大學舉辦者、管理者和辦學者權力關系配置與重塑

趙士謙

（沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽 110034）

中華人民共和國成立以來，我國大學發展在不同的歷史階段實行不同的權力結構模式，政府行政體制的改革成為大學權力結構變化的主要因素。雖然在大學的權力配置上經歷了數次改革，但是中央政府與地方政府之間以及相關機構的各個部門之間在權力分配上始終沒有形成比較穩定的結構和關系。換句話說，是集權還是分權、要集中還是分散始終沒能得到確定的答案。與此同時，大學的舉辦部門和管理部門在定位上經常存在交叉重復，而作為辦學者的大學也在此博弈過程中搖擺不定，很難定位。隨著“依法治教”向縱深方向發展，特別是大學章程的制定和實施，大學的舉辦者、管理者和辦學者日益面臨更加復雜的情況，一些比較突出的問題正逐步暴露出來。這就需要在高等教育改革的過程中依據大學的舉辦者、管理者、辦學者相分離的原則，明確并強化在高等教育中政府以及其他相關部門諸如社會和市場在高等教育體系中的舉辦者的地位，厘清各自的權利和應盡的義務，在逐步弱化教育行政機關行政干預權的同時進一步明確它的管理服務權力，明確高等教育行政管理者的職能需要由過去的政府和其他部門轉移到由政府高等教育行政部門來專門管理。與此同時，隨著《中華人民共和國高等教育法》和《高等學校章程制定暫時辦法》等相關教育法律和法規的頒布，大學正在依法制定具有自己特色的大學章程，大學從獲得“一定程度”的自主辦學權逐步過渡到了享有“完全辦學自主權”的新階段，以一種“經營”之姿態開創新局面，大學開始迸發出新的生機和活力。然而，在大學實際運行體系中，大學的舉辦者、管理者、辦學者這三者權限存在諸多交叉，角色劃分不夠清楚，這給大學章程的制定和實施帶來了棘手的現實問題。因此，在新的發展形勢下，明確三者的權限關系對大學健康穩定的運行以及順暢發展起著重要的推動作用。

一、大學舉辦者的多元化定位

從宏觀的范疇而言，大學的舉辦者應該包括公辦、社會辦和市場辦三種基本類型[1]。所謂公辦即國家辦，具體指各級政府發起和出資創辦設立的大學；社會辦主要指由民間主導的包括社會各界出資興辦的且不以營利為目的而創設的大學，換言之，就是非營利性的民辦高等學校或私立的高等學校；而市場辦則指私人和團體出資或市場籌資，以營利為目的的舉辦方式，也就是通常所說的營利性的民辦高等學校。事實上，對于高等學校而言，國家、社會以及市場是有著千絲萬縷聯系的三種創辦主體狀態，它們之間從始至終存在著一種互動、博弈的關系，高等學校辦學主體的健康發展是各方力量在超越利益之爭后彼此博弈的結果。

（一）選擇合適的大學舉辦主體模式

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》對大學的舉辦主體進行了更加明確的解釋，“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”為大學舉辦主體的多元化確定了主旋律。縱觀新中國大學發展歷史，經過20世紀50年代的院校調整以后，國家就禁止社會和市場舉辦大學，政府壟斷了大學的舉辦權，這導致了大學的舉辦者過于單一。這種單一的發展模式使得大學的舉辦權逐漸地擴張為大學的行政管理權和學校辦學權的合體，最終在一定程度上導致大學發展的權力配置混亂不清。改革開放后，政府對舉辦大學的管制開始放松，慢慢出現了市場辦和社會辦相混合的民辦大學，形成了“三分大學有其一”的局面。但三十多年來，由于民辦大學總體偏弱、偏少和偏小而致使“雙翼騰飛、三叉沖天”的大學舉辦格局難以實現。

毋庸置疑，政府、社會和市場都是大學的重要舉辦者，但是，因為三個舉辦者各自的性質和地位不同，其作用力和作用方向也不同，其權力配置方式的表現也迥乎不同。分而言之，社會作為大學的舉辦主體，首先需要考慮的是自身的發展規律和公益性，在遵循高等教育發展規律和體現自身特點的同時更多地要表達其合理訴求。社會舉辦權會更多地表現為在符合國家和政府相應法規的基礎上來自主地、科學地配置自己的權力體系并與政府展開合理的競爭。而政府作為大學的舉辦主體是在符合高等教育基本發展規律的基礎上，在尊重個人和社會發展與進步的同時更多地實現自身的政治需要和國家發展的整體需求，其舉辦權則更多地顯示出政治功能性。而市場一旦參與到大學的舉辦“叢林”則更多地突出了其在短期內較為分散而多樣的訴求，其舉辦權顯示出利益尋租的痕跡。這里必須鮮明指出的是，市場參與大學的舉辦，其前提在于一定要尊重高等教育自身發展規律而不應該用所謂的經濟發展規律來變相地取代高等教育自身的發展規律，這應該是大學舉辦權自身所追求的應有之義。作為大學的舉辦主體，政府、社會和市場三者存在較大的差別。政府和社會可以看作是有形的實體組織，其可以通過不同的手段對大學產生重要的影響；而市場作為“無形的手”并不直接對大學進行操作，其僅是作為虛體組織在一定程度上影響高等學校的發展，但其作用也是異常深遠的。

（二）大學舉辦主體多元化的發展

在很大程度上，不同主體舉辦的大學在辦學宗旨與教育經費的來源渠道方面存在差異。公辦大學通常是由國家承擔舉辦經費，并且有自己明確的辦學宗旨；民辦（即社會和市場）大學主要是由社會民間獨資、集資或融資等形式來籌措并由此產生各自不同的辦學宗旨。這將直接導致舉辦權力的變化。但是，就最終發展來看，無論哪一種舉辦者，首先必須要充分考慮國家和市場的需要；其次，在法律的監督下和市場的導引下行使各自的權利并履行相應義務，這種舉辦的權利和義務是對等的。

大學的舉辦者充分利用法律、政策、條例、信息、評價、行政、經費等“有形之手”引導大學進行科學的定位，能夠對所舉辦的大學有一個總體性的規劃以及長期的發展戰略思路，能夠有權力、有實力獲得優質的舉辦資源，并能夠在構建有利于大學發展的組織體系和基本運作模式的過程中提出綱領性的要求與方向。同時，大學的舉辦者還需配合監管部門做合法合規性的多維度監督，與監管部門明確權責，對所辦大學在規章制度、獎懲方案、防范風險等層面上起到方向性的作用。另外，大學的舉辦者需要管好自己的“手”，克制自己，不干預辦學過程與發展中出現的細節問題，讓更加專業化的教育行政部門來合理地管理大學，讓懂得高等教育自身發展規律的能人志士來辦高等教育，這就是高等教育的舉辦權、管理權和辦學權的有機并合理的分離。大學的舉辦者應本著著眼未來的思維并尊重高等教育發展的基本規律，讓所創辦的大學始終保持原有的定位并沿著預定發展的軌道健康運行。

大學的舉辦者需要多元化。舉辦者的多元化不僅能夠使高等學校吸納各方的優質資源，還可以滿足國家和社會對各類不同人才以及高級專門人才的需求[2]。同時，對于個人來講，舉辦者多元化可以擴大個人對高等教育多元化的需求。對大學本身來說，多元化的舉辦形式會合理地敦促各種形式的高校之間的合作與競爭，最大程度地提高高等教育實際資源的利用率。

二、大學辦學者身份的重塑

在國際上，大學的舉辦者和辦學者是兩個截然不同的概念，前者主要指大學的創立，更多反映的是大學由誰設立、為誰所有的“所有權”問題；而后者則更多地反映了大學由誰經營的“經營權”問題[3]。所以，為了避免舉辦者和辦學者因為概念的過于寬泛而造成的研究邏輯和問題解決思路不清晰的弊端，下面所闡述的大學辦學者就是從微觀角度而言的具體高校的實際經營者，其辦學活動主要圍繞著“高校經營權”而逐步展開。

（一）大學經營權的合理內涵

所謂大學經營權，就是指大學作為相對獨立的辦學主體，具有獨立的法人資格，結合自身的戰略目標和實際的辦學特點以及未來發展訴求，獨立地制定自己的大學章程，以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等法律為基本的權利和義務依據，以“以人為本、學術自由、尊重科學”為基本原則，不受其他任何組織和個人的非法干涉和阻撓，直面社會和市場，自覺地遵守和尊重高等教育自身的發展規律來自主決策、自主實施、自主承擔責任，努力地把高等教育作為國家和民族的“百年大計”來兢兢業業地經營的權力[4]。

第一，大學的經營權是法人組織權利的應有之義。從大學的舉辦者、經營者、管理者三者之間的關系來看，大學的經營權就是大學辦學自主權在學校范圍內的具體展開。大學作為高等教育的經營主體無疑具有面向社會和市場而獨立自主應對的權利。大學的義務主體必然是政府、其他社會組織以及個人，他們有義務保障大學經營權在合理合法的狀態里得到實現。大學的經營權是權利和義務的統一。一方面，在國家相關法律規范允許的范圍內，大學能夠自主地經營；另一方面，大學也需要接受政府的合理監督并恰當地履行自己的社會義務。

第二，大學的經營權是大學章程發展的客觀需要。《中華人民共和國高等教育法》等法律法規從國家宏觀層面上賦予了大學自主經營的法律依據。而把這種法律依據轉換成真正的大學內部法律運行依據只有通過大學章程才能實現。大學章程作為現代大學制度建設的重要組成部分，是現代大學制定各項辦學規章必須要遵守的“憲章”，建構完善的現代大學制度要堅持大學章程的核心地位[5]。大學章程使得大學的法律權利進一步轉化成為內部的、具體可行的、約束各方面行為的并保障大學未來健康發展的組織性契約。大學的主體性和能動性在大學章程中得以凸顯出來，科學的大學章程能充分地體現出了大學的經營自主權。

第三，保障學術自由，遵循高等教育規律是大學經營權的不二宗旨。大學的經營權不僅包括形而下的，更要囊括形而上的，它最終匯集為尊重高等教育自身發展規律的學術自由，只有尊重并遵守高等教育發展規律的大學經營權才能是真正的大學經營權。在這一過程中，大學經營權一定要努力彰顯大學的精神。大學作為一種追求人類精神家園的學術性組織，具有引領社會發展的偉大使命，甚至在某些歷史的關鍵節點上具有改造社會的偉大功能。因此，在辦學目標、專業設置、培養方式的經營上，大學的獨立自主使象牙寶塔永遠閃耀著靈光。

第四，大學的經營權是權利自由和資格能力的總和。在大學經營權這個復雜的概念體系中，存在著自由馳騁的最大可能性。所謂“經營的權利”就是大學“自主權利”的外在表現形式；所謂“經營的自由”就是在法律和法規所能容忍的范圍內的“自由裁量權”；所謂“經營資格”就是從外部形態上高校法人所具有的行為可能性和法律平等性；所謂“經營能力”就是從內部形態上大學顯示出的權利的本身擁有性，并且還進一步顯示出其權利的未來發展的可能性。

第五，大學的經營權是以文化協同發展為前提和未來發展方向。大學章程是現代學校制度建設的重要組成部分，在大學發展進程中，大學面臨著重組和擴張，逐步地形成大規模或多校區的形式。在校校合并和新校區生成的過程中，那些在歷史上已經形成了具有自己特色的學校先進文化不會因為時代的發展而立刻發生變化，大學的經營權就需要在這樣的文化背景下有效使用，甚至最終要進一步定位自己的教育教學理念，從而形成新的大學精神[6]。

（二）大學辦學者身份的科學定位

大學的辦學者在經營高等學校的過程中應充分地明確自己與舉辦者和管理者的關系，分清舉辦權、管理權和經營權，在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國高等教育法》等相關的法律、法規及規章的指導下進行合法經營，尊重人才培養發展的自身規律，真正地做到“十年樹木，百年樹人”，尊奉“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的精神，并始終秉承“正其義，不謀其利；明其道，不計其功”的信仰，最終成為追求真理、淡泊名利的經營大師。

第一，大學的辦學者在經營的過程中要適時地找到自己的經營特色，要能夠跟緊時代的腳步，反映時代的精神，保持創新的思維和動力，并將理論思想與實踐探索緊密聯系在一起。學校的辦學特色應當相對的穩定，內涵可以根據不同時代的要求而不斷更新。大學的辦學者應該決定學校發展方向，發揮學校的科研、教學與社會服務的職能，使學校的辦學精髓能夠得到明確的體現。

第二，就目前的實際情況來看，大學的辦學者應按照加強專業適用性的原則，對其專業設置、教學過程的安排和設計等進行全面的優化和有針對性的調整，使其能夠符合時代與社會的要求。加強專業適用性，首先是學以致用，要有明確的適用性規劃。大學的辦學者可以擴大征求意見的范圍，邀請社會各個領域的專家、研究人員、學有所成并有一定影響力的校友、高校教師等人員對當前高校的教學狀況和專業建設等問題進行準確的分析并做出有效的教育發展規劃。這個規劃能夠對行業的發展前景、社會對人才的剛性需要以及市場帶來的無法預估的風險做出相對準確并有效的判斷和指導，使高等教育的發展更能適應社會大環境的變革。其次，大學的辦學者要不斷地豐富高等教育的層次。多層次的辦學結構是和一個學校的辦學定位、辦學理念和傳統，尤其是和大學的人才培養、科學研究、服務社會三大基本功能密切關聯的。大學的辦學者要努力地做到因材施教，讓擁有不同才能的人都有良好的學業規劃和順暢的社會晉升空間。再次，大學的辦學者應當適時有選擇地降低學習成本，以及學生的心理預期，讓學生認識到要實現個人理想還需要在后期的實踐中付出極大的學習和努力。實踐證明，很多行業的優秀分子，未必是名校出身，建立普惠制的高等教育體系是提升全民族素質和增強青年謀生能力的基本手段。最后，在體現高等教育基本公益性質的同時，大學的辦學者要不斷地探索經營方式的多樣化，利用一切可以利用的資源來促進高校的發展。

第三，大學應該成為超越意識形態、超越各種黨派和民間社團之外的甚至是超越各種利益紛爭的獨立的社會公器。其經營者是秉持中立立場的盡顯“愛利天下”的真正職業教育家，而不應該是擁有行政職務職權的公務員，也不是主張意識形態的政治家。高等教育的經營過程要充分考慮高等教育的自身發展規律和人的發展規律以及整個社會的發展變化規律，以嚴謹不茍的態度在順應國家和社會發展的大背景下不斷地創生新的高等教育發展形態，這是大學辦學者的經營權行使的最高層次。

三、大學管理者的有限張力

上面從宏觀和微觀的角度分別探討了大學的舉辦者和大學的經營者問題，接下來我們從中觀的角度來進一步探析大學的管理者問題。這里所謂的大學的管理者是指在國家宏觀調控的背景下政府為大學的發展而成立的專門的行政組織機關，這種教育行政機關是依照憲法和行政組織法成立的，代表國家行使教育行政管理職能、領導和管理高等教育事業的行政機關[7]。

（一）大學管理權的科學定位

大學管理者主要是在《中華人民共和國憲法》和有關教育相關法律法規的基礎上對大學施以合法的行政行為，從而將高等教育合法的行政權力很好地體現出來。就教育行政機關來說，它與大學之間形成了一種垂直性的行政法律關系，這種行政性的管理權力不會因為公立和私立或民辦等形式而發生變化。換言之，在中國社會主義國家范疇里的所有高等學校，無論是公辦的還是民辦的，都必須在國家教育行政機關的領導、管理和監督下，并依據國家的教育方針和法律法規舉辦高等學校。這種行政性的法律關系并不排除大學的自主舉辦權，也不排除大學可以在其合理而合法的權力范圍內依法自主經營權。這樣，在高等教育領域中就形成了權力運行的新模式，即高等學校舉辦者的舉辦權、高等學校行政管理組織機關的行政權即管理權及高等學校辦學者的經營權，所有的高等教育行為都在這“三權”模式下，在符合法律并尊重高等教育發展規律的基礎上穩健發展。

大學行政管理者扮演著連接大學舉辦者和大學實際經營者的紐帶的角色。為使高等教育的辦學宗旨和總體思路符合其舉辦者的整體要求，大學行政管理者需要很好地理解舉辦者的規劃想法，并能在實際工作過程中為學校經營者提供相應的符合國家和社會發展的指導意見。換句話說，在大學實際的舉辦和經營中，大學的行政管理者不僅應該保證有關高等教育的各種規章制度、方案措施符合國家的基本規定和要求，也應該保證高等教育的行政管理適應高校教學、科研的需要，努力強化高校行政管理的服務定位。

（二）大學管理權的去行政化

在大學管理權的去行政化過程中，原來的高等教育行政管理者的權力得到了一定程度的約束，其行使的條件和適用情況的變化使高等教育的行政管理者在行使權力的過程中更加謹慎。然而，大學的去行政化并不應該完全地使大學的行政管理喪失應有的職能，而是應該讓大學的行政管理更加科學和符合高等教育的自身發展規律。另外，恰當的大學行政管理也是黨和國家政府對大學進行規范的實際需要。大學的行政管理者必須崇尚知識與學問，承認學術至上，在獨立設定權限上應符合高等教育的發展規律和要求，要讓專業的人做專業的事，依托專業的理論基礎和豐富的管理經驗保障高等教育的穩健發展[8]。

在大學的所有資源中，人力資源與硬件設施是關乎其發展水平的重要資源。對于公立高校而言，其資源配置需要政府決定，學校經營者只有人力資源的普通使用權而缺少關鍵的決定權，且重要的硬件設施需要政府調撥，這些都需要大學的行政管理者做出恰當的協調。民辦大學的資源雖然由自己來自行解決，但是，其資源的實際質量情況仍然需要大學行政管理者來把關并進行有效的規范。隨著高等教育發展的縱向深入，生產要素市場化配置的確立與發展進一步影響著大學行政管理者的管理行為，大學行政管理者應該充分發揮已有資源并爭取各類資源來豐富高等教育的內容并加速高等教育的穩健發展。總體來講，高等教育的人事權通常都是由高等教育的行政管理者來把握著的，因此，大學的行政管理者就需要營造出能夠聚集人才的環境。大學雖然是專家、學者密集的地方，在各自的領域擁有充分的說服力，但如果缺乏動力、活力、向心力與凝聚力，大家在一起就不能很好的配合并發揮出應有的聰明才智而創造出卓越的效益。這就要求大學行政管理者在具體的管理活動中，應通過規劃、指導等一系列措施，激發人才的動力與活力，調動人才的積極性，形成人才群體的向心力、凝聚力，充分地發揮出大學行政管理者對人才掌控的能力。隨著高等教育改革與發展進入深水區，大學的管理者不能再靠窒息學校經營者的首創精神、大學教師和學生的創新精神的行政命令來進行管理，而是必須依靠法律、真理、人格的力量，依靠規劃指導、政策導向、客觀評價來進行科學的管理。

四、大學舉辦者、管理者、辦學者的辯證關系

就我國大學的實際來說，大學舉辦者、管理者和辦學者對應著大學的舉辦權、管理權和經營權，要厘清三者之間的權力關系并對其進行配置重塑，必須要明確各自在高等教育運行中所扮演的角色。

（一）明確舉辦者、管理者及辦學者各自的角色

大學的舉辦者在大學的籌建與發展過程中起著導向與指引的作用。大學舉辦者對高等學校的定義與未來的規劃應與大學經營者在經營過程中所遵循的規則與方案區別開來。大學舉辦者對高等教育的闡述和設計是宏觀的，是可行性方向以及有效約束政策的制定者，是基于國家、社會、市場的發展而總結或開創出的有利于高等教育健康穩健發展的設計師。大學的舉辦者通常不會參與大學實際的經營與發展，只做宏觀方向上的引導。

大學的經營者則應該依照其舉辦者的意圖來實際操作大學籌建與發展的具體實施步驟，這相對于高等教育發展來講是微觀的，細致入微的執行及對大學舉辦者意圖的準確理解成為大學經營者在整個高等教育運行的過程中能夠平穩立足的重要基礎。因此，不管是大學的舉辦者還是大學的經營者都要在整個高等教育運行體系中擺正地位并發揮相應職能，明確各自的權利與義務，制定好相應的資源配置與溝通反饋機制，做到不越權的同時合理并有效地行使自己的權利，全面履行自己的義務，確保高等教育穩健的發展。

大學的行政管理者作為大學舉辦者與大學經營者的橋梁與潤滑劑在高等教育運行體系中起著監督與促進的作用。大學的管理者向上按照大學舉辦者的意圖和宗旨辦學，向下指導大學經營者的具體辦學行為，對大學經營者在經營過程中遇到的問題與進展情況向大學舉辦者做相應的反饋。大學行政管理者享有對辦學進行監管的權力，并對大學舉辦者負責。大學管理者在行使權力的過程中既不同于大學舉辦者做宏觀方向的指引，又不同于大學經營者做微觀方向的實施，其只是在充分理解大學舉辦者想要達到的效果和目的后，去判斷社會發展的大環境以及根據自身的管理經驗，通過出臺政策、法規、方法等一系列措施或運用資源的配置等經濟手段對高等學校的經營過程進行有效調節，進而影響經營者的經營路線，保證高等教育健康有序的發展。

（二）大學舉辦權、管理權及經營權的重組

就我國大學的實際來說，高等教育的權力運行是三種舉辦形式、多種經營方式、一種管理模式的有機統一。大學舉辦者、管理者、經營者是在整個高等教育發展運行體系中處于不同地位的三個重要參與主體，三者在實際高等教育體系的構建過程中發揮著不同的職能，是高等教育權力體系中的基本組成部分。他們擁有各自不同的權力，需要承擔相應的義務，他們相互制約又需要互不干涉。大學的舉辦者、管理者以及經營者應當充分明確各自的職能及擁有的權力，同時，還需要明確各參與主體與其他參與主體的關系和基本的溝通形式，讓三者能夠以合理的方式聯系到一起。除此之外，三者還應該形成穩定的合作與制約的關系，使權力既在規定合理的范圍內行使又能充分體現各參與主體的特點。各參與主體只行使各自范圍內的權力，做到不越權、勤溝通，讓權力的行使在法律法規及其他規則框架內運行。明確大學舉辦者、管理者、經營者三者的地位并厘清各主體相互之間的關系，有利于大學參與者合理安排工作重心，提高工作效率，激發工作熱情。各參與主體在權力關系重塑后可釋放相應領域的改革動力，保障高等教育工作在各方努力下穩健運行，促進高等教育的健康發展。

綜上，在當代大學章程制定和完善的過程中，大學需要全面考量辦學規律、管理體制和法律制度等因素，恰當地配置和定位舉辦者、管理者和辦學者的權力，重塑三者的權力關系，唯其如此，才能保證我國高等教育的健康發展。