“海上福州”港口項目建設中環境保護問題之法治思考

鄭燕飛

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“海上福州”港口項目建設中環境保護問題之法治思考

鄭燕飛

（中共福州市晉安區委黨校，福建 福州 350011）

港區項目建設過程中生態環境保護問題已經受到世界各國的廣泛關注。2016年11月，福州出臺《對接國家戰略建設海上福州工作方案》，將發展港口經濟作為重要任務之一。福州港如何發揮后發優勢，統籌協調港區經濟發展和港口保護之間的關系，是當前福州港區經濟發展需要解決的重大課題。要正視港區經濟發展過程中存在的問題，轉變港區經濟發展理念，不斷強化港區環保法律制度建設，健全地方港口環保法律體系，明晰監管和運營主體權責，著力培養高素質環保監管人才，走綠色、可持續發展的港區經濟發展道路。

福州；港口；環境保護；法治

2013年10月，國家主席習近平在出訪東南亞國家期間，提出共建“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到國際社會高度關注。2015年3月，經國務院授權發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“支持福建建設21世紀海上絲綢之路核心區。”“加強上海、天津、寧波－舟山、廣州、深圳、湛江、汕頭、青島、煙臺、大連、福州、廈門、泉州、海口、三亞等沿海城市港口建設。”這為福州融入國家“一帶一路”發展戰略提供了重大機遇。福州積極響應、主動融入“21世紀海上絲綢之路”建設，并于2016年出臺了《對接國家戰略建設海上福州工作方案》，明確將構建以福州港為核心，與海絲沿線國家和地區互聯互通、安全高效便捷的海陸空運輸通道網絡。由此可見，建港興城，以港興城，加快建設海上福州已然成為福州經濟社會發展新的驅動力。

然而，在以港口發展驅動經濟社會發展的過程中，如何協調港口建設與港區環境保護之間的關系，實現港口經濟發展與生態環境保護之間和諧統一是實現建港興城，以港興城需要解決的重要課題。

一、港口項目建設中生態環境保護的必要性

（一）港區生態環境保護已受到各國廣泛重視

早在20世紀 90年代，世界經濟合作與發展組提出了港口的生態環境保護問題，港口不再只是經濟利益的載體，環境因素也成為港口建設應考慮的因素引起各國政府關注，[1]此后西方社會對此展開了大量的理論探討與具體實踐。西方國家為此在綠色港口競爭力、港口保護政策法規、綠色港口評價指標體系等方面進行大量深入研究，這些理論創新促進了美國的紐約—新澤西港、美國休斯頓港、日本東京港、澳大利亞悉尼港等一大批國際綠色生態港口建設典范的產生。[2]這也為我國港口建設提供了良好的經驗借鑒。由此可見，福州在推進港口項目建設過程中，充分借鑒國外優秀經驗，發揮港口建設后發優勢，實現港區項目建設和生態環境保護和諧統一十分有必要。

（二）強化港區生態環境保護是港區生態文明建設、走可持續發展道路的必由之路

黨和國家高度重視生態文明建設，把生態文明建設、走可持續發展道路作為國家發展戰略。黨的十七大報告提出科學發展觀，強調“堅持可持續發展，要使經濟發展與人口資源環境相協調，人與自然相和諧，發展循環經濟、建設資源節約型國家、建設環境友好型國家，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”；黨的十八大報告明確提出把生態文明建設提升到國家戰略的高度，凸顯其在社會主義事業建設中的基礎性地位。2017年福州政府工作報告中，強調推進生態文明建設，全面落實《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》和福州市貫徹意見，加快建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福州。因此，福州的港口經濟發展作為福州城市發展的重要部分，也必須堅持走“生態發展”道路，把生態環境保護擺在港口項目發展的突出位置。

二、福州港口經濟發展面臨的生態環境問題

（一）港區空氣、水質污染是主要生態問題

港口經濟繁榮的同時也伴隨著港區空氣污染加劇的后果。福州港作為福建省主要港口群之一，其發展過程中與我國其他港區一樣面臨著港區空氣、水質污染等主要問題。

2014年國際公益環保組織自然資源保護學會（NRDC）在《中國船舶和港口空氣污染防治白皮書》中指出：“船用燃料油的含硫量遠高于是車用柴油，假設一艘中型到大型集裝箱船使用含硫量為 35，000 ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的 70%行駛時，則其一天排放的 PM2.5總量最多相當于我國 50 萬輛國 IV 貨車同一天的排放量。由此可見，船舶港口廢氣排放會對港區甚至其城區的空氣造成嚴種污染。

相關監測數據顯示，港區水質環境保護狀況也并不理想。2014年至2016年間發布的《福建省環境狀況公報》顯示：包括福州、寧德在內的6 個沿海設區市中，按水質保護目標評價，歷年均為漳州海域功能達標率最高，其它港灣不同程度低于水質保護目標要求，一直以來福州港區海域總體未達標。[3]由此可見近幾年福州港的水質狀況堪憂，水體保護工作力度仍有待加強。

(二)港口污染的主要來源

從港口環境特點和港口水域、陸域功能區來看，港口除自身產生的污染物外，沿岸工業廢水的排放、生活污水的排放，各種固體垃圾的傾倒和工程施工的影響都是港口廢棄物污染的主要來源。除此之外，港口艦船廢棄物的排放也是一個重要污染源。[4]就港口活動本身引發的污染源來看，主要有以下幾種：

一是船舶運營帶來的污染。船舶在到港時可能排放、散落或者溢出的污染物；排放的洗艙水、油污水以及其他廢棄物；船只制造、維修、打撈等過程中也容易發生油類污染物；船舶失事的石油泄露、危險貨物的散落等都會對環境造成影響。

二是港口在日常營運期間，由于貨物的抓運操作以及其它生產活動而產生的粉塵、噪音、氣味和排放物都會對港口的水質、空氣質量產生重大的影響。

三是港口建設過程中，疏浚棄土對海洋環境、海洋生物的負面影響，諸如拋泥區選擇不當則還會對漁業、海上交通等直接產生影響，同時對港區水質產生污染。

三、福州港區產生生態環境問題的原因

（一）福州港口規模不斷擴張，不可避免地給周邊生態環境帶來了前所未有的壓力

福州港是福建三大港口群之一，由“一港九區”組成，全港擁有大陸海岸線1966公里，占全省大陸海岸線的52.4%，沿江、沿海岸線長達2628公里。全港通過能力達13018萬噸。根據《福建統計年鑒》（2017）中的數據顯示：自2012年-2016年，福州港的貨物吞吐量分別為11410.22、12759.03、14391.14、13967.23、14515.66（單位：萬噸）。[5]上述數據表明，近年來福州港規模不斷加大，且仍處于快速上升趨勢。正由于福州港生產經營活動日益頻繁，在有關監管手段、治理方式、法律規范等配套措施未能及時跟進情況下，港口規模擴張的速度遠超環境的承載力，這不可避免的導致港口空氣、水質等生態環境面臨著前所未有的壓力和可預見的風險。

（二）港區生態環境保護意識尚不足

目前，大多數港口經營者的綠色環保意識不足，以追求經濟效益為核心，在粗放式生產經營過程中往往容易造成大量的資源浪費和環境污染，對經濟效益背后的生態環境成本置之不理，更缺乏相應的污染處理設施及能力。港口環保治理僅停留在港區綠化、單純污染源治理等較為初級的層面。社會大眾對港口重大安全生產事故之外發生的日常污染缺乏了解，對綠色港口建設的關注度和支持度不夠。據中國最大搜索引擎百度咨詢搜索數據顯示，涉及福州港區生態環境保護的新聞僅7條，由此可見有關部門對港區生態環境保護公開宣傳和教育還十分欠缺，更無法期待經營主體的自覺環保行動。

（三）港口環保法律規定還不夠具體

當前，地方港口環保法律適用主要是依據有《港口法》《航道法》《中華人民共和國水污染防治法》《海洋環境保護法》《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等法律規定，但規定的條文過于原則性，在實操方面還存在諸多問題：

第一，內容安排上原則性大于實操性。上述上位法在內容上還無法完全滿足地方具環境治理要求，需要通過省、市一級結合自身特點，有針對性地進行規范條文的細化和補缺工作。

第二，港區環保監管主體的法律規定尚不明，多頭管理形成職權沖突。比如《水污染防治法》第9條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”據此，上述主管部門之間的各自職責范圍為何不清晰，在未明確各自職責之前，相互間必然存在監管范圍的重合。這種多頭管理規定往往引發職權沖突或推諉扯皮的問題。由于港口處于連接陸域和水域的特殊地理位置，加之因污染來源復雜，更容易產生此類“環保部門不下海，海洋部門不上岸”的監管困境。

第三，內容安排上重前置預防輕事后治理。現有法律、規范、管理辦法及行動計劃等大多以預防污染的發生為主，對于如何應對己經出現的港口環境污染卻缺乏明確、可操作的法律法規條文，這使得港口污染防治工作面臨嚴峻挑戰。

第四，法定處罰力度弱，缺乏強制措施。當前針對一般性環境污染事件的處罰手段主要以賠償直接經濟損失為主，而對于由此造成的生態破壞引發的長期不良影響未做進一步規范，后續由誰負責、如何進行生態恢復規定不明。

（四）環境執法能力有待加強

環境執法面臨專業人才短缺，執法車輛設備不足的困境。一方面，執法隊伍人才短缺。根據人民網報道的《福建省2015年通報的年度環境狀況公報》顯示，福建省環境監察機構實際在崗人員僅有937人，明顯低于平均水平。同時基層環境執法隊伍中普遍存在缺乏環保專業知識等情況。[6]另一方面，政府部門在環境執法方面投入有限，致使一線執法所需的執法車輛、技術檢測裝備緊缺，影響環境執法工作的正常展開。

四、推進福州港口環境保護法治化的若干構想

（一）轉變地方立法理念，大力推進綠色生態港口建設

《立法法》中賦予市一級人大城市環境保護方面的立法權，而立法活動多受同時期環境保護理念的影響，因此樹立科學的發展理念是正確處理港口經濟與生態環境關系的前提，更是推動港口環境法制建設發展的堅實基礎。國務院編制的《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》，作為“十二五”時期我國海洋經濟發展的行動綱領，其中“生態優先，綠色發展”作為基本原則之一，強調統籌考慮海洋生態環境保護與陸源污染防治，大力發展海洋循環經濟，加強海洋資源節約集約利用，推進海洋產業節能減排與清潔生產，強化海洋生態環境保護和防災減災，不斷增強海洋經濟可持續發展能力。港口經濟作為海洋經濟的重要節點，在運營管理過程中更應當及時融入綠色生態理念。在港口環境立法方面，應擯棄經濟優先、擱置環保的思想，在立法、執法、司法、法律監督各環節中凸顯人文關懷和生態情懷，以維系港口經濟可持續發展為目標，為建設環境友好型港口、資源節約型港口、環境安全型港口及生態文明型港口提供強有力的法制保障。

（二）不斷完善港口環保法律法規制度建設

針對上述內容規定過于原則性、適用對象寬泛化的現狀，當前福州港口防治污染的法治化工作要以強化法律法規的實操性、執行力為首要目標：

1．協調各管理部門關系，明確港口環境執法主體。依據現行法律法規，可對港口環境污染享有執法權的管理主體并是非單一部門。實際工作中，多頭管理容易導致職權不清、責任不明的結果。因此，地方立法工作中有必要對港口環境執法資源進行有效整合。有研究者建議進行港口環境聯合執法。在現有各個執法部門的基礎上建立一個港口環境管理的協調機制，而不是增加一個綜合部門來協調各職能部門的關系，即在不增加管理機構的基礎上，出臺一個規則，針對各職能均具有法律效力的制度規范。[7]這種做法既能充分利用已有環保管理資源和數據信息，又能有效解決各部門間的執法沖突與推諉問題，將大幅提高港口環境執法效率。

2．綜合運用多種執法手段，提高環保監督管理成效。一是要將運用責令停止違法行為、對違法者進行罰款等處罰手段，與宣傳教育、社會輿論壓力等手段相結合，形成遵循環保法律規定的自覺性；二是推行經濟獎勵機制，技術政策扶持、榮譽稱號獎勵等柔性執法方式，引導生產經營者主動參與港區環保建設；三是在政府主導的前提下，拓寬環境執法渠道，積極引導多元主體共同參與港口環境治理的制度建設，發揮社會組織、企事業單位、社區以及個人的力量，在更大視角下審視環境治理問題。四是優化部門聯動機制，提升聯合執法能力。港口環保問題不是環保主管部門單兵作戰能夠解決的，近幾年，我省積極推進環保部門與公安部門間的聯動執法機制，開展打擊環境污染犯罪專項行動，聯合執法必要性得到凸顯。[8]因此，可以將目前的執法環節聯動機制延伸為執法與司法間的聯動，并視具體情況在港區設立環境保護合議庭、環境保護檢察工作室、環境保護警務工作室等，推進環境聯動執法的常態化、制度化。

3．健全港口環境保護地方法規體系。加快修訂《福建省環境保護條例》，增設港區環境保護相關條款，明確各主體權責，大幅度提高違法成本。加快建立福建特色的港區環境保護地方標準體系，逐步完善綠色港口環境質量評價體系、污染物排放、測試方法、標準樣品、行業準入等一系列配套標準。鼓勵福州市立法機關根據福州港的實際情況，制定和實施更為嚴格的標準體系。

（三）強化港口環境執法隊伍能力建設

一是制定環境執法人員的招聘與選拔標準和程序，遵循專業素養、法治意識和生態意識并重原則，盡快提升港口環境執法隊伍專業化水準。二是建立科學合理的考核選拔制度，定期對環境執法人員進行業務能力及執法情況考核，設置合理的獎懲機制，強化環境執法人員之間的協作意識，實行嚴格的淘汰制，保證執法隊伍的先進性；三是實行環境執法人員的定期培訓機制，將生態文明意識的樹立、法治思維和法治方式的運用以及基本業務技能的精進作為培訓必修內容，確保執法人員不斷更新優化知識結構，保持較高水平執法業務能力。四是強化環保執法財政支持力度，增加專項預算經費確保港口環境執法人員、設備和技術等方面的充足投入，為保環執法提供堅實物資保障。

[1] 王帥.基于Grey_DEMATEL方法的港口綠色發展影響因素研究[D].大連理工大學碩士畢業論文，2016.

[2] 范利彬.國外綠色港口的發展與借鑒[J].珠江水運，2009(9).

[3] 福建省環境保護廳.http://www.fjepb.gov.cn/zwgk/kjjc/hjzl/qshjzkgb/.

[4] 蔣江波，張立柱，李丕學.港口水環境污染與監測[M].海洋出版社，2010:69.

[5] 福建省統計局.http://www.stats-fj.gov.cn/xxgk/-ndsj/.

[6] 福建省年度環境狀況公報：環境整體優良 執法監管能力偏弱[EB/OL].http://fj.people.com.cn/n/2015/0604/-c337006-25125285.html?from=singlemessage&isappinstalled=0.

[7] 劉小明.遼寧省港口污染防治地方立法研究[D].大連海事大學碩士畢業論文，2011.

[8] 福建省“清水藍天”行動收官 環保公安聯動破解取證難[EB/OL].http://www.mnw.cn/news/fj/1039129.html.

責任編輯：林善煒

2017-12-10

鄭燕飛（1986-），女，福建福州人，中共福州市晉安區委黨校教師，主要從事法學研究。

D922.68

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1674-1072（2018）02-074-04