區之間的均衡協調發展。

三、房地產稅試點改革可能產生的影響

房地產稅改革推進的政策動機應當包括直接和間接兩個層面。

（一）房地產稅改革的直接影響

從政策的直接動機來看，房地產稅落實后帶來的財政收入增長和房地產市場穩定與長效調節機制的實現預計將成為政策最核心的效果。

一是房地產稅能夠作為重要的財政收入增量，一定程度上緩解地方政府的土地財政壓力。長期以來，我國地方政府財政一定程度上形成了土地依賴，即土地出讓收入成為地方政府財政收入的主要來源。2020 年，全國國有土地使用權出讓收入金額達到8.41 萬億元，占地方政府性基金預算本級收入的比例達到93.57%。但隨著土地市場逐漸降溫，房地產市場風險防范背景下的去杠桿化趨勢，以及中央在政策層面對于穩定地價、穩定房地產市場的導向，地方政府需要逐漸擺脫對于土地財政的依賴，尋找新的財政收入來源。本次房地產稅試點改革為地方政府財政收入結構的調整帶來了契機。由于房地產市場存量巨大，征稅結構逐漸轉向房地產保有環節、對象轉向龐大的房地產存量市場，有助于提升房地產稅收金額，實現從房地產市場增量稅收向房地產市場存量稅收的轉移。

二是從將房產稅作為調控措施，通過稅收手段在成本端對于房地產價格發揮一定程度的穩定作用，完善房地產市場的長效調節機制。從房地產稅的直接調控作用來看，隨著房地產稅的逐漸落實，其在執行層面將會成為房地產重要的持有成本，從而降低房地產的投機性需求。

我們將房地產的需求分為消費性需求和投資性需求兩類[4]，其中消費性需求由居住需求產生，是一種剛性需求；而投資性需求更多是將房地產作為一種價值儲存形式，通過出租的租金收入或出售的差價收入實現盈利，是一種彈性需求，對于房地產投資收益的敏感程度較高[5]。兩類需求都會受到房地產持有成本的直接沖擊，但從現實后果上看，居住性的剛性需求本身不會被改變，更可能的結果是受到沖擊后購房需求在一定程度上延后；而由于持有成本上升帶來的投資收益空間的壓縮，投資性需求會受到更明顯的沖擊。具體分析來看，對于短期的投資性炒作，房地產稅帶來的持有成本的上升以及政策本身對房地產市場價格產生的短期沖擊會對其產生相對較大的抑制作用，這也與我國“房住不炒”的長期政策導向保持一致。張航等人[6]的研究表明房地產稅稅率達到7%時，就能夠實現對房地產市場投機性需求的擠出。對于長期性的投資需求，即較長時間持有通過租金及房產的長期增值獲取收益的需求而言，可能會存在通過租金轉嫁房地產稅成本的可能，使得最終承租人成為房地產稅這一持有成本的真正承擔者，在這一傳導通道上，房地產稅政策真正影響到房地產供需環節仍需要一定其他相關政策調控支持。

此外，從供給端的角度來看，持有成本的上升也會使得一部分空置的房屋尤其是二手住房進入買賣市場或通過租賃形式進入市場，從而一定程度上提升存量房產的供給。供需雙側的影響更有利于推動房地產價格在合理的區間內波動，從而實現房地產市場的平穩健康發展。

（二）房地產稅改革的間接影響

從間接角度來看，房地產稅改革的影響主要在于其對于我國稅收體系、地方治理體系的完善作用以及其長期形成的對家庭收入與財富的調節效應。

一方面，房地產稅的改革有助于我國稅收體系和政府治理體系的完善。在稅收體系完善方面，從我國目前按整體的稅收體系來看，對于流轉稅和所得稅的征稅體系相對完善，而在居民端的財產稅制度與體系建設方面仍有待進一步提升。由于房地產是居民家庭財產的重要組成部分，房地產稅的改革推進也有助于完善我國在財產稅方面的制度體系，進一步加強財產稅對于財政收入的貢獻及其在我國居民收入與財富調節方面的重要作用。在地方治理方面，本次房地產稅試點改革意見提出國務院制定房地產稅試點具體辦法，試點地區人民政府制定具體實施細則，一定程度上給予了地方政府以自主權。地方政府推行房地產稅、完善稅制的實踐有助于其治理體系的完善與治理能力的提升，同時房地產稅作為地方政府財政收入新的重要來源，有助于地方政府實現事權與財權的匹配，提升地方政府資金使用效率，一定程度上緩解地方政府債務壓力。

另一方面，從長期來看，房地產稅是重要的收入調節手段，通過房地產稅一定程度上影響居民收入和財富分配，與我國目前共同富裕的宏大目標相吻合。據經濟日報家庭財富調查的相關結果，2018 年我國家庭人均財產增長中的91%來自房產凈值增長[7]；房地產已經成為我國居民家庭資產的主要成分和家庭財富增長的重要路徑，通過房地產路徑調節居民收入分配的空間相對較大[8]。而過往的研究表明，房價與居民的收入差距存在一定的正相關關系，即房價上漲可以通過財富效應影響居民收入分配[9]。房地產稅的施行，無論征收標準是基于房地產的估值、面積還是其他維度，持有較大數量和較高價值房產的群體都將面臨著更高的房地產稅負擔，事實上是與居民或家庭的支付能力保持一致的。房地產稅通過對于不同收入等級、不同家庭財產等級的居民差異化的稅收，能夠在一定程度上實現收入調節，縮小貧富差距，促進社會公平。

此外，隨著房地產稅對于房屋持有成本的提升，房地產的投資價值及其對于居民財富增值的效果會在很大程度上下降[10]，在抑制房地產投資動機、影響居民購買房地產意愿的同時，一方面可能會使得居民的閑置資金流入金融市場進行資產配置，有助于推動我國資本與金融市場的發展；另一方面可能使得居民消費意愿出現一定幅度提升，從而有助于拉動內需，為我國經濟提供新的增長動力。

四、結論與政策建議

（一）結論

本文從我國房地產稅征收現狀出發，深入分析了房地產稅試點改革的潛在動機及其可能產生的影響，認為過去我國房地產稅結構不均衡、征收范圍有限和地方政府主動權有限是我國目前推進房地產稅改革的重要原因，而隨著房地產稅試點改革的不斷推進和落實，其對于我國地方政府財政收入來源擴張、房地產市場價格的穩定與價格形成機制的完善的直接影響將會顯現，對我國稅收體系完善、地方政府治理能力提升和我國居民收入分配與共同富裕的長期影響也將逐漸凸顯。房地產稅改革試點的推動彰顯了黨中央積極完善社會治理體系的決心，也體現了黨和政府對于人民生活福祉的切使關注。

（二）政策建議

一是注意改革推進的力度。房產在家庭財富中的占比過高，事實上也意味著我國家庭對于房地產價格變動的敏感程度較高、風險承受能力較差。在推進房地產稅試點改革的過程中，應當注意政策推進實施的力度，尤其是對于低收入家庭，可以充分考量其房地產價值與其收入水平的匹配程度，判斷其稅負承受能力，在保證政策端稅制要素公平統一的前提下，適當給予一定的稅收優惠政策以保障這一部分群體的利益。

二是注意配套政策體系的完善。房地產稅的試點改革是一個系統性工程，房地產稅的推進和落實同樣需要其他政策的補充完善。如進一步推進保障性租賃住房等措施，可以通過政策調節住房租賃市場的供求關系和價格實現機制，一定程度上防止房地產稅這一房產持有成本通過租金等形式轉嫁，從而保障房地產稅收入調節等作用的實現。