遼寧自貿試驗區復制推廣上海等地經驗的做法

張世成 ，張 虹 ，洪 英

（1.遼寧大學 經濟學院 遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省人民政府發展研究中心，遼寧 沈陽 110032）

上海自貿試驗區自成立以來，已經形成了若干可復制、可推廣的經驗。國內一些學者針對上海等自貿試驗區的創新政策推廣進行了研究。李魯、張學良以經濟園區為載體的“梯度對接戰略”提出了復制推廣的一條可行路徑，但缺乏政策落地措施[1]。王雪也以“梯度對接”戰略提出復制推廣的建議，同樣缺乏政策落地措施[2]。上海市工商局招標課題二組提出了推廣上海自貿試驗區商事制度的建議，復制推廣的內容僅限于上海[3]。王平提出重點圍繞政府職能轉變、貿易便利化、投資自由化和金融創新四個方面加快復制經上海經驗，但缺乏復制推廣的難點及問題分析[4]。陳麗芬提出在行政精簡化、貿易便利化、投資自由化和金融國際化等方面合理設置自貿試驗區復制推廣路徑，同樣缺乏復制推廣的難點及問題分析[5]。周奇、張涌提煉了上海自貿區企業反應好、獲得感強的改革事項，并形成經典案例進行復制推廣，但是尚未考慮可行性[6]。廖凡從貿易、投資、金融、航運、仲裁等方面對上海自貿試驗區的建設推進工作和制度創新情況進行了梳理和總結，缺乏具體復制推廣的做法和建議[7]。

目前，上海等前兩批自貿試驗區緊緊圍繞政府職能轉變、貿易投資便利化、金融自由化等方面進行了一系列制度創新，成果豐碩，已先后分三批共123項在全國和第三批自貿試驗區復制推廣，遼寧自貿試驗區正在開展復制推廣工作。從實際工作角度出發，認真分析和總結遼寧自貿試驗區在復制推廣中取得的成果和存在的問題，繼而提出相應的對策措施，對于深化遼寧改革開放，提高實體經濟尤為重要。

一、遼寧自貿試驗區復制推廣上海等地創新經驗的基本情況

建立遼寧自貿試驗區是黨中央賦予遼寧的一項重大任務，對于遼寧振興實體經濟，推進老工業基地供給側結構性改革、產業轉型升級以及對標國際高標準的經貿體系規則意義重大。遼寧自貿試驗區共分為三個片區：沈陽、大連和營口。目前，三個片區認真梳理自貿試驗區復制推廣創新經驗，一方面復制推廣國家要求的123項試點經驗；另一方面主動對標先進，自行復制推廣上海等地改革經驗，并在此基礎上結合實際進行一系列制度創新。

（一）國家明確提出需要復制推廣的123項改革試點經驗

自上海自貿試驗區建立以來，國務院總結上海、廣東、天津和福建四地自貿試驗區改革成果，先后分三批共推出123項試點經驗，分為具體改革事項和最佳實踐案例兩種形式，主要涉及政府職能轉變、貿易投資便利化及部分金融自由化領域。第一批（2014年）共推出“29+6”項經驗，要求在全國及海關特殊監管區復制推廣。第二批（2016年）共推出“19+8+52”項經驗。其中，“19+8”項要求在全國及海關特殊監管區復制推廣,“52”項主要由遼寧等新批的七個自貿試驗區復制推廣。第三批（2017年7月）共推出“5+4”項經驗，要求在全國復制推廣和借鑒。

（二）三個片區復制推廣試點經驗現狀

圍繞國家提出的123項試點經驗，沈陽片區已實施82項，其中完成69項，正在推進13項；大連片區已實施100項，其中完成77項，正在推進23項；營口片區已實施72項，其中完成48項，正在推進24項。123項試點經驗中，要求全國范圍內復制推廣的第一批“29+6”和第二批“19+8”項內容已基本在三個片區得到落實（沈陽、營口片區涉及海關特殊監管區政策除外），在政府職能轉變和貿易投資便利化方面實施效果逐步顯現；第二批“52”項試點經驗部分得到落實，大部分落實政策效果有待進一步觀察；第三批“5+4”項內容也正在積極推進過程中。

（三）除123項試點經驗外，三個片區自行復制推廣的先進經驗

為縮小與前兩批自貿試驗區差距，營造市場化、國際化、法制化的營商環境，三個片區除了國家明確提出復制推廣的123項試點經驗外，對標先進，自行復制推廣了其他自貿試驗區先進經驗。其中，沈陽復制推廣33項，落地實施28項，推進中5項；大連復制推廣40項，落地實施35項，推進中5項；營口復制推廣了49項，落地實施28推，推進中21項。

（四）三個片區結合實際，進行一系列自我創新

三個片區除了復制推廣外地先進經驗外，還結合片區實際積極開展制度創新工作。目前共形成創新成果案例20個，重點推進創新事項11項。其中沈陽片區圍繞國企改革、通關便利化等方面，開展了高端裝備設備維修再制造業務試點、海關“集報集繳”改革和海關稅款保證保險試點等8個創新案例；大連片區重點圍繞東北亞航運中心建設，開展了口岸監管單位協同建設“三互”大通關格局、“保稅混礦”監管創新帶動港口轉型升級等5個案例和一般納稅人簡易設立、遷移、注銷、大豆期貨交割與加工原料之間快速變更檢疫許可證等11項創新事項；營口片區圍繞政府職能轉變和綜合交通運輸大通道，開展了多式聯運集裝箱標準化改革、“39證合一”改革等7個創新案例。

二、遼寧自貿試驗區復制推廣上海等地創新經驗的主要成績

遼寧省雖然復制推廣上海等地創新經驗的時間不長，但是亮點紛呈，對于加快政府職能轉變，投資貿易便利化以及產業結構轉型升級發展起到了很好的帶動作用，在一定程度上改善了營商環境，激發了企業投資熱情。

（一）政府職能轉變成效顯著

政府職能轉變是自貿試驗區建設的首要任務，也是復制推廣上海等地創新經驗的重頭戲。三個片區通過復制推廣上海等地的“一照一碼”“先照后證”登記制度，推行企業設立實行“單一窗口”，大幅簡化了企業注冊登記手續，壓縮了審批時限，激發了市場活力。截止到2017年12月4日，沈陽片區新注冊企業13 155戶，大連片區4 769戶，營口片區1 924戶。營口在“五證合一、一照一碼”的基礎上自我創新，實現企業登記注冊“39證合一”，目前正在向商務部申報創新成果。國地稅部門通過復制推廣“一窗國地辦稅”“一廳自助辦理”等創新經驗，也為納稅人辦理涉稅事務提供了極大方便。

（二）貿易投資便利化水平得到有效改善

貿易投資領域復制推廣工作的進展，與企業市場準入便利、生產流通效率息息相關。目前，三個片區統一實行2017版《負面清單》，外商備案登記已由審批制改為備案制，為外資企業的快速設立提供了極大便利。大連片區依托綜合保稅區，積極復制商品歸類行政裁定全國適用，引入中介機構輔助開展企業稽查，實行企業信用信息公示制度，推進特殊監管區貨物狀態分類監管試點。大連出入境檢驗檢疫局對進境食品、化妝品、化工品及部分機電產品實施了進口預檢驗及核銷模式；對生物材料制品實行分批核銷、風險管理，實現審批、檢疫查驗、后續監管、日常監督的無紙化，減少企業85%往返辦理審批申請的工作量；實施了動植物及其產品檢疫審批負面清單制度，大幅縮短了審批時間，提高了審批效率和透明度。

（三）金融服務實體經濟水平不斷提升

金融領域的復制推廣工作難度較大，需要多方面的積極配合，大連金融基礎優勢較好，在金融領域復制推廣效果明顯。大連片區完成復制推廣簡化貨物貿易收入流程、開展本外幣跨境融資、簡化直接投資外匯登記手續、統一中外資企業外債結匯管理政策、資本項目外匯收入意愿結匯、便利外商投資企業以結匯資金開展境內股權投資、放寬跨國公司外匯集中運營管理準入條件、完善投資者權益保障制度等8項自貿區金融創新政策，使得區內企業收結匯更加便利、境內外融資渠道進一步拓展、避險工具進一步豐富，銀行創新活力進一步激發。銀監局通過政策先行、簡政放權等形式，逐步簡化機構高管準入方式，完善監管服務體系，鼓勵中資銀行入區發展，支持區內設立企業集團財務公司、汽車金融公司、消費金融公司、信托公司等非銀行金融公司，支持外資銀行入區經營，鼓勵開展跨境投融資服務，推動轄內11家銀行機構入駐自貿區大連片區。

（四）對于國企改革和產業轉型升級帶動明顯

深化國企改革和促進產業轉型升級是遼寧自貿試驗區建設的自選動作，也是遼寧老工業基地全面振興的重要途徑。沈陽片區放寬市屬國企投資管理權限，積極引導市屬、省屬國有企業在自貿試驗區內開展經營活動。不斷優化董事會建設試點，大力推進國有資產資本化，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合。鼓勵各類投資者以出資入股等方式參與國有企業改制重組，建立多元化投資、市場化經營機制，提高資源配置效率和公共服務能力。通過制定重點發展產業目錄和相關扶持政策，集聚高端裝備制造業和現代服務業，加快融入全球價值鏈和推動產業轉型升級。

三、遼寧自貿試驗區復制推廣上海等地創新經驗存在的問題及原因分析

遼寧自貿試驗區在復制推廣上海等地創新經驗過程中成績突出、亮點紛呈，但是存在承載主體缺失、復制標準不一、部門協調力度不夠、片區管理不靈活等問題，有待于繼續調整解決。

（一）遼寧自貿試驗區片區功能不全，市場主體多樣性不夠，復制和落地不能同步

遼寧自貿試驗區在復制推廣上海等改革創新經驗時，由于片區功能不全，市場主體多樣性不夠，有些政策無法實施，有些已實施但尚未真正落地。如沈陽和營口雖然正在加快特殊監管區建設和申報，但是目前還不具備特殊監管區運作的基本條件，涉及海關特殊監管區的試點政策目前無法在兩個片區落地，特殊監管區的功能還沒有得到發揮。如“全球維修產業檢驗檢疫監管”“允許設立股份制外資投資性公司”等試點政策已經實施，但是由于缺乏承載試驗的市場主體，存在“政策等企業”的尷尬局面。遼寧省新增企業數量雖然較多，但活躍度低，有些企業還沒有開立銀行賬戶，未開展經營活動，處于觀望態度。

（二）上海等地試點經驗標準較高，采取完全直接復制推廣模式見效不大,企業體驗感不強

上海等前兩批自貿試驗區改革經驗是基于當地產業基礎及經濟發展特點上形成，一些創新政策涉及的行業準入條件相對較高。遼寧省雖然屬于沿海省份，但產業基礎、市場發育程度、對外開放程度遠不及上海、廣東等發達地區，在復制推廣這些地區經驗過程中，完全照搬照抄會存在“水土不服”的問題，達不到預期效果。如“行業協會參與信用制度建設”試點內容的行業準入門檻較高，遼寧省三個片區行業協會或商會發展水平不及沿海地區，專業性不強，人才匱乏，完全照搬照抄這些政策后，很多有意愿的企業被拒之門外，政策效果不佳，所以需要因地制宜，科學調整。

（三）上下聯動、協調力度不夠，復制推廣部門合力有待加強

遼寧自貿試驗區復制推廣改革經驗是一項系統工程，很多政策的落地需要橫向、縱向多部門聯動配合，尤其是人民銀行、海關、檢驗檢疫等中直部門的支持和協調配合，政策審批和落地流程復雜。如“一廳自助辦理”，需要依托省直相關部門進行軟件開發、技術支撐和后臺保障；金融領域開放創新政策中，有多條已上報中國人民銀行總行，但都在等待審批階段，影響復制推廣進度；國際貿易“單一窗口”建設，涉及海關、檢驗檢疫、口岸、國稅、外匯、邊防等很多部門，不消除信息孤島、行政壁壘，很難在預定時間內完成復制推廣任務。

（四）片區體制機制不活，基礎設施配套不夠，人才匱乏，復制推廣保障水平不高

遼寧自貿試驗區的三個片區，自身發展基礎條件存在不足，在一定程度上影響了復制推廣工作。第一，三個片區已經搭建了管理委員會，但是管理機制不活，管理架構、責任分工、績效機制仍需進一步理順。第二，三個片區各類硬件基礎設施和軟件信息化投入不足，個別地區還存在安全、消防、電力設施等方面無法滿足企業需求等問題。第三，三個片區缺乏具備行政管理知識并掌握自貿相關規則的復合型人才，區內企業也缺乏熟悉自貿試驗區政策的相關專業人才，影響了經驗復制推廣的進度和效果。

四、遼寧自貿試驗區進一步復制推廣上海等地創新經驗的對策建議

復制推廣與制度創新相輔相成，能結合遼寧實際，把先進地區經驗拿來落地實施，本身就是創新。因此，遼寧自貿試驗區復制推廣工作要做到精準施策、水土相服。下一步，在提高對自貿試驗區認識程度的基礎上，可以圍繞“復制推廣什么、誰來復制推廣、如何復制推廣、推廣效果如何檢驗、如何保障推廣工作”五個方面做好文章。

（一）系統梳理復制推廣經驗，重點推出適合東北區域的創新政策

一是加強復制推廣的頂層設計，釋放復制推廣的政策紅利。上海等自貿試驗區的創新改革經驗政策總體來看適用于全國，但是部分政策起點高，碎片化，適用范圍窄，并不完全適用于遼寧省。因此，遼寧省要強化復制推廣工作的頂層設計，加強與國家部委的溝通協調，對123項試點經驗以及自行復制推廣的政策進行認真梳理，將多口徑、分散化的政策系統整合，強化各項制度之間的內在聯系，統一規范政策執行口徑，用系統化、集成化的思想指導具體工作開展。

二是結合復制推廣試點經驗，抓緊開展適合東北區域的制度創新工作。完全復制推廣123項試點經驗并不現實，也不可行，我們可以結合遼寧、東北區域的實際，采用“嫁接”的創新政策彌補123項經驗中的缺失項。如落實李克強總理在達沃斯會議期間提到的“鼓勵外國資本參與國有企業兼并重組”精神，推出遼寧版“負面清單”；圍繞國際貿易“單一窗口”，做好設計開發與對接工作，整合線上線下功能，共建口岸業務“全流程、全覆蓋”的貿易便利化服務平臺和體系；針對東北亞和中蒙俄經濟走廊建設，實施開放平臺、體制機制方面的創新政策，等等。

通過復制推廣和政策創新營造良好的制度環境，不僅可以讓區內處于觀望的企業積極行動起立，開展經營活動，而且可以吸引更多的優質企業參與自貿試驗區的建設和發展。

（二）明確推進主體，構建政府、市場、社會共同參與的協同推進體系

一是明確各項復制推廣政策的責任主體，避免出現政策執行標準不統一、推進步調不一致、權責不清晰等問題。在省領導小組的統籌領導下，以責任主體為核心，完善跨部門的協調推進機制，形成省市與國家部委之間、片區與省市相關廳局之間、片區內部門之間的無縫對接，著力掃清復制推廣工作的障礙。確實協調解決不了的重大問題，提交省政府研究解決方案。

二是復制推廣工作要從政府單一主導向政府、市場和社會多元主體共同參與轉變。企業作為市場的主體，應成為復制推廣工作中的靈魂。在各項政策落實過程中，要先行組織相關企業、行業協會或社會組織召開政策可行性論證會，了解相關企業和行業協會的市場述求，盡可能做到復制推廣政策具有普惠性、針對性，符合市場預期。

（三）采取“直接復制—修改復制—自我創新”并行模式，形成“方案設計—宣傳落實—反饋調整”模塊化、全周期工作機制

一是根據不同的復制推廣經驗，采取“直接復制——修改復制——自我創新”三種辦法。對于直接適用于遼寧自貿試驗區的政策，進行“直接復制”；對于因標準高、適用范圍單一，難以在短時間內復制推廣的政策，借鑒改革創新點，采取調整標準和適用范圍的“修改復制”方式，增加落地可行性；對于方向性的創新政策和典型案例，緊密結合實際采取“自我創新”方式。

二是在復制推廣過程中，形成“方案設計—宣傳落實—反饋調整”全周期工作機制。“方案設計”，要針對每一項政策制定推進方案，明確責任分工、推進時間、存在問題和協調解決辦法；“宣傳落實”，要做好政策宣傳，確保政策有效落地；“反饋調整”，要做好對企業政策運用效果的后續跟蹤和信息反饋，結合國家新政及時修正相關復制政策。

（四）引入第三方評估機制，規范、有序地推進復制推廣工作

一是定期實施第三方評估，更好地釋放政策紅利。第三方評估是政府績效管理的重要形式，也是優化自貿試驗區各項改革成果的有益手段。遼寧省自貿試驗區要定期引入第三方評估機構，對于三個片區的復制推廣經驗和創新政策進行量化評估，重點評估政策實施效果和釋放的紅利效應。

二是通過第三方評估，客觀總結復制推廣經驗，及時做出微調。借助第三方力量，追蹤各片區近期擬完成的各種創新政策，以及已經完成的復制推廣政策，及時分享經驗和總結問題，為各片區下一步工作打下良好基礎。對于由于政策調整，不符合當前形勢的政策，及時加以梳理和修訂，切實保證政策真正落地，服務企業。

（五）強化片區服務能力，提升復制推廣的保障水平

一是優化片區管理機制，營造團結向上勇于創新的氛圍。針對各片區發展實際，著手解決各片區管理體制不暢、機制不活的問題，如探索建立“政府+法定機構”模式提高管理效率，引入市場化酬薪分配機制激發管理人員的工作熱情。如通過省市干部交流、跨部門交流等形式解決部門之間協調不暢、信息不對稱問題。

二是利用好政策杠桿，優化片區資源配置。通過產業基金、稅收返還等政策杠桿激活三個片區的投資建設熱情，對于一些重大核心項目、人才引進予以支持。要因地制宜，引導三個片區進行特色創新，制定差異化的考核方案和評價辦法，避免各片區因為完成任務而進行同質化競爭，充分發掘和利用三個片區的優勢，突出各自服務東北經濟的特色，打造特色鮮明、亮點紛呈的遼寧自貿試驗區。