事業單位編制外環衛工人入會問題研究
——以北京市海淀區為例

趙雯曦

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

環衛工人是每個城市必不可少的“馬路天使”，環衛工作這種低技能工作大多由進城務工的農民工承擔。在北京市海淀區，絕大多數環衛保潔任務由作為事業單位的北京市海淀區環境衛生服務中心（以下簡稱“海環中心”）承擔。相對于編制內的環衛工人，事業單位里的編制外環衛工人勞動權益保障存在明顯不足，而缺乏工會的代表與維權使得編制外環衛工人的處境更是雪上加霜。團結權是勞工三權中必不可少的一項權利，但是編制外環衛工人卻因為“編制”而被隔離在事業單位工會之外。筆者認為，有必要將編制外環衛工人納入工會中，這不僅符合更廣泛地維護勞動者權益的要求，同時也有利于推動農民工入會工作的開展。

本研究從海環中心編制外環衛工人勞動權益受侵害的現狀出發，以事業單位編制外環衛工人為研究對象，關注編制外環衛工人的入會問題。通過論證編制外環衛工人加入工會的可能性并結合我國現行入會模式，探討不同類型事業單位編制外環衛工人可行的入會途徑。

本文對編制外環衛工人的界定為：在事業單位中從事環衛工作，與事業單位之間存在事實勞動關系的編制外人員。

二、文獻綜述

（一）關于編制外環衛工人的權益保障現狀的研究

張麗云（2017）從環衛工人整體角度研究了其勞動權益保障問題，發現環衛工人工作強度大、時間長，休息休假權利受到嚴重侵害，并且勞動保護也存在不足[1]。將事業單位環衛工人群體劃分為編制內外兩部分以后發現，編制外環衛工人面臨的勞動權益受侵害狀況更嚴重：不論是在個別勞權方面還是集體勞權方面，編制內員工均得到了有效保障，編制外員工的勞動權益卻屢遭侵害，而作為勞動者利益代言人的工會卻只納入了編制內的員工，這就使得分散的編制外員工的勞動權益無人維護（王瀟等，2016）[2]。

（二）關于編制外環衛工人勞動權益保障狀況改善途徑的研究

已有文獻從多角度對改善環衛工人權益保障的措施提出了建議：從個人角度看，應當增強環衛工人對自身權利的認知并且增強其維權意識（文玉群等，2015）[3]；從政府角度看，可以加大科技投入，使用機器來減輕人工工作的負擔，同時完善工傷保險投入以及合理提高環衛工人收入（張麗云，2017）[1](P28)，政府還應當嘗試打破戶籍壁壘,消除其對環衛工人勞動權益的不良影響；還可以通過工會來代表和維護環衛工人的權益（王瀟等，2016）[2]。盡管有文獻意識到編制外環衛工人缺乏工會代表，但并未對其入會方式進行詳細論述（王瀟等，2016）[2]。

（三）關于編制外農民工入會方式的研究

國有企事業單位的農民工作為“編制外員工”，他們在工資、保險、福利待遇方面都明顯不如編制內員工。由于擔心他們加入工會后會要求和編制內員工同等的待遇進而增加企業成本，因此用人單位不愿意推動農民工加入工會（藍光喜，2006）[4]。針對這種情況，可以考慮先讓他們加入工會，暫不與社會保障、提取工會經費掛鉤；也可以采取直管形式和一會兩制的方法，根據編制外人員的從業性質和利益要求，組建基層工會的分工會或編入工會小組，并直接接受用人單位工會的領導（王春虎，2004；全總基層組織建設部，2005）[5-6]。

綜上所述，已有文獻指出了編制外環衛工人勞動權益難以得到保障的現狀，在改進其權益保障的措施中有提及通過工會來改善編制外環衛工人的現狀，但并未詳細分析編制外環衛工人入會的方法。筆者認為，工會作用的發揮首先應當是以員工入會為前提。已有文獻在農民工入會方式上已經給出了一些建議，但從事不同工作的農民工群體也略有差異，因此編制外環衛工人適合以何種方式入會值得進一步探討。

本研究關注編制外環衛工人加入工會的問題，基于筆者對海環中心編制外環衛工人勞動權益保障狀況的已有調查，以編制外環衛工人為研究對象，通過論證加入工會的可能性并結合我國現行入會模式，提出不同類型事業單位編制外環衛工人可行的入會途徑和入會的保障措施。

三、編制外環衛工人加入工會的可能性

（一）法律和政策依據

《工會法》第3條規定：在中國境內的企業、事業單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利，任何組織和個人不得阻撓和限制。《勞動法》第7條規定：勞動者有權依法參加和組織工會。中華全國總工會印發的《中華全國總工會農民工工作規劃(2016-2020年)》提出，“力爭到2020年實現全國55%以上的農民工入會”。可見中華全國總工會高度重視農民工入會問題，并將組織農民工入會納入工作規劃。

由此可見，編制外環衛工人作為事業單位的勞動者，理應有依法參加和組織工會的權利。同時，作為農民工，其入會問題也是中華全國總工會工作努力的方向。

（二）編制外環衛工人需要工會代表

根據筆者2015年對海環中心環衛工人的調查，編制內環衛工人在所從事的工種方面優于編制外環衛工人，就算是在同一工種內，編制外環衛工人在勞動報酬、工作時間、休息休假、社會保險等勞動權益保障方面也明顯不如編制內環衛工人，勞動合同簽訂也極其不規范[2]。由于編制外環衛工人自身素質較低且個體力量微弱，在權益受到侵害后往往維權無能，因此更需要工會成為他們權益的維護者，為他們爭取合法權益。作為外出務工的農民工，編制外環衛工人有在城市獲得更好生活的訴求，因此也愿意接受工會的幫助和支持。

（三）現有的農民工入會經驗

目前我國工會對于農民工的入會模式主要有三種：源頭建會制、項目入會制、社區工會制。

1.源頭建會制。源頭建會制組建的農民工工會在農民工的家鄉，由輸出地的工會將外出務工的農民工集中吸納到工會里面，在務工輸入地派駐常駐機構，通過輸出地和輸入地兩家工會聯合互動，雙向為農民工維權。其中的典型范例就是2003年在大連市西崗區成立的大連?信陽（新縣）進城務工人員工會聯合會。2016年，在大連市市區兩級工會組織的幫助下，該工會進一步與大連造船廠外協等單位的工會資源進行了整合，成立了大連市首個農民工工會聯合會，覆蓋全區內建筑裝修、批發零售、餐飲、物業、環衛等行業和領域的農民工群體。

2.項目入會制。項目入會制一般是以一個工程項目為單位，施工人員中常常會有不少務工農民工，為了吸納他們加入工會，當地總工會幫助項目施工單位建立項目工會，將一個項目中的勞動者納入工會。

3.社區工會制。社區工會按照農民工租住地、聚居地組建工會，有利于加強與農民工之間的聯系。例如，南京市最早組建的社區工會——玄武區鎖金村街道三村社區工會，建立了區域性職代會和社區集體合同、工資集體合同、女職工權益專項集體協議制度，保障勞動者權益，促進社區民主政治建設。

四、編制外環衛工人可行的入會方式

（一）海環中心編制外環衛工人的入會方式

上述三種入會模式為編制外環衛工人入會提供了參考，但是海環中心編制外環衛工人也有其自身特點。海環中心的編制外環衛工人來自不同省、市，如果采用源頭建會的方式，難以迅速在所有環衛工人的輸出地都建立工會。因此，在環衛工人輸入地，即北京市海淀區成立工會更為現實可行。海環中心作為專門承擔城市街道環衛作業工作的事業單位，主要工作崗位就是環衛作業的相關崗位，工作崗位間的差異小并且環衛工人數量多，編制外環衛工人的流動性也較低，工齡7年及7年以上的占42.46%。在這種情況下，將編制外環衛工人納入已有的事業單位工會中更為妥當。原因有三：第一，工會能夠及時了解并反映編制外環衛工人的訴求，協調本單位內部的勞資關系；第二，由于編制外環衛工人數量多且集中，工作崗位間差異小，會員利益的一致性和趨同性有利于工會集體談判等工作的開展；第三，將編制外環衛工人納入本單位工會，有利于促進編制內外環衛工人之間的團結，營造良好的工作氛圍。

但現實中海環中心的工會在接納編制外環衛工人方面仍面臨一些困難。現有工會只吸納編制內環衛工人，主要是為了維護編制內環衛工人的既得利益。海環中心屬于非營利性的事業單位，國家根據編制內正式員工的數量對其進行全額撥款，國家撥款的有限性使得大量編制外環衛工人的工資必須由海環中心自籌。如果工會將編制外環衛工人納入工會，讓他們享受和編制內環衛工人同樣的福利待遇，必然會給海環中心造成巨大壓力，編制內環衛工人的福利待遇必然會由此下降。根據韋伯夫婦的既得利益說，工會實質上是為了保證編制內環衛工人的既得利益而對入會人數加以限制，排除編制外環衛工人，力求保證編制內環衛工人的福利待遇不至于降低。

針對上述困難，筆者認為，海環中心工會在吸納編制外環衛工人入會過程中可以采取直管形式，在事業單位工會中為編制內和編制外環衛工人分別成立工會小組。雖然各小組所轄群體略有差異，但是都統一服從事業單位工會的管理，由事業單位工會統一協調。同時，由于我國目前針對農民工入會的會費繳納方法等尚未出臺，編制外環衛工人可以暫不與社會保障、提取工會經費掛鉤，并承認由此所帶來的兩個工會小組間福利的差異性，采取一會兩制的方式，先將編制外環衛工人納入工會，使工會在改善工作場所條件和權益維護方面發揮作用。

（二）海環中心編制外環衛工人入會方式的推廣

當前，我國存在著大量尚未入會的事業單位編制外環衛工人群體，筆者通過對海環中心的分析，認為不同類型的事業單位在解決編制外環衛工人入會方式方面可以采取不同方式。

1.以環衛服務為主營業務的事業單位。這類事業單位和海環中心的情況相似，工作崗位間的差異小并且環衛工人數量多，會員利益具有一致性和趨同性，這種情況下采取加入本單位工會的方式比較合適。工會可以在協調本單位內部的勞動關系方面發揮更大作用，同時也利于促進編制內外環衛工人之間的團結，利于他們在工作中的協調與配合。

2.主營業務為非環衛服務的事業單位。這類事業單位所雇用的環衛工人主要是負責本單位內部的保潔工作。由于此類員工數量少，并且與單位的主要工作崗位性質差異較大，事業單位普遍采取外包形式，將某一區域的保潔任務外包給相應的保潔公司，由保潔公司負責招聘相應清潔工，哪里有保潔項目他們就去往哪里。這種情況和建筑業的項目制比較相像，勞動者隨項目走，同一項目內的勞動者工作場所和工作內容比較相似，因此以項目為單位組織編制外環衛工人加入項目工會比較合適。

五、推動編制外環衛工人入會的保障措施

（一）加強工會建設，增強對編制外環衛工人的吸引力

推動編制外環衛工人加入工會不僅需要工會組織的接納，編制外環衛工人的入會意愿也是重要的影響因素。若要保證工會對編制外環衛工人具有吸引力，就必須加強工會自身建設。在組織建設方面，可以考慮推行工會主席直選。如果工會是通過“自上而下”的方式建立的，工會主席由企業直接任命，在勞動者眼中這樣的工會更像是“老板工會”，因此對工會的信任也就不夠。如果通過“自下而上”的選舉方式，讓環衛工人會員能夠選出自己信任的工會主席來代表自己的利益，這將有利于增強編制外環衛工人對工會組織的認同感。在工作態度方面，工會需要以更加積極的姿態來為編制外環衛工人服務，從環衛工人的需要出發，為編制外環衛工人提供切實的幫助。另外，還需要進一步增強工會的獨立性，可以在法律上加強對工會主席和工會委員的保護，使其能夠沒有后顧之憂地為環衛工人服務。

（二）發揮上級工會的指導作用，推動編制外環衛工人入會

事業單位基層工會在吸納編制外環衛工人時，不僅需要協調編制內外環衛工人之間的關系，而且企業和工會之間在經費劃撥等方面可能也會存在一些問題。上級工會可以憑借其已有經驗，對編制外工人入會后的關系協調問題、會費劃撥問題等提供幫助，指導事業單位基層工會合理有序地推進編制外環衛工人入會。另外，上級工會也可以通過調查各事業單位基層工會中編制外環衛工人的入會情況，及時發現相關政策與制度存在的漏洞，為相關政策制定提供依據。

（三）完善有關編制外農民工入會的政策規定，提供相應政策支持

國家應當進一步完善有關農民工入會后的會費繳納、經費劃撥等方面的規定。編制外農民工加入工會后，人數增加將導致工會經費劃撥增加，加重企業負擔。同時，編制外農民工的工資本就較低，繳納會費還將扣除一定數額的工資。我國目前尚未出臺針對農民工入會的專門政策規定，如果能適當降低農民工會員的繳費額度和企業的農民工工會經費劃撥比例，降低編制外農民工的入會成本，將使農民工更愿意加入工會，也將使企業更加沒有后顧之憂地把農民工納入工會。