中國城市治理中的“創城”機制初探

周 望

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中國城市治理中的“創城”機制初探

周 望

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

從功能定位上看，“創城”機制是“速成式”城市治理模式的集中體現。為在將來更好地契合治理現代化的發展軌道，“創城”機制需實現自我優化，包括樹立“大創建”的城市創建新理念、構筑“共建共享”的城市創建新格局。

創城；創建；全國文明城市；城市治理

一、創城：中國城市公共事務的治理之道

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。這是繼1962年9月全國第一次城市工作會議、1963年10月全國第二次城市工作會議、1978年3月全國第三次城市工作會議之后，時隔37年再次召開的最高級別城市工作會議。這次中央城市工作會議制定了《關于加強城市建設工作的意見》，明確提出要完善城市治理體系，提高城市治理能力，創新城市治理方式，促進城市治理體系和治理能力現代化。

作為整個城市化系統工程中的基礎設施部分，推進并實現城市治理體系和治理能力的現代化，對于建成一個現代化的城市國家這一戰略目標的實現至關重要，可以說是全部計劃中的首要任務。任何城市建設與發展事項，都要進入到城市的具象治理生態環境之中，并在城市管理者、街道、社區、居委會、物業公司、業主委員會、各種社會組織、居民等主體之間的互動、利益、關系中展開并落實。而高速度的城市化、快節奏的人口流動、日趨復雜的人口結構、分化顯著的社會群體、愈發多元的價值觀，使得城市治理生態時時刻刻都在涌現新課題、新挑戰。為及時處理和化解各種訴求、沖突，傳統、現代、后現代的治理手段都得到了應用和施展，各自取得了相應的成效。同時，也要看到，目前城市治理呈現出一種“問題的出現和處理同等高度零散化”的狀態，系統性、制度化的治理框架還遠未建立起來。為長久計，尤其是為契合國家治理體系與治理能力現代化這一總體戰略目標，需要對現有的城市治理實踐展開進一步的精準化梳理，為其找到可以更好地服務于中國城市發展與治理的現代化標準及軌道。

在中國這樣一個人口和面積規模巨大、卻又內部差異顯著的超大型國家，經由數百個發展程度不一、形態各異的城市的治理經驗累積，逐漸匯聚、形成了一系列獨創性的城市治理模式，遵循著相對特定的城市治理邏輯，需要系統地加以挖掘和整理。在這些“土生土長”的城市治理經驗中，“創城”機制，即各種名稱的城市創建活動，是理解中國城市治理的一把關鍵之匙。“創城”機制具體是指城市朝著一個明確、專門化的發展目標和定位，在限定的時間周期內，按照較為具體的標準，廣泛匯集人財物等相關資源，在城市建設、城市管理中的若干領域內所開展的一系列優化與提升活動。較為典型的一些城市創建活動，有創建全國文明城市、創建國家衛生城市、創建國家級歷史文化名城等，即社會各界所熟知的“創城”“創衛”“創文”等城市治理活動。城市創建活動既常見于大大小小的各種類型城市的治理行為中，同時在各城市的治理日程中具有顯而易見的優先地位。對于中國的“市長們”而言，治理城市幾乎都會經歷“創城”這一重要工作環節。基于“創城”而來的相關事項，占據著城市各級各類治理相關方工作安排表中的大部分內容。可以說，對“創城”機制展開學理化凝練，是研究中國城市治理之道的一個上佳切入點。

二、“創城”機制的實施過程

圍繞著成功“創城”這一目標，各個城市展開了相應行動。從這些紛繁復雜的城市政府行為中，可以發現一些共同路徑，實際上反映出中國城市治理的固有思維與邏輯。這里以H省W市在“創城”，即創建全國文明城市這一最為引人注目的活動過程中的行為為例，對“創城”機制的實施過程做一個初步描繪。

（一）組織動員

為了在規定期限內，完成某一特定類型的城市創建項目，申請城市需要把整個城市的人財物力量與資源都動員起來，才可能達到相應的標準。組織動員的內容及方式一般包括兩個方面。首先是召開全市動員會議，以“創建某某城市動員大會”的形式，向全市和外界昭告本市開展創建城市活動的決心。同時，以市委、市政府的名義發布《關于創建某某城市工作的意見》，以此作為將來規束各部門、各單位的重要制度性依據。其次是成立專門組織，包括成立“創建某某城市領導小組”“創建某某城市指揮部”等專門性機構，由市委書記、市長直接領導，負責組織落實城市創建活動的各項工作。

為加強對創建全國文明城市工作的組織領導，H省W市的市委、市政府成立了創建全國文明城市指揮部和工作專班，負責全面開展創建文明城市的各項籌備工作。其中，市創建指揮部是H省W市創建全國文明城市最高指揮和決策機構，統籌指揮全市創建工作，由該市市委副書記、政法委書記任指揮長，市委常委、宣傳部長和市政府副市長共同擔任副指揮長，市創建指揮部成員由該市文明委委員組成。

在市創建指揮部之下，設置了創建全國文明城市指揮部辦公室，負責協調全市各區、各部門和各單位具體組織實施創建全國文明城市的各種籌備工作。H省W市市創建辦主任由該市市委常委、宣傳部部長兼任。市創建辦下設綜合組、政務環境工作組、法治環境工作組、市場環境工作組、人文環境工作組、社會文化環境工作組、市容環境工作組、社會環境工作組、生態環境工作組等9個工作組，各組組長由組長單位有關負責人擔任，工作人員從成員單位里面抽調并集中辦公。除此之外，H省W市還成立了綜合協調、文明創建、環境創新、文化建設、宣傳報道等5個工作專班，分別由分管的市領導負責，由市委、市政府秘書長或有關委辦的主要負責人任組長，各專班和成員單位都設有聯絡員，定期召開會議，對創建日常工作進行具體指導和組織協調。

H省W市提出了“屬地管理、以塊為主、條塊結合、齊抓共管”的文明創建屬地管理原則，要求各區承擔起創建全國文明城市的主體責任，全面負責組織領導轄區內創建活動。在市創建指揮部的領導下，各區亦成立了創建全國文明城市指揮部來落實創建工作，由本區區委書記任創建指揮部指揮長，區委常委、宣傳部部長和分管城管工作的副區長共同擔任副指揮長，全市各機關、團體、企事業單位（含中央、省屬駐市單位）參與所在區、街道、社區的創建活動，服從調度指揮和統一管理，確保創建工作有序推進。與此同時，市政府各部門、各單位都成立了專門負責創建任務的組織，由所在部門、單位的黨政“一把手”負總責。至此，一個從上到下、從左至右，覆蓋全市的創建工作組織網絡正式形成。

（二）任務分解

城市創建活動的內容涉及面廣、指標體系細致且嚴格，為了在規定時間內完成創建任務，并符合相關指標的要求，還需要申請城市具備精細化的計劃、執行、監督等技術能力。申請城市通常的做法是，把整個文明城市創建的龐大任務體系，進行層疊化責任分解，落實到極為具體的責任單位和責任人。市政府采取與各區、各責任單位的負責人簽訂責任狀的方式，將創建任務布置下去，并作為將來考核問責的依據。在“級級有指標、層層有任務、人人有責任”的創建任務分配模式下，城市創建工作具體到了每一個層次、每一個崗位、每一個干部。

H省W市文明委辦公室將創建文明城市工作任務、考評細則共8大項、45子項、130條計1000份工作任務，逐項分解落實到58個責任單位，納入黨政系統目標管理。同時，H省W市文明委還對全市重點公共場所實行包點包片責任制，明確要求各包點包片責任人對所包點、片做到“三熟知”，即熟知點片的具體位置、熟知點片的詳細情況、熟知點片的文明創建標準。主管單位對全部點片負主管責任，工作內容包括全面排查和督促檢查，達到全覆蓋、全達標。另外，H省W市創建辦規定，由各行業主管部門、各區，對所屬各公共場所實地考察點進行測評、排名，每天通報測評結果，每天通報整改情況。對全市42類重點公共場所進行測評、排名、通報，督查整改，確保達標。測評工作每天實施，每周一、三將測評結果報市創建辦，納入創建全國文明城市工作考核和責任追究。

（三）宣傳參與

城市創建活動極其復雜，由于其內容體系幾乎涉及到了城市治理的所有方面，故易受多方面因素的制約，任何疏忽與不足都可能會影響到最后的創建效果。因此，申請城市在創建過程中都會擯棄“單邊主義”，采取“多管齊下”“幾條腿走路”的方式，通過廣泛的宣傳，吸引、吸納更多的群體參與加入到創建活動中來。

為廣泛吸引更多人群參與到創建文明城市這一過程中，H省W市在對創建文明城市的新聞宣傳、社會動員方面不遺余力。這包括：每周都編輯發放《創建工作動態》，便于社會各界了解創建工作最新進展；向中央、省、本市的各類新聞媒體報送創建工作新聞，一年時間內有關于H省W市創建文明城市的各種報道達到了3000余篇；在全市范圍內多次開展大規模的創建文明城市宣傳實踐活動，印發告市民書、創建文明城市宣傳卡等達100多萬份；在市內顯要位置樹立創建文明城市的公益廣告和標牌。此外，H省W市還成立了由人大代表、政協委員為主體，并有文明市民代表、新聞記者等共100多人參加的市、區文明城市創建巡視團，聽取他們有關創建工作的各種意見建議。有關責任單位還公布了創建工作監督電話，設置創建工作舉報箱，接受社會各界對于創建工作的監督。

為全面提升普通市民群眾對于創建文明城市工作的知曉率、支持率、滿意率，H省W市通過各種渠道加強創建全國文明城市宣傳。該市文明辦、各區、各單位、教育局制作了《全國文明城市測評模擬調查問卷》，發放到全市各區、各單位、各大中小學校。就全國文明城市所要求的相關標準，市文明辦編寫《做文明有禮的W市人》宣傳折頁300萬份，免費發放到每個家庭、每個窗口單位、每位機關干部、每個在校生，讓全體市民熟知。報紙、電視、廣播、網站等各類市屬媒體，開設專題專欄，每天刊播文明城市創建動態，加大宣傳報道頻率，形成輿論氛圍。全市沿街電子顯示屏及車站、公園、廣場、建筑工地等戶外公共場所及公交車、出租車等，有關創建全國文明城市的各種公益廣告宣傳，隨處可見、隨時都有，數量超過全部廣告的30%。市文明辦還給全市每個社區配備宣傳小喇叭，每天晚上7點半至8點半之間在社區巡回廣播創建全國文明城市內容，讓每位居民都能聽到相關信息。市、區相關職能部門到社區，幫助解決道路破損、路燈不亮、油煙擾民等實際問題。各級黨政機關、文明單位組織干部職工到車站、路口、商業街、公園廣場等各類公共場所開展便民利民志愿服務互動，提升群眾的支持率、滿意率。

三、功能定位：“速成式”城市治理模式的集中體現

與邁入快車道的城市化進程相匹配的是，中國的城市治理呈現出明顯的“速成式”特征。各個城市紛紛提出“大干100天城市綜合整治”“大干300天市容秩序整治”“三年內建成某某型城市”等口號，將其作為城市建設與發展的一系列重要目標及任務。而“速成式”的城市治理模式的具體實施方式，主要就是通過“創城”這一機制來進行的。

城市政府已經普遍習慣于通過“大張旗鼓”地開展城市創建活動的方式，期待在一個較短時期內，快速改善城市環境，從多個方面提升城市治理水平。為了在短期內“極速優化”城市各方面環境，需要集全城之力，整個城市治理體系幾乎全部投入進來并保持“高速運轉”。在“幾年內創建成功”這一口號及壓力下，城市治理充滿了“緊迫感”，城市政府以有限時間內完成規定任務為目標，調用城市各種資源，最大限度地發揮城市潛力，驅動治理水平邁上一個新臺階。同時，城市創建活動還是對全市市民理解、參與城市治理的一次快速教育普及。城市政府以全方位地展開宣傳教育的方式，促使城市生活群體盡快熟知、掌握、遵循現代化的城市生活理念、規則，尤其是協助城市新人群加快融入到全新的城市生活中，進而為提升城市治理水平夯實必要的社會基礎。

通過開展“速成式”的城市創建活動，的確可以在短時期內推進實現城市環境的煥然一新、城市治理水平的大幅度提升。同時，也要看到，各種城市創建活動中所出現的侵民擾民、虎頭蛇尾等弊端屢改不絕，并廣為社會各界所詬病，成為城市創建活動的一大負面形象和標簽。這就需要對城市創建活動進行必要的精細化改進，使其盡快契合新時代城市治理現代化的發展要求。

四、進一步推進“創城”機制的現代化

作為中國本土城市中一項獨具特色而又聲勢浩大的治理行為，“創城”在城市建設與發展、城市日常生活中留下了深刻印記。“創城”在現實中所表露出來的優勢和問題都很明顯，既能夠有效提升城市治理水平，亦存在著成本過高、形式主義、干擾城市正常秩序等問題。[1]為使“創城”在未來更好地契合治理現代化的發展軌道，需要促進其不斷實現自我優化。

（一）樹立“大創建”的城市創建新理念

隨著城市化進程的快速推進，各式各樣的城市創建活動越來越多，主題零散雜亂、內容交疊重復。同一城市經常在相近領域重復創建、反復創建，上級疲于檢查、下級疲于迎檢，已然出現“目標置換”，對于檢查工作的投入代替了對于創建工作本身的投入，有悖提高城市治理水平這一初衷。[2]未來應樹立起“大創建”這一理念，精煉城市創建活動的數量、主題與類型，將目前眾多的“單目標單一性城市創建活動”，整合優化為若干優質的“多目標綜合性城市創建活動”，強調城市治理的“整體性”而非“分割化”。同時，創建檢查中獲取的信息、數據，在各部門之間實現“互聯互通”，納入專門的“創建數據庫”，減少檢查次數、頻率，避免創建工作的重復勞動、低效勞動，有效控制創建工作的成本尤其是對常規治理工作的侵擾。

（二）構筑“共建共享”的城市創建新格局

一直以來，城市創建活動呈現出顯著的“單邊主義”特征，城市政府“全面出擊”“熱情高漲”，城市居民則“被動接受”“應者寥寥”。作為城市治理活動的直接受眾，城市居民群體在創建過程中的意愿和發言權一直得不到較為顯著的體現。[3]雖然在城市創建活動中，有關于對普通市民的調查問卷、電話訪談、隨機暗訪等檢查形式，但從實際情況來看，廣度和力度都有待加強。城市居住者成為了一群“觀看者”，在其看來城市創建工作僅僅是政府主體自身范圍內的一種“表演行為”。未來應構筑起“共建共享”這一新格局，實現所有城市生活群體共同參與創建活動、共同享有創建成果，使他們真正認可、主動參與到自己所居住城市的創建活動，切實感受到創建活動所帶來的變化。在“上級—下級”這一單向鏈條中引入中間主體，包括學術機構、智庫、社會組織、市民群體及代表，進而在創建工作的目標設置、檢查考核、質量追蹤等重要方面，開放必要的參與平臺與渠道，盡可能充分匯集多種群體的真實意愿，提升他們參與城市創建活動的頻度與深度。城市創建活動的過程及目標，不能僅僅是符合政府主體單方面對于城市狀態的簡單想象，那些更加貼近于城市生活現實、與每一個城市生活者息息相關的內容，才是創建工作應該為之奮進并實現的城市治理美好圖景。

[1]周曄.合法性視域下的“評比表彰”: 行動邏輯、功能局限及治理—以中央政府及職能部門組織的評比表彰活動為例[J].中國行政管理,2014(9):69-74.

[2] 徐巖,范娜娜,陳那波.合法性承載：對運動式治理及其轉變的新解釋—以A市18年創衛歷程為例[J].公共行政評論, 2015(2):22-46.

[3] 李振.作為錦標賽動員官員的評比表彰模式—以“創建衛生城市”運動為例[J].上海交通大學學報:哲學社會科學版, 2014(5):54-62.

責任編輯：倪 芬

2018-03-10

本文為國家社科基金重大項目“基于大型調查數據基礎上中國城鎮社區結構異質性及其基層治理研究”（15ZDB173）、國家社科基金重大項目“新型城鎮化背景下的社會治理轉型升級研究”(13&ZD039)的階段性成果。

周望（1985-），男，重慶市人，南開大學周恩來政府管理學院講師，主要從事城市治理研究。

F299.2;D64

A

1674-1072（2018）02-030-04