內源型村民自治何以可能？
——以長沙縣“樂和模式”建設為探究

(湖南大學　湖南　長沙　410082)

一、問題的提出

村民自治作為基層民主的重要實現形式，近年來一些地方陸續發掘出新形式，將懸空的自治制度“落地”，不斷探索村民自治的合理單元和實現路徑。徐勇教授為代表的學者提出第三波的村民實踐是發源于農村社會內生問題解決的需要，它是當地政府主動激活農村內生力量的結果。內源型的村民自治已經成為一種制度的創新大變革，并將引領農村基層政治體制的發展趨勢。通過個案剖析的方式探索內源型村民自治何以可能，一方面要探討為何農民愿意發展“新型自治”，即村民自治的動力；另一方面研究農民以怎樣的機制能夠持續組成自治，具有重要的意義。本文將主要結合長沙縣“樂和鄉村”的改革創新，總結出內源性村民自治的動力機制及資源整合過程，由此反思村民自治的未來走向。

二、內源型自治成型的動力與農民的組織化

新時期村民自治發展是基于內生動力與外源動力共同推動的背景之中。長沙縣村民自治組織“互助會”成立和發展就是一個對各項資源進行整合的過程，不同類型動力源在交叉產生作用。

首先是傳統型動力的基礎作用。數千年來，中國農業社會經營男耕女織的小農經濟，具有自給自足的特征，這樣的經濟結構直接導致了相對封閉的農村社會中具有非常典型的“熟人社會”特征。傳統農民因為血緣和地緣的高度結合，再加上姻緣關系，使得農民在宗族、村落等小群體內部有著很強的合作能力。所以說，農民天生具有組織化的基因，然而這更多的是一種無意識的行為，或者說是一種情感的因素。這種情感因素造成了村莊內部小群體間的關聯度，自然村落中村民往往關系密切，人們在長期的共同生活中互相了解，并受同樣的道德準則和行為習慣約束，這使得其具備天然的信任機制和基本的監督機制。在長沙縣的自然村中，我們發現其天然具備發展自治的優勢，即共同的地域、經濟、文化和社會基礎，傳統的文化習俗和歷史根源成為了內生型村民自治的傳統動力。

其次是倡導性動力的加強。一方面，政府倡導的組織化運動奠定了內生型自治的基礎。國家曾通過建立“互助組、初級社、高級社”的方式整合農村社會，后來發展成“人民公社制度”。后來國家通過立法和行政建構拉開了村民自治的歷史帷幕。村民自治從組織化的發展脈絡來看，政府是真正的“操控者”，村民委員會的成立是基層政府進行政治動員的結果，而且成立之后，也具有很強的行政色彩，成為行政科層制度的末端部分。然而，村民自治這場“倡導性”的自治實踐的符號價值可能更甚于其實踐價值。它將民主的概念植入基層社會實踐的大實驗，使得億萬農民在這場實驗中獲得了權利的意識，培養了民主的習慣，習得了自治的能力。這就為內生型村民自治的萌芽和發展奠定了基礎。另一方面，在倡導性村民自治陷入困境后，農村社會暴露出發展與治理的雙重問題。農村基層發展需要強大的集體經濟作為基礎支撐，而政府在發展經濟社會中作為實質上的單一農村社會管理主體，也越來越難以應對農村社會結構調整帶來的治理挑戰。面對土地承包、征地拆遷、土地流轉、宅基地劃分等關系農民切身利益的問題上，基層政府面臨巨大的信訪壓力和穩定風險。近年來在全國進行的“村鎮合并”更加成為了政府鼓勵內生性村民自治發展的直接原因，村鎮合并之后，長沙縣一個小的行政村有10多個村民組，1000多村民。大的行政村多達40個村民組，人數超過5000。如此大的行政村規模，通過傳統的建制村村民委員會來協調利益、進行管理面臨了前所未有的壓力，因而自治下沉成為了一種必然的趨勢。

最后是自利型動力的崛起。農民在市場化的浪潮洗禮下越來越呈現出“經濟人”的理性角色特征，他們開始有意愿圍繞著自己的利益來構建社會政治經濟文化生活。改革開放以來農村實行的家庭聯產承包責任制通過賦予農民生產經營自主權調農業勞動者的積極性，大大解放了農村生產力。為了獲得更多的農業生產利益，一些農村精英在“經濟人”自利動機的推動下開始走向聯合，農民的自組織化往往最先在經濟活動中展開。經濟的發展讓農民群體開始產生流動和分化，農村社會開始形成多元化和分散化的利益訴求；其次物質生活的充實與豐富也開始讓農民對公共空間和精神生活有了更深入的需求，在經濟發達的鄉村，村莊內的生活依舊是農民的主體，他們更希望能能夠通過自己的力量優化現有的生產生活環境，他們會有意愿通過聯合來實現村莊事務的自治理。這樣，“共同體機制”和“利益抱團”越來越成為更多農民的共識，農民自組織化的需求和實踐就從經濟活動延展至政治社會領域。

三、村民自治的治理機制：長沙縣“樂和鄉村”的治理實踐

在多元動力的刺激下，基于鄉村治理的現狀。長沙縣引進公益組織北京地球村的樂和理念，開始實施“樂和鄉村示范村建設”的鄉村治理創新實踐。其做法是在堅持黨政主導的前提下，引入第三方機構的樂和理念，創新基層社會治理機制，探索以村民小組為基本單元的村民自治機制。由政府引入社會組織提供技術服務，選舉“樂和代表”組成互助會作為鄉村新型治理的主體。形成“參與式管理”機制，以“三事分流”的責任共擔模式開展，形成權責合一的自治模式。

首先，長沙縣由政府提供政策支持：通過召開干部動員會和建議會獲得村支兩委的支持配合，然后政府提供資金支持：由縣委宣傳部財政支持，引入北京地球村公益組織，通過本地招募的方式建立社工隊伍進駐試點村。專職社工工資由財政支付，這一批稱為“建設型社工”的工作人員在互助會成立之初和運作之中起到了關鍵的引導作用。他們主要負責發現和帶動鄉賢，將他們組織起來形成互助會的核心骨干，在與村民的溝通交流中，激發村民自主管理事務的愿望，將村民引向自組織的實踐中去。在互助會成型后，社工將繼續引入一系列活動激活這個自組織的運行，輔助其最終具備獨立處理公共事務的能力。社會工作者給基層社會治理帶來了直接的引擎動力。

其次是基于自然村即村民小組這樣一個天然的利益共同體，建立自治組織“互助會”，充分發揮村民小組和小組長的作用，將村民小組培育成鄉村自治的主體，從而能夠切實地做到“村民的事村民自己管”，形成村民自我管理的長效機制，是長沙縣樂和建設的核心。首先，互助會成員大多來自本村民小組，無論是組織文體類公共活動，還是進行公共經濟的激活發展，都能有效增強村戶之間的聯系，創造了良好的公共意識和氛圍。許多遺留矛盾和現實問題都因為有了一個公共空間和良好的議事氛圍而能夠得到妥善解決。其次，由于日常生活中的頻繁接觸，互助會這樣一個貼近普通村民日常生活的自治載體，能夠承擔更高效的村級公共事務治理職能，更加貼近本地區現實情況地執行公共政策和治理公共事務。

最后是創新參與管理機制。在長沙縣推行樂和建設中，探索出了一條政府、村社負責、互助會協同、公眾參與的農村項目投入新機制。對公共事務的投入機制進行了“參與式管理”的改革嘗試。直接由互助會討論相關的村社公共事務，并對公共事務進行“三事分流”的責任劃分，而后根據相應的責任劃分確定此項公共事務所需資金和勞工投入的總額與劃分。在通過村民多數同意后上報村支兩委和鄉鎮政府。這一改革在村級公共基礎設施建設上優勢明顯，不僅在一定程度上解決了農村公共服務提供供需錯位的矛盾。更加充分調動村民參與公共事務的主動性，降低了公共事務運行成本，

提高了公共事務資金的使用效率。

四、關于內源型村民自治成型及持續發展的思考

一方面要整合動力源，首先要加強農村社會資本，要糾正農民作為自治主體在公共事務治理的過程中由于公私不分、義理人情的絕對傾向所導致的混亂，引導農民加強從大局思考解決問題的能力，使農民在不斷發展的自治實踐中增強自治能力。另外對于鄉村能人的挖掘也是社會資本的重要組成部分，在鄉村社會，不乏強大的“能人”作為中堅力量，往往成為推動自治的關鍵因素，抓住“關鍵的人”是一種自治元素的合理挖掘。其次，要大力培育建設型社工在新型村民自治萌芽及發展中的引導作用，非政府組織作為善意第三方在促進農村內源自治的發展中所起到的關鍵作用已經被實踐所證明。通過專門的社工介入，能夠有效建立和加強村莊內部的社會關聯度，造成更大的組織黏性。要給予社會組織更多的財政及政策資源的支持，培養社會組織成為村民自治的內生性引導力量，最大限度發揮社會組織參與提高農民組織化程度的作用。最后，新時期村民自治的動力更多依賴利益共同體規范所帶來的價值紅利對于個人和集體的刺激。政府要通過改變資源輸入的渠道和方式來培育村民自治。比如引入獎勵性的集體項目或者實現更多的財政補貼和資源傾斜。在積極發展集體經濟的基礎上，設立以獎代投的激勵制度。

另一方面要理順關系，改革體制機制。首先是自治體系與國家基層行政體系的關系處理與協同治理問題。樂和體系使行政村建制下的村支兩委的自治權與行政權發生一定程度的剝離，實現了農村政治治理結構和社會治理結構的更好融合。然而在村級層面形成了“兩級治理機構”，在調研中發現由于村支兩委擔心被自治機構“削權”而對互助會的成立和運行產生負面影響是阻礙互助會進一步發展作用的關鍵原因。因此要明確雙方的角色定位，以此來明晰職能和責任分界。政府要轉變觀念，應該將自治的重心轉移到村民小組，村支委專注于對接上級資源、協調地域和人口規模較大的行政村以下各自治單元之間的利益，整體把握本地區的治理和發展，向自治機構傳達政策與法律法規。然后是圍繞自治運行機制進行系列體制機制改革，改變過去“運動式治理”的慣性，使鄉村內源自治獲得穩定的外部環境支持的社會基礎和持續發展的內在動力。建議根據《村組法》出臺相應的村社自治實施辦法，明確自治組織的法律地位。政府在逐步放權的同時，界定自治組織自我服務的邊界并逐步形成制度化的可依據清單，在例行事務上制定可供參考的標準。

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