淺議環(huán)境公益訴訟

(山東公允律師事務(wù)所　山東　泰安　271000)

上世紀(jì) 60、70 年代，伴隨著第二次世界大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境在發(fā)達(dá)國家遭到前所未有的破壞，加劇了人們對(duì)環(huán)境破壞的恐懼和擔(dān)心，由此引發(fā)的社會(huì)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)規(guī)模空前、聲勢(shì)浩大。通過立法、執(zhí)法、司法和環(huán)保團(tuán)體、民眾的積極參與，以及環(huán)保技術(shù)手段的提高和將污染企業(yè)向第三世界國家轉(zhuǎn)移等方式，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境方面的沖突在一定程度上得到了緩解。近幾年我國環(huán)境污染糾紛不斷增加，已經(jīng)威脅到人們的生活，為維護(hù)公民的權(quán)益，2012年修正的《民事訴訟法》第55條從立法上確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是對(duì)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步的明確。

一、環(huán)境公益訴訟

(一)環(huán)境公益訴訟概念

環(huán)境公益訴訟，是指有法定資格的主體對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)損害公共環(huán)境資源或有損害之虞的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究行為人法律責(zé)任,以保護(hù)和救濟(jì)對(duì)環(huán)境本身的損害的制度。也有學(xué)者將其定義為:法定的組織和個(gè)人根據(jù)法律規(guī)定,為了保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益,對(duì)違反環(huán)境法律侵害公共環(huán)境權(quán)益者,向人民法院提起并要求其承擔(dān)民事責(zé)任,由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。[2]本文認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是指在一定的地域環(huán)境的社會(huì)成員，此成員包括公民、法人、其他組織或者有關(guān)國家機(jī)關(guān)，在環(huán)境受到污染或者可能受到污染的情況下依據(jù)法律規(guī)定，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟的制度。

1.訴訟主體,為有資格的公民、法人、其他組織或者有關(guān)國家機(jī)關(guān)。

2.訴訟目的,系為了預(yù)防可能侵害環(huán)境公益之行為的發(fā)生,或阻止侵害環(huán)境公益之行為的繼續(xù)進(jìn)行,或救濟(jì)受損的環(huán)境公益。

3.訴訟對(duì)象,為環(huán)境公益的民事危害者或致害者,主要指環(huán)境污染或生態(tài)破壞企業(yè)。

4.訴訟請(qǐng)求,即請(qǐng)求人民法院追究環(huán)境危害者或者致害者的民事法律責(zé)任,如恢復(fù)環(huán)境原狀、治理環(huán)境污染、排除環(huán)境妨害、消除環(huán)境危險(xiǎn)、賠償生態(tài)損失等。

5.訴訟程序,采用有別于普通民事訴訟的訴訟程序,設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境民事公益訴訟的訴訟規(guī)則。

(二)環(huán)境民事公益訴訟的功能和意義

環(huán)境民事公益訴訟是為維護(hù)環(huán)境公益而提起的訴訟,但環(huán)境民事公益訴訟制度的功能不僅僅只能維護(hù)環(huán)境公益,其還具有豐富多樣的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治方面的功能。

1.預(yù)防環(huán)境問題,補(bǔ)償環(huán)境損害

環(huán)境民事公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件,任何有資格的個(gè)人組織和國家機(jī)關(guān),對(duì)于可能危害或者已經(jīng)危害社會(huì)環(huán)境公共利益的行為,均可提起訴訟。這在客觀上起到防患于未然的效果。

2.強(qiáng)化法律監(jiān)督,促進(jìn)法律實(shí)施

任何一部法律的實(shí)施都需要有效的監(jiān)督。就監(jiān)督方式而言,有專門國家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩種，前者主要指檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,后者主要指社會(huì)公眾的監(jiān)督，對(duì)于與社會(huì)成員的利益息息相關(guān)的環(huán)境法律的實(shí)施,廣大公民、社會(huì)組織都有起訴權(quán)的民事公益訴訟制度,不失為一種有效的監(jiān)督方式。

環(huán)境法治之所以能在歐美等國得以迅速發(fā)展,一個(gè)很重要的原因就在于環(huán)境公益訴訟推動(dòng)了法律規(guī)則的完善和環(huán)境法律的有效實(shí)施。公民訴訟確保了無數(shù)的行政機(jī)關(guān)和數(shù)以千計(jì)的污染企業(yè)能夠遵守法律,減少了數(shù)以億噸的污染物,保護(hù)了大量的瀕危物種和生態(tài)棲息地。

(三)環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

1.起訴目的的公益性

環(huán)境公益訴訟的目的不是個(gè)體獲得救濟(jì)，而是通過個(gè)案的訴訟督促相關(guān)部門履行職責(zé)實(shí)現(xiàn)其公益訴訟的本質(zhì)屬性,如果是純粹為了私益,且勝訴結(jié)果沒有擴(kuò)散性外溢性則不能稱為公益訴訟。

2.起訴主體的廣泛性

環(huán)境民事公益訴訟起訴主體可以是有資格的公民、法人、社會(huì)組織乃至國家機(jī)關(guān),對(duì)于部分起訴主體而言并不嚴(yán)格要求其與案件具有直接的利害關(guān)系。

事實(shí)上,國家社會(huì)和私人的利益往往具有一致性或者相關(guān)性,侵犯公共利益,必然或大或小,或早或遲地影響到私人利益，維護(hù)了公共利益,也就能維護(hù)了私人利益。因此,法律應(yīng)允許沒有人身和財(cái)產(chǎn)上直接利害關(guān)系的公民、法人其他組織以及國家機(jī)關(guān)有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。

3.訴訟類型的多樣性。

根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟的定義,提起環(huán)境民事公益訴訟的條件,既可以是環(huán)境損害結(jié)果尚未發(fā)生但很有可能發(fā)生,也可以是環(huán)境損害正在持續(xù)進(jìn)行,還可以是損害結(jié)果已經(jīng)發(fā)生。

二、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

我國首例公民個(gè)人提起的公益訴訟是在2011年5月蔡長海以個(gè)人名義對(duì)貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠有毒化工廠廢液傾倒污水溝提起民事訴訟。環(huán)境公益訴訟日益被人們重視，從相關(guān)實(shí)體法中也能看到。《憲法》第12條國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財(cái)產(chǎn)；《民法通則》第5條公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯；《人民檢察院組織法》第4條人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定了單位和個(gè)人對(duì)環(huán)境污染違法行為享有檢舉權(quán)和控告權(quán)，第41條造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴，當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴；《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《放射性污染防治法》等都賦予了任何單位和個(gè)人對(duì)于相關(guān)違法行為提出監(jiān)督檢舉控告的權(quán)利。2012年修正的《民事訴訟法》與2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出了提起環(huán)境公益訴訟的主體資格、擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的對(duì)象范圍，這些法律規(guī)定確實(shí)對(duì)于環(huán)境公益訴訟做了規(guī)定，涉及環(huán)境公益訴訟的各個(gè)方面，但是由于過于概括和籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性。主要從以下兩點(diǎn)來說：

1.原告資格問題

新《環(huán)境保護(hù)法》首先確定了社會(huì)組織的法定資格，但也對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的條件作了限制，必須是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。按照新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，符合條件的社會(huì)組織大約有300多家[1]，有能力且有意愿提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織少之更少。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》擴(kuò)大了原告資格的范圍，但是實(shí)踐中并沒有出現(xiàn)預(yù)想的環(huán)境公益訴訟的大量增加，這與我國目前的法治現(xiàn)狀不無關(guān)系，環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)就是起訴難、舉證難、鑒定難、費(fèi)用高、耗時(shí)長、結(jié)案難，這些都是影響環(huán)境公益訴訟的難題。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，環(huán)境公益訴訟對(duì)于原告資格的認(rèn)定還存在這么一個(gè)問題，那就是法院在認(rèn)定社會(huì)組織是否具有原告資格時(shí)，每個(gè)法院和法官對(duì)所依據(jù)的法律都有不同程度的理解，所以對(duì)于類似案件原告資格的認(rèn)定出現(xiàn)不同的結(jié)果，這也是實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟急需解決的問題。

就原告資格問題，現(xiàn)有法律對(duì)其限制還是過嚴(yán)，為了鼓勵(lì)人們?yōu)樯鐣?huì)公共利益做貢獻(xiàn)，還應(yīng)將環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的范圍擴(kuò)大，不僅社會(huì)組織可以提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、公民都可以作為原告主體提起訴訟。更多的潛在起訴主體，才能震懾污染企業(yè)，賦予社會(huì)更多的主動(dòng)權(quán)，才能起到預(yù)防環(huán)境破壞的作用。

2.舉證責(zé)任問題

從環(huán)境公益訴訟的原告主體來說，不管是被環(huán)保法明確的社會(huì)組織，還是放寬限制的公民、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)，都面臨舉證困難這一問題。環(huán)境污染因?yàn)槠渥陨硭哂械臐摲浴㈤L期性，使得原告難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收集有效證據(jù)，并且環(huán)境污染證據(jù)的收集是要有相關(guān)的科技和技術(shù)支持的，但是作為環(huán)境公益訴訟的原告很少有專業(yè)人員，這也是造成原告舉證困難的原因。環(huán)境公益訴訟中的原告通常不是環(huán)境污染的直接利益損害者，就如社會(huì)組織，它是代表社會(huì)公共利益提起的公益訴訟，其對(duì)收集證據(jù)的主動(dòng)性和自身利益損失的評(píng)價(jià)可能會(huì)與環(huán)境受害人作為原告存在一定的差別。

環(huán)境訴訟舉證的一般原則是“誰主張，誰舉證”，但是環(huán)境公益訴訟如果完全按照這一原則，多少都會(huì)顯失公平，這一原則是在雙方具有平等的地位情況下適用的，但是環(huán)境公益訴訟的原被告在不同的原告作為訴訟主體時(shí)會(huì)出現(xiàn)不平等。公民與社會(huì)組織作為原告提起訴訟時(shí)，在專業(yè)上和經(jīng)濟(jì)能力上相對(duì)于被告是屬于弱勢(shì)的一方，在舉證責(zé)任上就應(yīng)考慮舉證能力的差別問題，對(duì)弱勢(shì)群體降低舉證標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境訴訟中雖然有“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)定，但是適用的前提條件也是原告要完成初步的舉證責(zé)任，看似為訴訟帶來了便利，但最終也是要取決于證據(jù)的態(tài)勢(shì)。

三、國際環(huán)境公益訴訟概況

1.發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公益訴訟

美國的公民訴訟制度對(duì)世界各國的環(huán)境公益訴訟立法產(chǎn)生了廣泛的影響，發(fā)達(dá)國家在建立自己的公益訴訟制度時(shí)大都不同程度地借鑒了美國的公民訴訟制度。

20 世紀(jì) 60、70 年代，美國環(huán)境事件頻發(fā)，公害事件所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果引發(fā)了人們的不安和規(guī)模空前的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，公民訴訟制度就是在這樣的社會(huì)背景下誕生的。國會(huì)試圖通過公民參與，“確保環(huán)境法律有效的實(shí)施和執(zhí)行，以解決嚴(yán)峻的環(huán)境問題”。

法律上的公民訴訟條款最早見于美國 1970 年頒布的《清潔空氣法》。該法制定時(shí),美國環(huán)境問題不斷加劇,公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)空前高漲,環(huán)境問題日益成為敏感的社會(huì) 問題,這些因素推動(dòng)了公民訴訟制度的建立。此后,美國國會(huì)陸續(xù)頒布的《清潔水法》《海洋保護(hù)研究和庇護(hù)法》等16部單行聯(lián)邦環(huán)境法律中,均規(guī)定了公民訴訟條款。

在三十多年的發(fā)展過程中,公民訴訟對(duì)美國環(huán)境法律的發(fā)展和實(shí)施產(chǎn)生了深刻影響,并成為世界上多個(gè)國家和地區(qū)爭(zhēng)相模仿和學(xué)習(xí)的范本。

美國的公民環(huán)境訴訟是為了促使公民通過訴訟的方式確保環(huán)保法律法規(guī)得到實(shí)施，制止破壞環(huán)境的行為。環(huán)境公益訴訟中損害的范圍非常寬泛，而不限于經(jīng)濟(jì)利益損害。在美國，如果一個(gè)人經(jīng)常去某個(gè)地方釣魚、觀賞風(fēng)景，當(dāng)這個(gè)地方受到破壞時(shí)，也是可以提起訴訟的。環(huán)境公益訴訟主要的目標(biāo)是使法院頒布禁止令，使違法企業(yè)停止侵害。

美國環(huán)境公民訴訟制度，賦予公民或者環(huán)保團(tuán)體對(duì)違反法定義務(wù)的污染者或怠于執(zhí)法的環(huán)境 保護(hù)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，使公眾可以強(qiáng)有力地介入環(huán)境法律的執(zhí)行，成為環(huán)境法律的特殊執(zhí)法主體，從而監(jiān)督和推動(dòng)有關(guān)環(huán)境法律的實(shí)施，提高環(huán)境監(jiān)管的效率。實(shí)際上，由于違法排污行為的常發(fā)性、隨機(jī)性、難以監(jiān)督性，政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源以監(jiān)督到每一個(gè)污染源，而居住在污染源附近的公民常常是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者。[3]

2.發(fā)展中國家的環(huán)境公益訴訟

上世紀(jì) 70 年代以來，發(fā)展中國家陸續(xù)進(jìn)入引進(jìn)外資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化過程。伴隨著發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)更新?lián)Q代，許多落后的設(shè)備和高污染企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展中國家。發(fā)展中國家由于對(duì)資金的需求和環(huán)保觀念的落后，沒有很好吸取發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，普遍出現(xiàn)了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和忽視環(huán)境保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價(jià)的問題。再加上發(fā)展中國家在行政管理、法治環(huán)境和企業(yè)傳統(tǒng)等方面與發(fā)達(dá)國家的差距，從而出現(xiàn)了更為嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，中國和印度就是這方面的兩個(gè)典型代表，兩國目前都遇到了同樣嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

印度是亞洲第一個(gè)引入美國公益訴訟制度的國家，其最初運(yùn)作模式是建立在美國的公民訴訟之上，印度公益訴訟中司法能動(dòng)主義呈現(xiàn)出過度趨勢(shì)的原因應(yīng)該是多方面的，既有現(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境治理的迫切性，也受到印度教文化中強(qiáng)調(diào)義務(wù)觀念的影響，再加上法官通常被社會(huì)定義為精英階層，有能力處理各類復(fù)雜的問題，盡管批評(píng)的聲音越來越多，但通過這一公益訴訟而為未來制度變革提供合法性這一吸引力卻是巨大的，這已成為印度民主制度的一大重要特色，從整體上看，印度大多數(shù)人都對(duì)公益訴訟制度的發(fā)展在維護(hù)社會(huì)正義和平等中公益訴訟的作用給與了積極的評(píng)價(jià)。印度，其是發(fā)展中國家中第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家，并在印度特定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景下，融入了自身的特點(diǎn)，在世界上產(chǎn)生了較大影響。

恒河被視為印度最神圣的河流，為人們提供飲用和洗浴之水源，1985年該條河流卻因?yàn)楣I(yè)廢水引發(fā)了燃燒現(xiàn)象，于是M.CMehta向印度最高法院提起了公益訴訟，這是印度在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的第一起關(guān)于河流污染的公益訴訟。[2]印度環(huán)境保護(hù)法包含了相關(guān)水污染防治的條款，其中有一個(gè)條款具有重大意義，即第17條規(guī)定：如果相關(guān)政府部門違背了該法案，那么該部門的負(fù)責(zé)人將會(huì)被認(rèn)為是有罪的，并有可能受到刑事處罰。印度是發(fā)展中國家中第一個(gè)引入美國公益訴訟制度的國家，印度在司法制度上沿襲了普通法的傳統(tǒng)，訴訟模式上實(shí)行的是對(duì)抗制。而在公益訴訟中法院職權(quán)性調(diào)查和各方協(xié)作的色彩非常明顯，這一特點(diǎn)的基礎(chǔ)在于印度憲法 32 條的規(guī)定，該條賦予最高法院有權(quán)通過適當(dāng)程序通過發(fā)布指令、命令或令狀來實(shí)施憲法所賦予公民的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，印度已成為世界上環(huán)境公益訴訟案件原告資格最為寬松的國家。即使在發(fā)達(dá)國家中原告資格比較寬松的美國，也遠(yuǎn)達(dá)不到印度的寬松程度。

四、完善我國的環(huán)境公益訴訟的建議

通過對(duì)美國和印度的環(huán)境公益訴訟的了解，這兩個(gè)國家在環(huán)境公益訴訟上確實(shí)有不少值得我們借鑒的地方，由于中國與印度同為發(fā)展中大國，人口眾多，貧困人口比重較大，同時(shí)兩國面臨著共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的艱難抉擇，因此，印度的經(jīng)驗(yàn)更值得我們關(guān)注。我國近年來環(huán)境糾紛持續(xù)上升，由于環(huán)境糾紛不能得到有效解決，全國因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件急劇增加。在現(xiàn)行法律框架下,現(xiàn)有的行政手段和司法機(jī)制具有諸多難以克服的局限性,公眾參與機(jī)制由于流于形式更是力不從心,以致環(huán)境公益不能得到有效的保護(hù)和救濟(jì)。公民對(duì)諸如嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)沒有起訴的權(quán)利,現(xiàn)行司法機(jī)制對(duì)于環(huán)境公益的維護(hù)不能提供制度管道,充分暴露其弊端和不足。因此,環(huán)境民事公益訴訟成為了彌補(bǔ)現(xiàn)行司法機(jī)制不足,威懾環(huán)境致害者的一條重要途徑。

十八屆三中全會(huì)提出的推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理以及探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度的司法體制改革方案，為環(huán)境司法機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了前所未有的契機(jī)。但環(huán)境訴訟涉及到許多復(fù)雜的問題，需要借鑒國外環(huán)境訴訟方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的國情進(jìn)行一系列制度建設(shè)和保障。

環(huán)境民事公益訴訟制度的建立之所以可行,是因?yàn)槲覈呀?jīng)具備了較為扎實(shí)的理論支撐，具有國際上可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，積累了豐富的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐體驗(yàn)。

對(duì)于一個(gè)不僅造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，還損害公共利益的行為，存在多個(gè)社會(huì)組織對(duì)此行為提起環(huán)境公益訴訟的可能。

建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，可考慮建立環(huán)境公益訴訟的訴前協(xié)商制度，讓社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)、污染企業(yè)坐在一起進(jìn)行調(diào)解、協(xié)商，從而達(dá)到節(jié)約國家訴訟資源的目的。

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)信，我國環(huán)境公益訴訟的正常運(yùn)行，其在改善環(huán)境方面將發(fā)揮難以估量的作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張鋒：《環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚(yáng)”與“抑”》，《中國人口，資源與環(huán)境》2015年第3期。

[2]楊嚴(yán)炎、廖海清：《印度環(huán)境公益訴訟制度及實(shí)踐的啟示》

[3]關(guān)麗：《環(huán)境民事公益訴訟研究》

[4]李靜云:《美國的環(huán)境公益訴訟》，《中國環(huán)境報(bào)》2013年7月4日，第3版。