我國養老機構法律地位及平等對待

(山西財經大學　山西　太原　030000)

據中國統計年鑒記載，2016年中國65歲及以上人口達到14386萬人，我國人口老齡化現象十分嚴重，隨之帶來的老年人口的養老問題也逐漸凸顯出來。同時，我國社會福利制度體系明顯落后于經濟發展水平，存在覆蓋面低、保障水平有限、城鄉二元結構等諸多問題，在此背景下，多重現實困境及國家重大政策導向對養老機構的法律建設提出了迫切要求。

一、養老機構之性質定位

我國的養老模式主要可以分為家庭養老，機構養老和居家養老三種?！梆B老機構”在機構養老和居家養老中都會有所涉及。作為主體性基礎問題，同時基于研究的邏輯嚴謹，有必要首先厘清機構養老服務與居家養老服務兩大基本模式下有著不同所指的“養老機構”一詞的使用。機構養老服務意義下的“養老機構”是指依法設立的為住養老人提供住養、生活護理、康復、托管、臨終關懷等綜合性專業服務的社會福利院、農村敬老院、老年公寓等組織。居家養老服務意義下的“養老機構”，更多專用“居家養老服務組織”一詞，是指依法設立的依托街道社區服務中心、社區居(村)委會服務站、社區衛生服務中心組建或以社會組織和公民個人名義舉辦，專門為社區居家老年人提供日托照料、家政料理、康復護理、精神慰籍、醫療保健等專業服務的居家養老服務中心或服務站及提供居家養老服務的養老機構等組織。應該講，機構養老服務與居家養老意義下之“養老機構”，二者在組織要求、服務內容及方式等方面確有差異之處，因而有時有必要區別使用。但它們也是相互包容的，沒有截然鴻溝，并因內在的共通性而有著基本共同的法律要求。鑒于其中的共通性以及便于討論，本文多從廣義上使用“養老機構”一詞。

判斷一個組織是營利性還是非營利性，是看其設立的目的和對盈利、剩余財產的處置。國家或集體興辦的公辦養老機構為非營利性養老機構之典型，屬于保障型“事業養老”范疇，針對的是一些由國家供養、補助的老年人。作為典型的非營利性養老機構，此類保障型養老機構又可劃分為社會救濟型與社會福利型。其中，社會救濟型養老機構由政府撥款支持，針對社會中生存極端困難的老年人，其收費標準可參照社會最低貧困線，由政府財政下撥給予免除。至于社會福利型養老機構，該類機構作為社會化養老機構體系的基礎發揮著“社會安全網”作用。在日本等國，社會福利型養老機構由國家投資興建并提供一定量的運營補貼，可交由社會管理，而老年人只需交納基本生活費即可。

民辦養老機構有非營利性和營利性之別。一方面，民辦非營利性養老機構與公辦養老機構同為非營利性社會福利機構，但兼屬保障型“事業養老”與市場型“產業養老”范疇，針對一般老年人群，具有一定“企業”特征，在當地民政部門領取社會福利機構執業證書并登記注冊為民辦非企業單位，包括老年公寓、老年護理院、托老所、老年文體服務中心、康復中心等多種形式。這種較傳統養老機構能更好體現社會化服務的新型養老機構，已成為我國社會化養老機構體系的一大主流。另一方面，民辦營利性養老機構即營利性社會福利機構(社會福利機構是否限于非營利性機構，《社會福利機構管理暫行辦法》規定不明，各地規定也不一)，屬于典型的市場型“產業養老”范疇，針對的是大多數公眾化老年人。例如，營利性養老機構的典型如老年公寓這類面向全部老年對象、實行有償服務的養老機構即以民辦為形式，不屬于國家或集體創辦的社會福利設施，具有“福利性事業、市場化經營”的突出特點。營利性養老機構作為企業，由社會投資興辦并按企業化經營管理，政府和集體進行扶持，允許在政府的監督下收取合理費用以滿足成本的需要，其發展勢頭方興未艾但面臨“準入之亂、資金之乏、護員之缺、風險之大的發展困境”，特別是政策不足下凸顯的不合理區別對待等瓶頸。

二、民辦與公辦養老機構之平等對待

基于社會福利追求社會公平的基本原則與基本公共服務均等化的現代理念，養老服務等社會保障領域尤其需要貫徹平等權意旨下的制度推進。養老服務法律建設中的平等權維護是個重要大問題，主要包括各類型養老機構之間的平等發展權問題與老年人之間的平等受服務權問題。目前較為突出的一是多數養老服務規則只針對城鎮而未擴及鄉村或者明確規定“先城鎮后農村”，即沒有做到城鄉統籌——實質上忽視并剝奪了農村老年人這一最大老年人群的平等受服務權，二是不少地方政府購買養老服務規范性文件往往單純依據年齡大小、不同職業、特殊身份、貢獻多少、城鄉戶籍、實際居住、自理能力、經濟能力等所進行的不合理區別對待規定而凸顯出的平等權問題。

對于民辦養老機構，一方面，其中的民辦非營利性養老機構應該獲得與公辦養老機構政策上特別是法律上合理適度的平等對待。對此，《重慶市關于加快發展養老服務業的意見》明確提出：經登記注冊并在當地民政部門領取社會福利機構證書的非營利性養老機構，不論是公辦還是民辦，都享受同等的國家有關優惠政策。該要求十分到位，充分體現了應有的平等對待；另一方面，民辦營利性養老機構以市場為導向，其特征是以營利為目的，采取較高收費和較高服務標準。對于這些主要針對部分高層次、特需老年人群的營利性養老機構，完全按照企業化經營管理模式來運作。當然，要通過立法嚴格規范其經營行為，同時也要給予相應的優惠政策，諸如減免稅收、低價提供土地、降低公用事業性收費等，以鼓勵社會力量投資興辦養老服務業。對此，《遼寧省人民政府關于加快養老產業發展的意見》就明確要求：對房地產商開發自營的養老機構，要享受同行業同等的優惠政策。

不僅民辦與公辦養老機構之間要有合理適度的平等對待，民辦營利性與非營利性養老機構之間也應如此。但目前民辦公助模式只適用于民辦非營利性養老機構，并不包括民辦營利性養老機構——這其實就是對民辦營利性養老機構的一種不平等對待。并且，這與《關于加快養老服務業的意見》“要建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業”的基本要求也是有所相悖的。