論全面從嚴治黨的制度創新
——以廣東問責工作實施為視角

孔青梅 ， 陳文林

（1.東莞理工學院 城市學院，廣東 東莞 523419；2.華南師范大學 馬克思主義學院，廣東 廣州510631；3.韶關學院 馬克思主義學院，廣東 韶關 512005）

黨風清則政風清，治黨嚴則國運興。黨的十九大報告強調：堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平。黨中央從國家治理戰略高度，著力推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨同向發力，不斷完善黨內法規和制度建設，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。2016年7月，中共中央印發了《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），規范和強化黨的問責工作，進一步夯實了全面從嚴治黨的制度基礎。

一、致力推進制度創新：全面從嚴治黨的主線

管黨治黨關系到黨的前途命運。歷史和實踐證明，要使黨和黨所領導的事業興旺發達、充滿生機活力，必須著力做好管黨治黨工作。2013年6月，習近平在全國組織工作會議上指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。”［1］作為執政黨，黨風廉政建設和反腐斗爭關系黨的存亡，管黨治黨一刻不能松懈。越是面對復雜的形勢，越要加強黨的建設。“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。”［2］只有堅持管黨治黨，才能保持黨的先進性和純潔性，凝心聚力，扶正祛邪，增強黨的戰斗力。以習近平同志為核心的黨中央通過一系列具有突破性的重大舉措開辟了管黨治黨的新局面。十八大以來的五年，全面從嚴治黨成效卓著，堅決改變了管黨治黨寬松軟狀況，堅決維護了黨中央權威和集中統一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，層層落實管黨治黨政治責任。習近平強調：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏。”［3］如何管好干部、從嚴治吏，是管黨治黨的核心問題。要解決這個問題必須落實到黨員隊伍的管理中，落實到干部隊伍建設的全過程中，嚴格黨員日常教育和管理，使廣大黨員充分發揮先鋒模范作用。只有管住人、育好人、用好人，從嚴管理、從嚴教育、從嚴監督，把黨員干部隊伍的問題解決好，黨的執政地位才能得到鞏固，才能讓廣大人民群眾真正滿意。

管黨治黨關系國家和民族的前途命運。鄧小平認為：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。”［4］黨出問題，國家就會出問題，管黨治黨是國家發展的關鍵。2016年1月，習近平在第十八屆中央紀委第六次全體會議上指出：“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”［5］全面從嚴治黨必須堅持黨的領導，加強和改善黨的領導。治黨是為了治國，使黨更好地履行執政興國的使命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足我國經濟社會發展的新情況，提出了一系列治國理政的重大思想。其中，全面從嚴治黨既是重要的戰略舉措，又是各項工作順利推進的政治保證。2016年7月，習近平在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的重要講話指出：“嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的基礎。黨要管黨，首先要從黨內政治生活管起；從嚴治黨，首先要從黨內政治生活嚴起。”［6］嚴肅黨內政治生活，營造良好政治生態，必須嚴厲處置濫用權力、以權謀私、瀆職失職等違法違紀行為。如果黨內政治生活遭到破壞，黨的領導就會遭到削弱，中國特色社會主義建設事業就會遭受挫折。同樣，如果管黨不力、治黨不嚴，對人民群眾反映強烈的問題沒有及時作出回應和采取行動，就會損害黨同人民群眾的血肉聯系，嚴重削弱黨在人民群眾中的影響力和凝聚力。只有從嚴治黨才能穩固黨的執政根基，也正是依靠從嚴治黨，嚴明黨的紀律，扎牢制度的籠子，我們黨才在革命和建設中取得了輝煌成就。加強對黨的全面監督和管理，用制度反腐，從根本上保證黨的肌體健康和隊伍純潔，人民群眾對黨的信任感和信服度才會增強。但是，我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，只有不斷強化法規制度的硬約束，用制度對權力實行的制約和監督，夯實管黨治黨責任，才能落實從嚴治黨的要求，確保黨始終成為中國特色社會主義偉大事業的堅強領導核心。因此，管黨治黨在任何時候都不能掉以輕心，它直接影響國家和民族的前途命運。

為了解決管黨治黨的突出問題，作為全面從嚴治黨的利器——《問責條例》應運而生。《問責條例》是一部規范全黨各級黨組織、全體黨員履職盡責的文件，通過問責倒逼責任落實，強調有責必問、問責必嚴，強化黨內監督，以解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。管黨治黨關系黨的生死存亡，必須要有猛藥去疴的決心，“管黨治黨，必須嚴字當頭，把嚴的要求貫徹全過程，做到真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴。”［6］十八大以來的五年，管黨治黨成效顯著，共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，廳局級干部8 900余人，縣處級干部 6.3 萬余人［7］。相關數據顯示，“2016 年，全國共有990個黨組織和1.7萬名黨員領導干部被問責。”［8］《問責條例》以黨章為根本遵循，充分發揮黨內法規的權威性，依規依紀，用制度管黨治黨，有力確保權力規范運行。《問責條例》是問責工作的基礎性法規，是對全面從嚴治黨要求的細化和具體化，健全問責機制，強調有責必問、問責必嚴，體現了黨中央強化責任追究的堅定意志。同時，《問責條例》的貫徹落實，有利于應對執政風險，處理執政危機，大力推動管黨治黨工作從理論到實踐的深化。

二、科學制定問責條例：全面從嚴治黨的利器

發揮《問責條例》的引領作用，防止權責不清。職責不明、權責模糊必然導致問而避責、問而無責，敗壞黨風政風。黨的作風關系黨的形象，關系人心向背，關系黨的執政地位。習近平指出：“問責不能感情用事，不能有憐憫之心，要‘較真’、‘叫板’，發揮震懾效應。”［9］實現權力與責任的對等，權責統一，必須動真格問責，使各級黨組織和領導干部真正做到用好權，擔好責。《問責條例》使權責更加明晰，著力構建行為規范、權責透明的管理制度體系，加強了反腐倡廉的法規制度建設，讓失責必問、問責必嚴成為常態。“不能只想當官不想干事，只想攬權不想擔責，只想出彩不想出力。”［10］當官掌權，卻為官不為，又想要功名利祿，此等如意算盤，注定只會落空。正所謂，為官一任，造福一方。要當好官，就要在其位謀其政，勤干事，肯擔責，做到真正的履職盡責。對于不干事、不擔責、不出力的官員，要嚴肅問責、終身問責，使其逃不了，跑不掉，切實做到用制度管權管事管人，使權責更加到位。

發揮《問責條例》的督導作用，防止濫權怠責。實現中華民族的偉大復興是黨的歷史使命，要完成歷史使命，必須管好黨、治好黨，不負人民重托，以堅定的使命擔當，發揮黨領導的核心作用。歷史和人民選擇了中國共產黨，我們黨就要聚力完成歷史使命，自身必須始終過硬。踐行“打鐵還需自身硬”就是要全面從嚴治黨，強化作風建設，以問責倒逼責任落實，推進黨的工作制度化、規范化、程序化。通過約束黨員干部的權力，強化責任，做到知責明責、履責盡責，提高履職能力，扎牢黨的制度籠子，提升黨依規管黨治黨的能力和水平。權為民所賦，權為民所用，用權受監督。從嚴治黨，離不開有效的黨內監督，監督責任缺位，會給黨的事業造成嚴重損害。“權力越大，越容易出現‘燈下黑’。”［11］黨政領導干部濫用權力，失職失責，侵害民眾利益，勢必導致政治和社會生活腐敗，引發國家治理危機。“對干部嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督，使其有如履薄冰、如臨深淵之感，時時警醒、處處自律、謹言慎行。”［12］《問責條例》強化問責，提高監督實效，敦促干部廉潔自律，建立對權力的敬畏心，慎用權力，打消僥幸避責的念頭。建設清正廉潔的干部隊伍，必須增強正風反腐、高壓嚴打的態勢。“各級黨組織必須明白，加強黨風廉政建設，加強對干部的監督，是對干部的愛護。放棄了這方面責任，就是對黨和人民、對干部的極大不負責任。”［13］嚴管就是厚愛，懲治不正之風和腐敗問題，是黨的事業發展的迫切需要，是黨員隊伍管理的實際需要，是對人民群眾負責的現實需要。據中組部發布的黨內統計公報數據顯示，截至2016年12月31日，中國共產黨黨員總數為 8 944.7萬名，黨的基層組織 451.8萬個［14］。隨著黨員人數和基層黨組織數量的增加，給黨的隊伍建設和管理提出了更高的要求。《問責條例》把問責作為全面從嚴治黨的重要抓手，嚴格按照職責權限，綜合運用多種問責形式，通過追究相關黨組織和領導干部的主體責任、監督責任、領導責任，實行對權力運行的動態監督和常態問責，以確保黨始終成為堅強的領導核心。

發揮《問責條例》的規范作用，防止行權諉責。有權無責、實權虛責的具體表現是不作為、不會為、亂作為等失范行為。突出權責一體，強調有多大權就要擔多大責，科學配置權力，協調權力運行的同時又要明責盡責，才能保障各項工作有效開展。王岐山強調：“有權必有責，有權力沒責任是管黨治黨之大忌。”［15］權力無論大小都對應有具體的責任，不能規避責任談權力。在權力和責任的關系上，責任是第一位的。有責任就要敢擔當，主動作為，主動承擔，“有多大擔當才能干多大事業，盡多大責任才會有多大成就。”［10］敢作敢為，認真負責、勤政務實的干部，才是黨和人民需要的好干部。從嚴治黨的重點，在于從嚴管理干部，干部的素質直接影響黨風政風。要正風就必須肅紀。黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗各項工作取得了明顯成效，但反腐敗形勢依然嚴峻，黨組織和黨員干部的“四風”和腐敗現象仍然多發。《問責條例》通過制度限權明責，可以有效地防止干部權責脫節、人浮于事、獨斷專行，規范責任追究機制，促進黨規黨紀執行到位。

三、有效實施問責工作：全面從嚴治黨的基石

落實《問責條例》，廣東省制定實施細則。《問責條例》貫徹黨章，堅持問題導向，是全面從嚴治黨的重要制度。制度執行不力，不能落實到結果和目標上，就會形同虛設，無法發揮其應有的作用。不落實責任就要接受問責，《問責條例》緊抓領導干部這個“關鍵少數”，聚焦黨內薄弱環節和突出問題，強化各級黨組織和黨員領導干部的日常監督管理，讓其時刻感受到紀律的強約束，使失責必問、問責必嚴成為常態，才能使問責制度發力、生威。《問責條例》的內容“具有一定的抽象性、宏觀性和原則性，因而只能作為指導規范而無法成為操作規范。”［16］《問責條例》提出了方向性要求，也為各級黨組織結合實際貫徹執行留下了空間。2017年1月，為貫徹落實《問責條例》，廣東省密切聯系管黨治黨的實際，印發了《廣東省黨的問責工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。《實施辦法》共四章，分別是總則、問責情形、問責方式和程序、附則，合共二十六條。第一章“總則”，對應《問責條例》的前五條規定，內容基本一致，規定了問責工作的指導思想、問責原則、問責主體和對象等內容。第二章“問責情形”，細化了問責的一般情形，新增了從重、加重情形；從輕、減輕情形；免責情形。第三章“問責方式和程序”，規定問責方式，增設了問責的啟動、調查、決定、申訴等程序性規定。第四章“附則”，明確了實施辦法執行的相關事宜，特別增加名詞解釋條款。

細化《問責條例》，《實施辦法》顯廣東特色。《實施辦法》在《問責條例》的基礎上細化和新增了部分內容，突出廣東開展問責工作的創設性規定。其中，《實施辦法》第七條至第十一條是對《問責條例》第六條問責情形的具體細化，分別細化了黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的紀律不力、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決不扎實五種問責情形。第十二條是從重、加重條款，第十三條是減輕、從輕條款，第十四條是免責條款。對免責情形作規定是為了建立健全的容錯機制，保護領導干部干事創業的積極性。由于《問責條例》沒有對問責程序作出具體規定，為此，《實施辦法》根據廣東省開展問責工作的實踐經驗，制定了完善問責程序的規定。第十七條規定問責的五種啟動情形。第十九條規定問責的簡易程序，對黨的領導干部存在事實清楚、情節較輕等情形，可直接作出問責決定，體現抓早抓小、防微杜漸的要求。第二十條規定作出問責決定前應聽取當事人意見。第二十一條規定了問責執行，增加了作出問責決定應制作問責決定書、抄送同級紀委（紀檢組）的規定，規范了問責工作流程，體現了問責的嚴肅性。第二十三條是名詞解釋條款，著重解釋了“兩個尊重、三個區分”原則，是對黨員干部敢于擔當、敢于作為的組織保障，建立容錯機制，體現鼓勵擔當作為的正向激勵作用。《實施辦法》結合廣東實際和責任追究實踐經驗，明確、細化、量化相關規定，著力突出操作性，抓好貫徹落實，有力促進了問責制度落地生根。

嚴肅問責，成效顯著。《實施辦法》總結廣東管黨治黨實踐經驗，為進一步規范和強化黨的問責工作、夯實管黨治黨政治責任，提供了堅強有力的紀律保障，標志著廣東省黨的問責工作進入新的歷史階段。自1998年實行黨風廉政建設責任制以來，廣東黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了重大階段性成果。“2014年至今，廣東省共追究領導干部責任1 929人，給予紀律處分 993人。”［17］隨著《實施辦法》的施行，問責工作更加規范嚴謹，定會推動廣東省黨風廉政建設和反腐敗斗爭持續取得新成果。正風反腐是增強黨的凝聚力的必然要求，我們黨要實現自我凈化、自我完善、自我提高，在黨內形成弘揚正氣的大氣候，才能保證領導核心的先進性和純潔性。嚴厲的“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”贏得了民心，民心是最大的政治，正義是最強的力量。民心歸聚是為政之本，要凝聚民心，彰顯正義，就必須筑牢反腐倡廉的防線，敢于刮骨療毒，破除頑瘴痼疾。因此，堅持從嚴從實，抓好問責執行，遵循有責必當，失責必究的原則，真正體現權有所限，責有所歸，才能實現用制度管權、管事、管人。落實問責制度，嚴肅問責規范追責，確保全面從嚴治黨落到實處，開創了全面從嚴治黨的新局面。