基于SWOT分析的地方政府績效評(píng)估公眾參與研究

(江蘇師范大學(xué) 江蘇 徐州 221100)

一、問題的提出

隨著政治民主化的深入發(fā)展，公眾參與地方政府績效評(píng)估的理念逐漸興起。將公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)評(píng)價(jià)意見納入到政府部門的績效評(píng)估中是構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需求。公眾參與政府績效評(píng)估可以有效彌補(bǔ)地方政府績效內(nèi)部評(píng)估的不足，從而提高政府績效評(píng)估有效性。盡管很多地方政府在引導(dǎo)社會(huì)公眾參與政府績效評(píng)估方面取得了一定成效，公眾評(píng)估的方法也在不斷創(chuàng)新，但是總體而言，公眾參與地方政府績效評(píng)估的結(jié)果并未達(dá)到理想效果。地方政府在以公眾參與為主題的政府績效評(píng)價(jià)創(chuàng)新活動(dòng)中的實(shí)踐結(jié)果與最初預(yù)期之間有著巨大的差距，在活動(dòng)中社會(huì)公眾積極性受挫、參加人數(shù)逐年遞減等情形已經(jīng)普遍出現(xiàn)。本文運(yùn)用SWOT方法分析公眾參與政府績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的內(nèi)外部環(huán)境，探討完善公眾參與政府績效評(píng)價(jià)體系的方法，以期為進(jìn)一步提高公眾參與地方政府績效評(píng)估活動(dòng)的有效性提供有針對(duì)性的建議。

二、公眾參與地方政府績效評(píng)估SWOT分析

本文采用SWOT分析法，分析公眾參與地方政府績效評(píng)估內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、外部環(huán)境的機(jī)會(huì)和威脅，從而提出解決公眾參與地方政府績效評(píng)估難題的對(duì)策。

(一)優(yōu)勢(shì)分析

1、公眾參與有利于政府加強(qiáng)與公眾的溝通，提升政府的公信力。政府向社會(huì)公眾提供政府的績效狀況有助于公眾了解、監(jiān)督政府的工作，同時(shí)這也和地方政府打造“陽光政府”、提高地方政府公信力的目標(biāo)相吻合。政府只有在制定及改進(jìn)公共服務(wù)政策時(shí)從公眾的利益出發(fā)，聽取廣大公眾的意見，并將公眾的意見作為影響決策因素的一部分，才能獲得公眾更多的信任。政府績效評(píng)估中的公眾參與對(duì)縮小政府和社會(huì)公眾之間的意識(shí)差距有較大的積極作用[1]。

2、公眾參與有利于完善政府績效系統(tǒng)，彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估系統(tǒng)缺陷。基于政府績效評(píng)估內(nèi)部管控的特點(diǎn)，社會(huì)公眾很難知曉政府績效評(píng)估的實(shí)際結(jié)果。在政府公信力下降的社會(huì)背景下，即使政府向外界公布結(jié)果也難以令公眾信服。一些地方政府績效評(píng)估體系中引進(jìn)外部專家或者專業(yè)評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)，但由于這些第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)估時(shí)容易受到政府的干擾，自身獨(dú)立性較差，因此公眾常常不信任其評(píng)估的結(jié)果。而公眾參與能夠充分表達(dá)自己對(duì)政府人員工作的意見以及自身的實(shí)際需求，從而彌補(bǔ)政府內(nèi)部評(píng)估的不足。

3、公眾參與有利于制約政府權(quán)力。公眾參與政府績效評(píng)估本身就意味著政府要實(shí)行信息公開、透明治理的管理方式，公眾參與政府績效評(píng)估時(shí)會(huì)有較多的機(jī)會(huì)了解政府各個(gè)部門的工作內(nèi)容和職責(zé)范圍，政府部門在實(shí)行職權(quán)時(shí)也會(huì)考慮公眾的反應(yīng)從而改進(jìn)管理方式。同時(shí)公眾參與也更有助于公眾加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)督，這種方式能夠?qū)φ畽?quán)力的濫用起到很好的抑制作用。

(二)劣勢(shì)分析

1、公眾參與政府績效評(píng)估的渠道單一。目前我國公眾參與政府績效評(píng)估的渠道較少，社會(huì)公眾滿意度調(diào)查和滿意度評(píng)議這兩種方式應(yīng)用最為廣泛。此外一些地方政府委托高校進(jìn)行第三方政府績效評(píng)估也成為比較受歡迎的方式，甘肅省政府引進(jìn)蘭州大學(xué)績效評(píng)估是這一模式的代表。盡管有些改革前沿地區(qū)為公眾參與政府績效評(píng)估提供多樣化的平臺(tái)，但從全國大部分地方政府創(chuàng)新實(shí)踐來看，參與渠道仍然有待豐富。

2、公眾參與的主體缺乏代表性。我國政府績效評(píng)估中的公眾參與的人員結(jié)構(gòu)不科學(xué)，缺乏代表性，也沒有根據(jù)不同的部門對(duì)不同公眾進(jìn)行科學(xué)地分類。粗放式的評(píng)議方式有效性不高，目前大部分的評(píng)價(jià)活動(dòng)都沒有根據(jù)社會(huì)公眾的特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，也沒有將政府部門特征和社會(huì)公眾的特點(diǎn)相匹配來確定哪些類別的公眾適合評(píng)議哪些部門的工作。沒有精確分類評(píng)估主體的績效評(píng)估活動(dòng)必然會(huì)降低績效評(píng)估的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，使得評(píng)估活動(dòng)的有效性大大降低。

(三)機(jī)會(huì)分析

1、公眾參與地方政府績效評(píng)估的實(shí)踐方興未艾。自2000年以來公眾參與政府績效評(píng)估活動(dòng)在各地展開，活動(dòng)聲勢(shì)浩大，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，同時(shí)公眾參與地方政府績效評(píng)估也是我國地方政府評(píng)估模式長期封閉運(yùn)作的重要突破。在實(shí)踐操作上，一些政府結(jié)合地方特色因地制宜地開展公眾參與政府績效評(píng)估活動(dòng)，形成了政務(wù)公開模式、評(píng)估團(tuán)模式、滿意度調(diào)查模式以及萬人評(píng)議政府模式等多種評(píng)價(jià)模式[2]。

2、社會(huì)已經(jīng)形成政府績效評(píng)估主體多元化的共識(shí)。隨著公眾參與政治意識(shí)的加強(qiáng)，政府為適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展也在不斷完善公眾參與政治的形式，公眾參與地方政府績效評(píng)估較好地滿足了公眾參與政治的需求，故公眾參與政府績效評(píng)估活動(dòng)自開展以來就受到了公眾的歡迎。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，公眾參與政府績效評(píng)價(jià)已經(jīng)形成了社會(huì)共識(shí)，政府內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制的慣例正逐步被公眾參與打破，評(píng)估主體多元化成為政府績效評(píng)估體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。

(四)威脅分析

1、傳統(tǒng)官僚主義文化根深蒂固。官僚主義文化在觀念上主要表現(xiàn)為“官本位”的思想，在地方政府績效評(píng)價(jià)體系中主要表現(xiàn)為評(píng)估體系具有內(nèi)部管控、形式主義等特征。盡管我國地方政府績效評(píng)價(jià)為了避免內(nèi)部評(píng)估的缺陷在實(shí)踐中引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾評(píng)議，但是獨(dú)立的第三方政府績效評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾評(píng)議機(jī)制并沒有發(fā)揮其本身的優(yōu)勢(shì)成為地方政府決策依據(jù)，政府最為重視的依然是自我評(píng)估機(jī)制[3]。

2、公眾參與政府績效評(píng)估缺乏制度保障。當(dāng)前我國公眾參與政府績效評(píng)估的制度尚不健全，公眾參與政府績效評(píng)估的很多方面都缺乏法律保障，公眾權(quán)利容易受到侵害。很多地方政府的績效評(píng)估制度中雖然有涉及一些公眾參與的內(nèi)容，但是缺乏具體性的規(guī)定，相關(guān)細(xì)節(jié)內(nèi)容更是少之又少。制度的不健全使得政府擁有較大的自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中很可能會(huì)利用制度的缺陷來操縱公眾參與政府績效評(píng)估活動(dòng)，從而使得活動(dòng)成為地方政府宣傳其民主化運(yùn)動(dòng)的工具。

3、忽視評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。我國地方政府普遍出現(xiàn)了忽視公眾參與政府績效評(píng)估結(jié)果的問題，而運(yùn)用評(píng)估結(jié)果來改進(jìn)工作狀況以提升政府工作績效的情況則更是少見。比如北京市2003年和2004年連續(xù)兩年網(wǎng)民評(píng)議政府活動(dòng)結(jié)束后都拒絕向外界公布評(píng)估結(jié)果，使社會(huì)公眾喪失對(duì)這一活動(dòng)的興趣，參與人數(shù)呈現(xiàn)斷崖式的下跌。實(shí)踐表明，社會(huì)公眾對(duì)地方政府組織公眾參與政府績效評(píng)估活動(dòng)中的表現(xiàn)感到失望，認(rèn)為政府部門只是形式化邀請(qǐng)公眾參與，實(shí)際上并未聽取其建議，而且也沒有解決公眾所反映的問題。

三、公眾參與地方政府績效評(píng)估體系優(yōu)化

(一)將公眾參與地方政府績效評(píng)估機(jī)制制度化

我國政府績效評(píng)估是政府內(nèi)部管理制度，如果政府有意識(shí)對(duì)信息加以保護(hù)，外界將很難對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。要想增強(qiáng)政府對(duì)民眾的責(zé)任、保護(hù)公民參與權(quán)利不受到侵犯，就要規(guī)范與界定公民參與的民主權(quán)力，因此需要通過立法的方式將民主評(píng)議活動(dòng)上升為法律規(guī)定的常規(guī)事項(xiàng)，在法律層面保護(hù)公民參與政府績效評(píng)估的權(quán)利，避免政府在評(píng)估活動(dòng)中濫用公權(quán)，侵害公眾的權(quán)利[14]。在這一方面可以從美國的政府績效評(píng)價(jià)制度中借鑒經(jīng)驗(yàn)。美國通過制度來保護(hù)公眾參與政府績效評(píng)價(jià)活動(dòng)的權(quán)利，強(qiáng)有力的法律保障公眾參與政府績效評(píng)價(jià)活動(dòng)能夠長期穩(wěn)定地運(yùn)行下去，我國地方政府可以根據(jù)自身情況因地制宜加以吸收并制定符合本地方發(fā)展的公眾參與政府績效評(píng)價(jià)制度[15]。

(二)確定參與政府績效評(píng)估的公眾范圍

必須要科學(xué)、合理地選擇公眾參與政府績效評(píng)估的人員。第一，人員選擇要具有代表性。參與的公眾必須是地區(qū)的典型代表，能夠代表廣大民眾，這樣才能體現(xiàn)出公眾參與政府績效評(píng)估的實(shí)際價(jià)值。第二，要根據(jù)被評(píng)估的部門以及被評(píng)估的內(nèi)容的不同合理地確定參與公眾的人員構(gòu)成。要依據(jù)參與評(píng)估部門的特點(diǎn)來劃分專家、群眾、第三方部門等參與人員的評(píng)分權(quán)重，不能為了方便而將所有人員的評(píng)價(jià)都同等對(duì)待，忽視其特殊性。第三，要合理確定參與績效評(píng)估的公眾數(shù)量。與傳統(tǒng)的政府績效評(píng)估不同，公眾參與的特征就是參與評(píng)估的民眾數(shù)量眾多，這就代表參與評(píng)價(jià)的人數(shù)必須要滿足一定的數(shù)量要求。

(三)合理設(shè)計(jì)績效評(píng)估指標(biāo)

科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)是公眾參與地方政府績效評(píng)估活動(dòng)能夠取得成效的重要條件。地方政府績效評(píng)估體系指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要應(yīng)符合以下要求：第一，指標(biāo)要具有針對(duì)性。在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮不同部門之間的差異，根據(jù)各部門的特點(diǎn)設(shè)計(jì)符合有針對(duì)性的績效指標(biāo)。第二，要確保公眾能夠理解評(píng)估活動(dòng)所選用的績效指標(biāo)。在設(shè)計(jì)績效評(píng)估指標(biāo)時(shí)要盡量使用簡(jiǎn)潔、易懂的語言，避免績效評(píng)估指標(biāo)有歧義、專業(yè)術(shù)語太強(qiáng)，以便普通公眾對(duì)績效評(píng)估指標(biāo)做出準(zhǔn)確的理解。第三，評(píng)估指標(biāo)要具備實(shí)際操作性。要合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重，同時(shí)要注意定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的合理分配，指標(biāo)的選擇要以便于考核為前提。

(四)強(qiáng)化政務(wù)信息在政府績效評(píng)估的全過程公開

信息公開可以有效避免政府暗箱操作，從而實(shí)現(xiàn)政府績效評(píng)估公開透明。政府需要將公眾參與政府績效評(píng)估的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、反饋階段等各類信息向社會(huì)尤其是參與政府績效評(píng)估的公眾公開，滿足公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在操作過程中，政府必須通過政府網(wǎng)站、微信、微博、報(bào)紙等媒介向公眾主動(dòng)公開政府績效考核的對(duì)象、指標(biāo)體系以及相關(guān)數(shù)據(jù)信息，以便公眾了解政府績效及其考核標(biāo)準(zhǔn)的具體情況。在反饋階段，要及時(shí)向社會(huì)公眾公布評(píng)估結(jié)果，做到公眾參與政府績效評(píng)估的信息全過程公開。

(五)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用和反饋

開展政府績效評(píng)估的最終目的是通過對(duì)政府部門績效進(jìn)行評(píng)估，分析其不足之處，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以改進(jìn)，從而提升今后的績效水平。因此，在公眾績效評(píng)估之后，政府不僅要公布公眾評(píng)估的結(jié)果，更重要的是要密切關(guān)注公眾的利益訴求，根據(jù)公眾的需要和建議改進(jìn)工作，將社會(huì)公眾參與績效評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用到政府人員的工作中去，不斷提高政府處理問題的能力。只有合理應(yīng)用評(píng)估結(jié)果并將評(píng)估結(jié)果應(yīng)用情況及時(shí)反饋給社會(huì)公眾，才能激勵(lì)公眾更加積極參與到政府績效評(píng)估中去。