完善黨內法規配套制定問題研究

張曉瑜

（貴州民族大學 法學院，貴州 貴陽 550025）

堅持全面從嚴治黨，需要完備的黨內法規制度體系作為制度保障。2018年2月23日，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（以下簡稱《第二個五年規劃》），明確提出要制定和修訂一批實踐亟需、條件成熟、務實管用的中央黨內法規，要提高黨內法規制度的質量，提升黨內法規制度的執行力，增強黨內法規制度的系統性、整體性和協同性。隨著黨內法規制度體系的不斷完善和發展，中央黨內法規的配套制定在黨規實施過程中的作用和地位愈發突出，但在實踐中同樣存在諸多問題。構建一套科學、民主、合理的黨內法規配套制定制度，明確黨內法規配套制定的原則、主體和程序等基本內容，對規范黨內法規配套制定工作具有重要意義。

一、“黨內法規配套制定”的概念及適用情形

（一）“黨內法規配套制定”的概念

在我國法律體系中，“配套立法”的概念已基本被法律術語所吸收[1]。“配套立法”這一概念是旨在描述和研究如下立法現象：基于全國人大及全國人大常委會制定的法律中的授權條款，授權國務院、省級人大及常委會和省級人民政府等受權主體對已有的法律制定實施細則、辦法，進行補充完善的立法現象。在黨內法規制度體系中，同樣存在類似的黨內法規配套現象，但“黨內法規配套”并非既定的黨內法規專用術語。最早正式提到“黨內法規配套”的黨規文件是2013年中共中央印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《第一個五年規劃》），其在工作目標中提到：加強對已有黨內法規制度的配套建設，使基礎主干黨內法規的實施辦法和細則基本完備，相應的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規定得到強化，黨內法規的匹配性、操作性、實用性明顯提高。而在《第一個五年規劃》出臺之前，黨內法規的配套現象已經普遍存在，主要體現在黨內法規文本中的附則部分。例如新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》（2017年）第七章附則部分第三十九條、第四十條（中央軍委配套現象不在本文研究范圍內），《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2014年）第十三章第六十八條，《領導干部報告個人有關事項規定》（2017年）等文件中均有所體現。

目前學界有關黨內法規配套制度的研究甚少，對于“黨內法規配套”的概念也沒有統一的界定和表述。為了便于研究黨內法規配套現象，本文采用“黨內法規配套制定”的概念來描述并研究黨內法規中存在的配套現象。采用此概念主要基于以下考量：其一，從《第一個五年規劃》字面意思上看，“配套”意指對已有黨內法規制度的配套，其有兩層含義：一是配套制定基礎主干黨內法規的實施細則或辦法；二是已有黨內法規制定的配套專項制度建設。采用“黨內法規配套制定”的概念，旨在描述對基礎主干黨內法規制定實施辦法或細則進行補充完善的黨內立規現象。其二，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）本身無論在內容上還是形式上，均采用了“制定”這一動詞，用來規范黨內法規的制定工作，“以制定機關名義”和“以制定機關文件”是黨內法規的兩個重要形式要件。因此，本文采用“黨內法規配套制定”的概念可以與《制定條例》在外在表現形式上和內在要求上相契合、相銜接。

要確定“黨內法規配套制定”的含義，就必須先清晰界定黨內法規概念的內涵及外延。《制定條例》第四條給出的黨內法規的概念，在內涵方面，廣義上的黨內法規，指的是“規范”意義上的黨內法規，在概念中表述為“黨內規章制度的總稱”；狹義上的黨內法規，指的是“文本”意義上的黨內法規，即概念中規定的7類特定名稱。在外延方面，一是這7類黨內法規規范通常以條款形式表述，二是有黨內法規制定權的制定主體所制定的黨內規范性文件中未采用條款形式表述的規范內容[2](p17-18)。黨內法規配套制定主要適用于基礎主干黨內法規，但本文在定義“黨內法規配套制定”概念時，考慮到實踐中存在著不少形式上雖不符合黨內法規文本名稱要求，但實質上卻發揮著黨內法規應有規范作用的黨內規范性文件，還有雖不是基礎主干黨內法規，但同樣也存在配套制定要求的黨內法規，故采用廣義上的黨內法規概念。本文使用的“黨內法規配套制定”的概念旨在描述并研究如下黨內立規現象：黨內法規制定主體根據上位黨內法規條文中的配套要求，為保證上位黨內法規規范的有效實施，在其職權范圍內結合自身情況，及時制定出細化、具體的實施細則或辦法。

（二）黨內法規配套制定的適用情形

黨內法規配套制定的適用情形與配套立法相類似。《立法法》規定，下位法主要包括行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章。以地方性法規為例，這些配套規定主要有三類：（1）綜合性的實施條例、細則或辦法；（2）專門性的規定，即為實施法律中所要求的某一項具體規定或制度而制定的實施辦法或細則；（3）對法律實施的過渡、銜接問題和亟需解決的突出問題作出的規定，以上是基于配套立法實踐意義劃分的三類情形。“黨內法規配套制定”與“配套立法”兩者雖相類似，但也存在著明顯的差異。“黨內法規配套制定”與“配套立法”兩者的相同之處有二：一是兩者配套的依據都來源于上位文本條款中的配套要求，“配套立法”的依據是上位法中要求配套的法律條款，“黨內法規配套制定”的依據是上位黨內法規中要求配套的法規條款；二是手段和目的相同，都是通過制定實施細則或辦法，提高針對性和可操作性。兩者的不同之處有四：一是制定主體不同，黨內法規配套主體是省級以上黨組織，以省、自治區、直轄市黨委居多，配套立法的主體則是國家機關；二是適用范圍不同，配套制定的黨內法規適用于黨內政治生活、各級黨組織和廣大黨員，配套立法制定的行政法規、地方性法規、部門規章與規范性文件適用于國家機關、社會組織和全體公民，適用的范圍更廣；三是表現形式不同，黨內法規分為章程、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七類，配套立法主要包括行政法規、部門規章和地方性法規、規章等；四是實施方式不同，黨內法規主要依靠黨的紀律規范進行約束實施，配套立法制定的法律法規則是依靠國家強制力來保障實施。

基于對黨內法規文本的實證研究，可以將黨內法規配套制定的適用情形劃分為兩種：綜合性配套情形與限制性配套情形。

1.綜合性配套情形

綜合性配套制定黨內法規是指基于上位黨內法規文本的配套要求，結合本地區實際配套制定具體實施細則或辦法的情形。其目的在于通過配套制定下位黨內法規，將上位黨內法規中粗線條、較為原則的創制性規范轉化為更具體的、可操作性強的實施規范。綜合性配套制定黨內法規的靈活性較大，除應當制定的情形外，可以制定的情形即意味著可以配套，也可以不配套，下級黨內法規制定機關可根據情況來靈活選擇，并且在配套條款中未附加任何限制，只明確了配套制定黨內法規的制定主體。比如2017年新出臺的《中國共產黨黨務公開條例（試行）》（以下簡稱《公開條例》）要求中央紀律檢查委員會、中央各部門，各省、自治區、直轄市黨委“應當”根據本條例制定實施細則；而2017年新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》要求各省、自治區、直轄市黨委“可以”根據本條例，結合自身實際，制定實施辦法。

2.限制性配套情形

限制性配套制定黨內法規是指基于上位黨內法規文本中的配套要求，結合本地區實際限定在某一范圍內，或附加限制要求地配套制定實施細則或辦法的情形。限制性配套制定的限定內容主要包括規范所調整的對象、具體內容、制定權限等方面。比如2014年修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，要求選拔任用鄉（鎮、街道）的黨政領導干部，由省、自治區、直轄市黨委根據本條例制定相應的實施辦法，明確了配套制定黨內法規的適用范圍僅限于鄉（鎮、街道）的黨政領導干部選拔任用；2017年新修訂的《領導干部報告個人有關事項規定》，要求各省、自治區、直轄市可以根據本規定，結合實際制定具體辦法，報中共中央組織部同意后實施，明確了配套制定的黨內法規需報中共中央組織部審查同意后才能實施的限制性規定。

二、規范黨內法規配套制定的現實意義

推進全面從嚴治黨，需要完備的黨內法規制度體系作保障[3]。一部位階較高、綜合性強的黨內法規出臺后，如何讓其在實施過程中真正落到實處，配套制定有關細化規定為上位黨內法規落地實施發揮著非常重要的作用。一般而言，上位黨內法規具有抽象性、概括性，側重于就普遍的共性問題作出規定，若要把粗線條的黨內法規規范適用于具體的黨組織工作、活動和黨員行為，就需要及時、合理地出臺相應的配套規范。另外，黨內法規配套制定具有附屬性、靈活性和具體性等特點，能夠彌補上位黨內法規中部分規范內容可能存在的與本部門、本地區實際情況不符的缺陷。

但由于有關黨內法規配套制定的條文規定僅出現在2013年中共中央印發的《第一個五年規劃》的工作目標中，該條文僅對加強黨內法規制度的配套建設作出簡要敘述，未涉及配套制度建設具體細節問題，這遠不足以支撐實踐中黨內法規配套制定的現實需要。一方面，黨內法規配套制定原則不明確，配套制定機關可能出現隨意配套的情形，配套制定的黨內法規質量難以保證，不利于制定黨內法規所倡導的科學制定、合理制定等理念的落實。另一方面，黨內法規配套制定制度不完善，制定主體、制定權限、制定程序等規范性內容不明確，容易導致在配套制定工作中出現越權制定、照抄照搬、久不制定等情況，使得上位黨內法規的規范適用難度加大，難以真正落地。

黨內法規研究已逐漸成為學界關注的重點、熱點，但大多數學者將研究的重點放在黨內法規體系建設、黨內法規與國法協調發展等宏觀研究上，對黨內法規配套制度、解釋制度、備案審查制度等相關制度研究較少。研究黨內法規配套制定制度，提高黨內法規配套制定工作的規范性，對于構建完備的黨內法規制度體系，提升基礎主干黨內法規的執行力和效力具有重要現實意義。

三、黨內法規配套制定存在的問題分析

（一）配套制定黨內法規的主體不明確

理論上，在上位黨內法規明確配套制定主體的情況下，實踐中應當很少出現有轉變配套制定主體的情況發生。值得注意的是，涉及到省、自治區、直轄市黨委和省、自治區、直轄市黨委下設機構兩個主體時，下設機構制定、省委簽發，在實踐中容易出現越權制定、違規制定、主體混亂不清的現象。黨內法規配套制定主體應滿足兩個條件：一是《制定條例》中規定的有黨內法規制定權的制定主體，包括中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委。省級層面的制定主體為省、自治區、直轄市黨的委員會和常務委員會，黨內法規配套制定也應當符合黨內法規制定權限要求。二是上位文本中明確提出的配套制定主體。比如，2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》明確要求的配套制定主體為中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、監察部，2017年《中國共產黨巡視工作條例》明確要求的配套制定主體為各省、自治區、直轄市黨委。上位黨內法規文本中明確了配套制定黨內法規的主體，有利于避免制定主體不明確、越權制定、違規制定等問題和現象，但實踐中如何規避下設機構制定、省委簽發的實質性主體變更現象，則需要明確黨內法規配套制定主體機關內部的工作部門，明確其工作內容和工作職責。

（二）配套制定黨內法規期限不明確

在規范層面上，《制定條例》中沒有對黨內法規配套制度作出詳細規定。一部新的位階高、綜合性強的黨內法規出臺后，在要求配套的條款表述中往往只是對配套制定的主體作出要求，沒有明確配套規定應當出臺的“時間范圍”，即未明確應當在什么時間內完成配套；如久不配套，就會影響黨內法規制度的實施，甚至使許多好制度被束之高閣。以《公開條例》為例，其第二十五條規定：中央紀律檢查委員會、中央各部門，各省、自治區、直轄市黨委應當根據本條例制定實施細則。《公開條例》自2017年12月20日起施行，截至目前，通過互聯網百度檢索等途徑發現，僅有一部分配套制定主體已完成相關配套制定工作，出臺實施細則。并且，統計分析黨內法規配套規定的表述內容發現，大多數文件要求是“可以”配套，只有少數文件要求“應當”配套。可以配套就意味著可配可不配，存在將配套靈活性變為隨意性的可能，這就有可能使得一些黨內法規出臺之后，因為沒有及時制定更為具體、有針對性的配套規定，從而影響了有關制度的具體實施。

（三）配套制定黨內法規相關制度機制缺失

以《制定條例》為基礎，黨內法規配套制定也應當包含規劃與計劃、起草、審批與發布、備案審查等階段[4](p97-98)。實踐中存在的問題，一是在規劃與計劃階段缺少配套制定黨內法規的銜接機制。中央在編制黨內法規制定規劃時，沒有對是否需要出臺配套規范、在什么時間范圍內出臺配套規范提出明確意見，導致黨內法規配套制定主體在規劃與計劃階段主動性和目的性不強。二是在起草階段缺少配套制定黨內法規的同步或及時起草機制。負責起草配套規范的制定主體應當有同步意識，即在上位黨內法規出臺后還未正式實施之前，及時采取措施進行配套工作。三是在審批與發布階段缺少明確的公開發布制度，黨務公開主動性不強，公開力度低，公開途徑少。應以《公開條例》為制度依據，盡快建立合適的黨內法規公開發布制度，以便于做好黨內法規配套制定的公開發布工作，為廣大黨員和群眾所知悉。四是在備案審查階段缺少明確的審核機制。審核機制主要包括程序上的規范性審查和內容上的合法性合理性審查，其制度依據是《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。程序上的規范性審查主要指是否符合制定權限，是否公開公正等，內容上的合法性合理性主要是指是否符合上位黨內法規的精神和要求，是否與上位黨內法規、法律相關規定相抵觸等。配套制定的黨內法規在報送備案審查之前，配套制定機關自身也應進行初步審核，以實質性審查為主，而中央應以形式性審查為主。

四、黨內法規配套制定的基本原則

（一）規范性原則

法律規范具有嚴密的邏輯結構：假定、行為模式和法律后果。法的規范性是指立法主體在制定法律、法規時必須遵循一定的要求，按照一定的規格和標準來進行，包括內部形式的規范化與外部形式的規范化[5]。自2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）出臺以來，黨內法規的規范化水平顯著提高。在一個結構完整的黨內法規規范當中，我們同樣能夠看出一樣的內部結構邏輯，即包括假定、行為模式和法規后果三個部分。其中，假定部分是指適用這一規范的前提、情況或條件；行為模式部分主要是指黨務關系主體應當、禁止或者可以為或不為某種行為；法規后果部分是指黨務關系主體為或不為某種行為要承擔的后果，包括肯定性后果和否定性后果。這與決議、意見、通知等黨內規范性文件存在明顯區別，內部形式上的規范化使得黨內法規提出的政策措施更加確定、更加嚴密、更可預期、更加穩定和更加權威。黨內法規在外部形式上的規范化要求則表現在黨內法規的名稱特定，僅包含黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則七類，且相應的名稱與其位階需保持一致，在規范內容上采用條款形式表述，并要求文字簡明、涵義確定，避免含糊不清。黨內法規配套制定也應當遵循規范性原則，以《制定條例》為基礎，規范配套制定黨內法規的工作機制。

（二）系統性原則

和國家法相類似，由于條塊關系的存在，黨內法規體系建設中也存在著位階、部門、區域之間需協調統一的問題。如果將一個完備、豐富的黨內法規制度體系比作一棵枝葉繁茂的參天大樹，那么可以將黨章、準則、條例等高位階、主干性的黨內法規視為大樹的主干，其繁茂的枝葉則有很大一部分是配套制定出的低位階、具體性的實施細則或辦法，而連接大樹主干與枝葉的神經就是配套制定。配套制定黨內法規時應當考慮系統性問題，遵循系統性原則要求配套制定黨內法規的主體要對需配套的黨內法規的內容、位階、形式、體例等有足夠的了解，同時也要求必須與黨的理論、路線、方針與政策相一致，既要注重形式上的完備性，又要注重內容上的科學性。配套制定黨內法規作為促進大樹生長的一種手段和方法，有利于黨內法規體系的系統性建設，既可以在縱向上促進上位基礎主干、下位配套規范的銜接一致，又可在橫向上保證同位階、同部門、同區域內的協調統一，有利于建設成一個完備、嚴密，實用性、可操作性強的黨內法規制度體系。

（三）合法性與合規性并舉原則

合法性與合規性并舉原則是指黨內法規配套制定要符合“憲法為上，黨章為本”的根本理念[6]，不得違反黨章和憲法法律的規定。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和根據。黨在憲法和法律范圍內活動是健全社會主義法治的必要前提，憲法和法律已確立的基本制度和具體規則對配套制定黨內法規具有重要的指引作用。在對黨內法規進行配套制定時遵循合法性與合規性并舉原則，有利于將法治理念運用到黨內治理范疇中去，提高配套制定黨內法規的質量。

其具體要求體現在：一是黨內法規配套制定主體在其職權范圍內需就上位法要求的有關事項進行配套時，應以上位文本為依據，這就要求配套制定時必須與上位文本的框架結構、主要精神和基本要求保持一致、銜接呼應，不得重復制定，不能與上位規定相抵觸，不能與憲法和法律的精神相違背；二是配套制定的黨內法規在形式上應當合規，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委配套制定的黨內法規應采用規則、規定、辦法、細則這四類特定的黨內法規名稱，在內容表述形式上應采用條款形式；三是配套制定的黨內法規在程序上應當合法，首先應當根據上位黨內法規文本中的配套要求啟動配套制定工作，由黨委法規工作機構負責起草配套文件，然后征求內部意見，最后經審批核文后按照發文程序予以發布。

（四）民主性與公開性兼備原則

民主性和公開性是制定黨內法規的基本要求，民主性和公開性始終相輔相成，你中有我，我中有你。在我國立法領域，無論是制定法律、行政法規亦或是部門規章等，都會有公開的相關程序，并在一定期限內廣泛征求意見，舉行聽證會等。同樣，配套制定黨內法規時也應當遵循民主性和公開性原則。配套制定黨內法規堅持民主性的目的是讓上位黨內法規規范好用。廣大黨員作為利益相關者，應當積極參與到配套制定黨內法規的過程中來。這就要求配套制定機關提高配套制定的透明度和參與度，建立黨內法規黨員民主參與制度[7]，廣泛征求意見。可以擴大黨內民主的范圍，征求意見的對象范圍不應局限于黨員，還可包含群眾、其他民主黨派人士等，發揮黨外人士的監督作用，這同樣也符合公開性的要求。配套制定黨內法規的公開性原則主要包含兩個方面：一是程序公開，二是內容公開。這就要求制定機關應當將制定程序和制定內容通過新聞媒體、黨報黨刊或官方網站等方式及時公布，為社會公眾所知悉，并接受廣大黨員和社會公眾監督。長期以來，黨內法規一直帶有一定的神秘色彩，這跟部分黨內法規涉密不公開有一定關系，黨內法規公開機制不健全也是非常重要的原因。2017年11月《公開條例》出臺，為提高制定黨內法規的公開性提供了有力保障，配套制定機關應當建立有效的公開制度，以便適應黨務公開的新要求。

五、完善黨內法規配套制定的路徑選擇

（一）修訂《制定條例》，增加規范黨內法規配套制定工作的有關內容

目前，規范黨內法規配套制定的上位規定缺失，黨內法規配套制定的主體、程序和工作機制不明確，完善的黨內法規配套制定制度規范是上位黨內法規實施落地的重要支撐。2018年2月，中共中央印發《第二個五年規劃》，明確提出要完善黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障四個方面的黨內法規，要制定和修訂一大批重要的中央黨內法規，其中也包括《制定條例》。從《第一個五年規劃》開始，黨中央就重視強調黨內法規配套制定工作，明確提到：加強對已有黨內法規制度的配套建設，使基礎主干黨內法規的實施辦法和細則基本完備，相應的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規定得到強化，黨內法規的匹配性、操作性、實用性明顯提高。這里的“基礎主干黨內法規的實施辦法和細則”所指的主要是中央黨內法規。在《第二個五年規劃》明確要求制定和修訂一大批中央黨內法規的背景下，在修訂的《制定條例》中增加規范黨內法規配套制定工作的有關內容，對于提高黨內法規的匹配性、操作性和實用性具有重要意義。

明確黨內法規配套制定主體的具體工作部門，黨內法規配套制定主體機關應當對需配套制定的規范內容交由專門研究機構進行專項研究和論證。專門研究機構即黨委法規工作機構。黨委法規工作機構作為黨委內部專門從事黨內法規工作的研究機構，明確其具體的工作內容和工作職責，有利于提高黨內法規配套制定工作的規范性。明確黨內法規配套制定程序，根據上位黨內法規條文要求，啟動配套制定程序，由黨委法規工作機構負責起草配套文件，然后征求內部意見和相關部門意見，經黨委審批后按規定程序發布。

（二）建立黨內法規配套制定的期限制度，重視配套條款的科學設定

由于上位黨內法規具有抽象性、概括性等特征，側重于就普遍的共性問題作出規定，這就需要黨內法規配套制定主體抓緊制定配套實施細則或辦法。建立配套制定黨內法規的期限制度，明確黨內法規配套制定的期限及時制定配套規定。可考慮與上位黨內法規同步實施，即在上位黨內法規公布的正式實施時間之前完成配套制定，并予以公布；也可由上位黨內法規制定機關監督并跟蹤配套制定的進展情況，避免消極懈怠的情況出現。實踐中的一般做法是，上位黨內法規先出臺，之后配套制定主體根據配套要求進行制定工作。在“配套立法”中，有學者認為，立法機構應當打破先立法后配套的慣例，讓配套及時出臺，與法律同步施行；也有學者認為，改變先立法后配套的慣例，在法律配套文件具備的情形下才能生效。不管方式如何，都是要限制配套立法在時間上的隨意性，避免久不配套的問題出現。

黨內法規配套制定期限制度應當包括一般期限和特殊期限兩部分。一般期限是指配套制定的黨內法規出臺應當最遲于上位黨內法規實施時公布；特殊期限是指確有特殊原因需要推遲出臺的，額外延長一定的期限，擇機出臺。要把握好“最遲于上位黨內法規實施時公布”的一般期限。黨內法規規劃與計劃格外重要，從中央到地方各配套制定主體的法規工作機構要保持密切聯系，及時互聯互通，掌握立規動向，做好提前準備。

上位黨內法規制定主體在制定黨內法規時，就應當統籌考慮配套事宜，在應當配套或可以配套的表述選擇上劃定一個判定標準，判定標準應以是否為中央制定黨內法規保留權限，并且在實踐中應更傾向于必須配套，提高應當配套制定的比例。在需要配套的情形下，上位黨內法規制定主體應當優化配套條款的合理表述，科學設定。嚴格使用規范語言表述配套制定黨內法規的制定主體，在加以限制條件的配套制定情形，要明確限制條件。

（三）對黨內法規配套制定工作進行有效監督

配套制定的黨內法規文件能否出臺直接影響到上位黨內法規能否有效實施，因此，應當建立黨內法規配套制定的追蹤和問責制度。上位黨內法規制定機關應當定期追蹤黨內法規配套制定的進展情況，及時對黨內法規配套制定的制定主體、期限以及內容等方面進行嚴格監督，對于黨內法規配套制定機關久不制定的行為應當依據黨的紀律進行問責。建立一套黨內法規配套制定備案審查基準，針對配套制定的黨內法規進行政治性審查、規范性審查和合理性審查[8]，通過對配套制定黨內法規的備案審查，避免配套制定工作中存在的內容和形式上的問題。此外，還應當依據《中國共產黨黨內監督條例》，發揮黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀律檢查委員會、黨的基層組織、黨員以及黨外監督的作用，對黨內法規配套制定工作進行更為有效的監督。

六、結論

全面從嚴治黨要求完善黨內法規制度體系，要求規范黨內法規配套制定工作。從法治角度來看，秉持規范性原則、系統性原則、合法性與合規性并舉原則和民主性與公開性兼備原則，建立和完善黨內法規配套制定制度與相關機制，有利于提升黨內法規配套制定的針對性、實用性和可操作性，有利于增強黨內法規制度體系的系統性、整體性和協同性，有利于提高黨內法規制度的質量和執行力，從而推動到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系。