土地經(jīng)營權流轉下農業(yè)經(jīng)營主體風險防范研究

(四川省社會科學院　四川　成都　610000)

一、我國“三權分置”制度及發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“三權分置”含義及實施意義

“三權分置”是指農村土地的所有權、承包權和經(jīng)營權適度分離，其核心措施著眼于放活土地經(jīng)營權，以土地經(jīng)營權的流轉促進農業(yè)生產效率的提高。

從產權經(jīng)濟學的角度來看，實行“三權分置”是現(xiàn)階段我國農業(yè)發(fā)展的必然和未來發(fā)展的方向。我國農地產權的不完整、不明晰和復雜性導致了農民利益受損和社會總體效率的損失(王慶明，2015；徐智環(huán)，2006；張曙光，2015)。[1][2][3]“三權分置”體現(xiàn)了農地產權制度界定的相對性與漸進性，能夠有效發(fā)揮農地產權的激勵功能，對農民流動與土地流轉產生積極影響(何立等，2015)。[4]“三權分置”重在解決農業(yè)效益問題，符合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時代要求(張紅宇，2016)[5]，其實施在一定程度上能夠解決家庭聯(lián)產承包責任制下農地所有權與承包經(jīng)營權兩權分離的土地制度所產生的一些問題。

一方面，土地經(jīng)營權的流轉有助于提高耕地的配置效率，提高農民收入水平(薛鳳蕊等，2011；李中，2013；冒佩華等，2015；史常亮等，2017)。[6][7][8]另一方面，賦予土地經(jīng)營權抵押融資的功能有利于盤活農村金融市場。目前我國農村金融市場融資困難，融資雙方對農村產權抵押融資都缺乏積極性(張迎春等，2012)。[9]農村土地是破解農民貸款抵押品不足的關鍵，而土地經(jīng)營權可抵押貸款正是破解當前正規(guī)金融機構農村惜貸的重要選項(繆德剛，2017)。[10]

(二)土地經(jīng)營權制度發(fā)展現(xiàn)狀：從“兩權”到“三權”

農地產權制度是有關農村土地的基礎性制度安排。自1978年以來，中國農村土地制度一直處于所有權集體所有、承包使用權農民所有的“兩權分離”狀態(tài)。近年來，隨著生產水平的不斷提高、農村深化改革的不斷推進，這一產權特征不斷隨之改變，我國農地產權制度逐漸從“兩權分離”向“三權分置”轉變。

2014年初，“土地經(jīng)營權”概念首次被提出，代替了以往的“土地承包經(jīng)營權”。2014年11月，“三權分置”的概念被正式提出，其實施重點在于放活經(jīng)營權，賦予土地經(jīng)營權明晰的法律地位和權能，從而調動農業(yè)生產積極性，提高農地使用效率。隨著土地經(jīng)營權有序流轉的展開，其金融屬性也逐漸凸顯。2015年起，土地經(jīng)營權開始被賦予抵押融資的功能。2016年，農村土地確權辦證工作逐步開展，相關制度建設逐步制定與完善。至2017年，農村土地“三權分置”已成為盤活農村土地使用效率、提高農業(yè)供給質量的重要途徑，也是推進農業(yè)供給側結構性改革的重要方式之一。十九大后，進一步明確在深化農村土地制度改革的基礎上，完善農村土地“三權分置”制度，耕地承包期屆滿后延長三十年，實施“三權分置”辦法的制度保障不斷得以完善。

二、我國農村土地流轉存在的問題

(一)地方政府越位、缺位，土地流轉主體錯位

土地作為資源型生產資料，其價值屬性隨著數(shù)量的減少而不斷提高。在農村土地流轉市場中，應充分發(fā)揮價格調控市場的作用，正確引導土地流轉方向。地方政府作為土地流轉的服務者和監(jiān)督者，其作用是保障農村土地流轉市場的健康運行。由于我國土地改革的歷史遺留問題及土地制度改革新舉措的實施，部分農村干部或領導認為土地流轉應由國家來控制實施，土地流轉權屬于政府。這樣的錯誤認識導致一些地方政府在建立土地流轉市場后，政府居于主導地位，不遵守市場經(jīng)濟規(guī)律，隨意處置被流轉土地，損害農民根本利益。再有，有些地方政府為提高政績，發(fā)展新農村，遂將農民宅基地與土地流轉進行捆綁、劃分土地片區(qū)，強行進行土地換置。還有部分地方政府將國家政策擴大化、扭曲化，以不成文形式規(guī)定土地流轉最低指標，造成土地流轉市場的混亂。此外，在課題組調研過程中還發(fā)現(xiàn)，各地方政府出臺的關于土地流轉改革文件大多著重強調如何提高管轄區(qū)域內土地的流轉使用率，以及土地流轉對地方經(jīng)濟所產生的影響等，而忽略了土地流轉政策的保障性作用和收益性作用。

(二)土地流轉法律不完備，流轉主體利益缺乏保障

我國土地法律制度歷史悠久，關于土地流轉的法律法規(guī)，國家相繼出臺《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等。原有的土地流轉法律法規(guī)對土地流轉主體、合同及其他基本條件做出了相應規(guī)定，但是“土地經(jīng)營權”概念的提出對我國土地流轉法律法規(guī)提出了新的要求，比如：對流轉主體的準入要求、對流轉主體的利益保護、基層政府和集體組織應該承擔的責任等。雖然目前我國鼓勵試點地區(qū)根據(jù)其實際情況，自行制定土地經(jīng)營權流轉相關管理辦法，但由于各地區(qū)間的發(fā)展水平、流轉情況等具有一定的差異，各地區(qū)暫行的管理辦法也都具有相當?shù)牟町愋院筒灰?guī)范性，對上述問題尚沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。從而在土地流轉市場快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了大量問題，比如：基層政府在土地流轉過程中存在不作為或者亂作為的現(xiàn)象；違約行為一旦出現(xiàn)，流轉主體的利益缺少合理完善的保障；由于沒有統(tǒng)一標準，各地關于農田設施補償標準存在很大差別；流轉合同由當?shù)鼗鶎诱孕袛M定，部分地區(qū)合同內容沒有反應農民的訴求。

(三)過度追求流轉規(guī)模，忽視土地流轉風險

農業(yè)生產往往面臨著較高的自然風險、市場風險和政策風險，要想控制農業(yè)生產風險，達到土地耕種資源配置效率最高，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。以家庭進行糧食生產為例，根據(jù)農業(yè)部相關調查，最適合我國農情的種植方式為：一年兩熟地區(qū)和一年一熟地區(qū)分別戶均耕種3-4公頃和6-8公頃。由于土地經(jīng)營規(guī)模受到地理位置、自然條件、經(jīng)濟條件、勞動力情況、農業(yè)機械化水平、生產成本等諸多因素的影響，在家庭聯(lián)產承包責任制下，以家庭為單位進行農業(yè)生產，風險較為分散，危害程度相對較小。但是實行“三權分置”以來，一些地方政府忽視了農業(yè)生產的客觀規(guī)律，貪大求快，片面追求土地流轉規(guī)模和比例。隨著流轉規(guī)模的增大，承擔風險的主體減少，農業(yè)生產風險集聚，危害激增，一旦發(fā)生大的自然災害或市場價格急劇下降，土地的經(jīng)營者將出現(xiàn)巨額虧損，屆時將出現(xiàn)無力支付農戶流轉費用的情況。

三、農村土地經(jīng)營權流轉下農業(yè)企業(yè)風險分析

農地流轉作為農村改革中的重要部分，關系我國農業(yè)發(fā)展方向、農民切實利益和農村經(jīng)濟發(fā)展。其在經(jīng)濟層面可以影響國家糧食安全，也可以影響農民的基本收入，在社會層面則能夠影響農村城鎮(zhèn)化進程與農村基層治理的穩(wěn)定性。農業(yè)企業(yè)經(jīng)營者作為農村土地流轉中的重要角色，分析其經(jīng)營過程中的風險，做好防范措施，能夠更好的促進農村經(jīng)濟的發(fā)展，推進農業(yè)現(xiàn)代化進程。

(一)農業(yè)企業(yè)進入農地流轉市場的風險

經(jīng)營業(yè)主取得土地經(jīng)營權的過程中存在風險。目前就眉山市彭山區(qū)的試點工作來看，在未改制之前，業(yè)主取得土地的方式是業(yè)主與當?shù)卮迳邕M行談判，通過村社來取得土地的經(jīng)營權，并未與農民親自接觸；村社取得農民土地經(jīng)營權的方式是與農民簽訂《土地經(jīng)營權授權合同》，在這其中村社扮演的是中間人的角色。

改制后，彭山區(qū)建立了農村土地流轉服務公司——彭山正興農業(yè)發(fā)展投資有限公司(以下簡稱正興公司)，公司性質屬于國有獨資企業(yè)，其在土地流轉方面的業(yè)務是屬于公益服務性質。正興公司的建立為農戶和業(yè)主搭建了溝通的橋梁。業(yè)主想要取得土地的經(jīng)營權只需與正興公司簽訂租賃合同即可，正興公司提供出租土地的信息、負責與當?shù)剞r戶接觸并洽談、為農戶和業(yè)主服務。該公司屬于第三方服務平臺，雖然提高了土地流轉的效率，但是也減少了業(yè)主與農戶之間的交流，增加了業(yè)主的經(jīng)營風險。原因在于業(yè)主未能與出租土地的農戶進行深入交流，在業(yè)主取得土地使用權后，農戶有可能為難業(yè)主。

此外，業(yè)主在進入土地流轉時還可能存在市場準入審查風險。政府在審查土地流轉經(jīng)營者的準入資格時，只能做到形式審查，并不能做到實質審查?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l“受讓方應當具有農業(yè)經(jīng)營能力”，所謂形式審查，即農業(yè)經(jīng)營主體資格審查，如需要農場經(jīng)營主體的資金得有一定的保證，達到一定數(shù)額以上才能參與土地流轉。然而在實際操作過程中只審查形式文件，比如銀行存款證明等，卻沒有擔保人對其資產進行擔保，從而難以準確核實農業(yè)經(jīng)營主體的生產經(jīng)營能力。

(二)農業(yè)企業(yè)生產經(jīng)營過程中的風險

市場信息不對稱風險。市場中信息的不對稱會對農業(yè)經(jīng)營主體產生較大的影響。大部分農業(yè)企業(yè)的市場信息來源于當?shù)厥袌?，或者周邊地區(qū)的訂單。農場經(jīng)營主的市場信息尚未拓展到全國，這與當?shù)貨]有建立統(tǒng)一的信息分享平臺有關。農業(yè)生產經(jīng)營者單純靠經(jīng)驗與周邊市場的需求進行生產決策，缺乏市場導向與行業(yè)數(shù)據(jù)信息，極易出現(xiàn)生產經(jīng)營滯后于市場波動的情況。市場價格的波動成為農業(yè)經(jīng)營的主要導向。由于農業(yè)生產的主要特點為生產周期長、銷售周期短，二者時間上的不對稱性與分割性，造成農產品市場上供求關系的變化與價格的波動，進而造成農產品收購價格風險。目前除了糧食有最低保護收購價以外，其他農作物基本沒有最低收購價，市場風險難以進行有效的規(guī)避。

自然風險。我國目前的農業(yè)結構還未完善，大部分農業(yè)經(jīng)營還處于較低的水平。自然風險中的洪澇、干旱、病蟲害等都會給農業(yè)生產帶來困擾。而這些風險大部分是屬于未知的，無法避免。有的自然災害只是減少農業(yè)產品的生產，有的則是毀滅性的，農業(yè)企業(yè)只能通過人力和技術的提高來減小自然災害對農業(yè)生產的損害。特別是規(guī)?；霓r業(yè)生產，一旦發(fā)生較大的自然災害，其損失是不可想象的。在實地調研過程中課題組發(fā)現(xiàn)，地方政府倡導的是適度規(guī)模的農業(yè)，而不是大規(guī)模的農場農業(yè)。適度規(guī)模的農業(yè)生產有利于調整農業(yè)生產結構，靈活應對農業(yè)市場中的各種風險。我國農業(yè)發(fā)展方向是訂單農業(yè)，但對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)而言，還處于農業(yè)發(fā)展的初級階段，只有轉變農業(yè)發(fā)展模式，由粗放型向精細化轉變，才能促進我國農業(yè)的發(fā)展。

(三)工商資本大量涌入所帶來的風險

資本瘋狂涌入農村土地流轉市場，容易造成土地流轉市場亂象。目前，我國農村土地流轉市場正逐步開放，流轉速度和規(guī)模也在逐漸增加。在調研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，政府雖然在積極地引入社會閑散資本進入農村土地流轉市場，但是并不贊成大規(guī)模的資本進入農村土地市場。而且由于農村經(jīng)營作物投資的長效性與收益的周期性，一旦出現(xiàn)資金斷裂的情況，農民利益與業(yè)主利益都得不到保障。這不僅會造成資源的浪費，還會造成生態(tài)的破壞。

首先，資本投資是為了實現(xiàn)資本的增值，其自身的趨利性會一定程度上扭曲農村土地流轉的本質。投資者為了更快的得到收益，有可能將投資的土地變?yōu)樯唐?，而不是變?yōu)樯a品。其次，工商資本的瘋狂涌入帶來的就是農業(yè)機械化水平的迅速提高，農業(yè)生產資料價格的迅速上漲。據(jù)調研采訪可知，隨著農村土地流轉市場的開放，投資者為了更快的得到投資回報，大多采用規(guī)?；纳a，將大量以前的荒地、無人耕種的土地都利用起來進行農業(yè)生產。農業(yè)種植規(guī)模的擴大，激活了農資市場，農資產品價格也隨之提升。致使普通小規(guī)模農業(yè)經(jīng)營業(yè)主以及家庭承包經(jīng)營主體的生產成本提高，賺取的利益變少。最后，由于資本缺乏農業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢，投資者為了快速回收成本和其自身的趨利性質，占優(yōu)勢的資本勢必將投資方向轉向高經(jīng)濟作物，或者借農業(yè)用地之名修建娛樂場所等來促使資本利潤的增值。

四、土地經(jīng)營權流轉下農業(yè)企業(yè)風險防范

(一)宏觀統(tǒng)籌產業(yè)政策，避免業(yè)態(tài)同質化

農業(yè)生產極易出現(xiàn)產品同質化的現(xiàn)象，特別對于經(jīng)濟作物種植業(yè)、家畜養(yǎng)殖業(yè)等，十分容易出現(xiàn)根據(jù)短期市場情況盲目跟風的情況。雖然農產品市場更加接近于完全競爭市場，適當?shù)氖袌龈偁幰灿欣诩ぐl(fā)生產動力、促進產業(yè)發(fā)展，但是一旦出現(xiàn)同質化過重的現(xiàn)象，將會擠壓產業(yè)合理的利潤空間，造成大范圍的同種業(yè)態(tài)產業(yè)蕭條，從而危害生產者和投資者的利益，加重農村土地流轉的風險，甚至誘發(fā)群體性事件。因此，政府應當宏觀統(tǒng)籌農業(yè)產業(yè)政策，以省、市、縣為單位，對轄區(qū)內地業(yè)態(tài)發(fā)展做出科學、合理的定位和規(guī)劃，構建差異化業(yè)態(tài)為主、同質化競爭為輔的農業(yè)生產格局，從而降低社會風險。

(二)加強土壤質量監(jiān)控，避免土質嚴重下降

化肥、農藥的不當使用始終是我國農業(yè)生產過程中亟待解決的亂象，特別對于土地經(jīng)營權的受讓方來說，為了在短期內實現(xiàn)經(jīng)濟效益轉負為正、彌補農業(yè)生產前期投入，這一現(xiàn)象尤為明顯。這不僅容易導致土地酸化板結、土壤肥力下降，更有甚者，還有農業(yè)經(jīng)營者假借農業(yè)生產的名義，建設硬化道路和非農建筑物、非農設施，造成流轉的土地“非農化”“非糧化”。土壤中的有機物和營養(yǎng)成分是長時間的生態(tài)循環(huán)和積累沉淀的結果，一旦土壤質量嚴重下降，短時間內是無法恢復的，必將導致嚴重的后果。因此，應當加強對土壤質量和土壤污染的監(jiān)測和管理，并將此納入?yún)^(qū)域監(jiān)管部門績效考核體系當中，以提高監(jiān)管效率。

(三)完善制度建設，降低違約風險

在農村土地流轉的過程中，不管是以前的土地承包經(jīng)營權流轉還是現(xiàn)如今的土地經(jīng)營權流轉，違約現(xiàn)象時有發(fā)生。既存在由于受讓方經(jīng)營管理不善而無法償付租金所導致的違約，也存在出讓方惡意違約的現(xiàn)象，不管是哪一方的違約都會對社會發(fā)展造成巨大的風險，形成潛在的不穩(wěn)定因素。因此，應當建立健全土地流轉相關制度，切實控制違約風險，具體包括以下三個方面：

1.加快健全統(tǒng)一相關法律法規(guī)，在縣、市一級成立農村土地經(jīng)營權仲裁庭，保障仲裁工作有序開展；加大對相關政策和法律的宣傳力度，強化我國基層農民的契約精神。

2.加強農業(yè)經(jīng)營主體違約風險控制。土地經(jīng)營權流轉過程中最主要的風險來源于農業(yè)經(jīng)營主體的生產經(jīng)營風險和違約風險，因此，建立土地流轉事前、事中、事后風險防范機制，對于有效管控土地流轉過程中的風險具有十分重要的意義。具體來講，在進入土地流轉之前應當加強對農業(yè)經(jīng)營主體履約能力和流轉資格的審查；在土地流轉過程中，一方面在合同中約定足額的保證金或抵質押品，另一方面應對農業(yè)經(jīng)營主體的生產經(jīng)營狀況進行實時監(jiān)控和風險評測，保證能夠在風險發(fā)生的第一時間啟動托管措施和法律程序；在退出土地流轉后，第一時間啟動預置執(zhí)行程序，利用風險保證金彌補農戶的損失，同時由第三方土地流轉服務平臺接手土地的再流轉，保證土地流轉合理有序地進行。

3.加強投資者違約風險控制。投資者違約只有一種原因，那就是經(jīng)營嚴重虧損導致投資失敗，沒有能力履行合同。如果這種風險大量出現(xiàn)，也將導致社會風險加劇，農民尋求當?shù)卣谋Ｗo甚至要求當?shù)卣a償損失的情況將不可避免。因此，加強對這一風險的控制意義重大。首先，在引進投資者之時必須加強對其實際履約能力進行審查；其次，在合同中植入擔保條款，且最好是有其他資產為該項目設置抵押或質押，簽訂合同之時應當交納履約保證基金；再次，對經(jīng)營動態(tài)進行實時監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)風險苗頭，可以啟動托管措施并且對擔保財產采取法律措施的準備。

(四)完善信貸措施，防范金融風險

“三權分置”下土地經(jīng)營權流轉的放開，一方面能夠提高土地資源配置效率和農業(yè)生產效率，另一方面對于盤活農村金融也提供了新的思路。目前，不少地區(qū)正在進行“兩權”抵押試點工作，對于土地經(jīng)營權抵押貸款有了初步的探索，金融資本的引入也極大地調動了農村金融市場的活力。但當前土地經(jīng)營權抵押貸款工作的開展中，由于時間短、資金量小，風險尚未體現(xiàn)，對風險控制的重視程度也有所欠缺，容易誘發(fā)金融風險和其他社會風險，因此，應當從以下三方面注意防范和規(guī)避其中的風險：

1.謹防“騙貸”“風險轉嫁”現(xiàn)象的發(fā)生。在農業(yè)信貸過程中，引入保險機制和擔保機制，建立多層次、多元素的農村金融體系，避免只單單從銀行獲取資金。并且金融機構應當建立相應的貸款審查機制和風險評估體系，設定一定的準入門檻，防止部分農業(yè)經(jīng)營主體將將經(jīng)營風險轉嫁給金融機構，從金融機構謀取不當利益。

2.避免采用聯(lián)合擔保的方式規(guī)避風險。對于經(jīng)營風險較大、經(jīng)營信息不透明、財務體系不規(guī)范的涉農企業(yè)來說，其風險較大且難以規(guī)避，如若采用聯(lián)合擔保的方式獲取貸款，一旦某一經(jīng)營主體出現(xiàn)風險，其他業(yè)主也極易卷入金融風險當中，從而造成大規(guī)模風險的爆發(fā)。一旦出現(xiàn)這樣的局面，

金融債權很難得到有利保護，從而最終使涉農貸款被徹底懸空，極易導致群體性事件，應特別警惕。

3.以涉農企業(yè)在農業(yè)項目之外的資產作為擔保物。涉農企業(yè)在項目本身之外的資產對貸款提供擔保，將極大保障金融債權得到實現(xiàn)。盡可能避免投資業(yè)主利用流轉土地經(jīng)營權作為擔保，出現(xiàn)擔保權益難以變現(xiàn)的金融風險。

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