家庭服務(wù)業(yè)規(guī)范化發(fā)展政策解讀

(上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院公共管理系 上海 201620)

四十年的改革開(kāi)放催生了家庭服務(wù)業(yè)，也見(jiàn)證并推動(dòng)了該行業(yè)的快速發(fā)展。近年來(lái)，為規(guī)范該行業(yè)發(fā)展，從國(guó)務(wù)院各部委到各地方政府陸續(xù)出臺(tái)了諸多行業(yè)發(fā)展的政策、實(shí)施意見(jiàn)、實(shí)施細(xì)則、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。仔細(xì)梳理這些政策文本，不僅能看到家庭服務(wù)行業(yè)發(fā)展的路徑，應(yīng)能夠觀察到政策內(nèi)容和重心的不斷調(diào)整。同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)一些需要解決的問(wèn)題，例如，政策表述中關(guān)鍵詞有待統(tǒng)一；行業(yè)規(guī)范型發(fā)展政策的實(shí)施需要進(jìn)一步落實(shí)；部分政策還需上升到法律層面才能保證其效力和約束力。

一、政策來(lái)源

梳理2010年以來(lái)的家庭服務(wù)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的政策文件，發(fā)現(xiàn)既有國(guó)務(wù)院及各部位出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。例如2010年5月頒布的“商務(wù)部關(guān)于加快家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)”；2010年9月頒布的“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)”；2014年10月頒布的“家政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：家庭母嬰護(hù)理服務(wù)規(guī)范”；2015年頒布的“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)”；2017年7月頒布的“家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)方案(2017年)”。也有與這些指導(dǎo)意見(jiàn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的，由各地方政府部門制定的實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┘?xì)則和地方標(biāo)準(zhǔn)。例如：2016年北京市頒布的“生活性服務(wù)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范匯編之四——家政服務(wù)行業(yè)”；2017年4月上海頒布的“《家政服務(wù)溯源管理規(guī)范》：上海市地方標(biāo)準(zhǔn)”、“《家政服務(wù)從業(yè)人員基本要求》：上海市地方標(biāo)準(zhǔn)”、“《家政服務(wù)機(jī)構(gòu)管理要求》：上海市地方標(biāo)準(zhǔn)”；2018年1月北京市頒布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等。

二、政策表述中的關(guān)鍵詞有待統(tǒng)一

進(jìn)一步仔細(xì)梳理以上各文本，本研究發(fā)現(xiàn)：家庭服務(wù)、家政服務(wù)；家庭服務(wù)業(yè)、家政服務(wù)業(yè)；家庭服務(wù)員、家政服務(wù)員；家庭服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)；家政服務(wù)行業(yè)、家庭服務(wù)行業(yè)等關(guān)鍵詞的使用中出現(xiàn)反復(fù)、混亂。不僅對(duì)相關(guān)的學(xué)術(shù)研究人員造成困惑，更有損政策的嚴(yán)肅性，更會(huì)給地方政府出臺(tái)實(shí)施細(xì)則時(shí)造成一定的困難。

例如：2010年5月頒布的“商務(wù)部關(guān)于加快家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)”中使用的是家政服務(wù)業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)員等關(guān)鍵詞。而同樣在2010年頒布的“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)”中家政服務(wù)、家政服務(wù)員、家庭服務(wù)業(yè)、家庭服務(wù)企業(yè)等關(guān)鍵詞同時(shí)出現(xiàn)。2014年10月頒布的“家政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：家庭母嬰護(hù)理服務(wù)規(guī)范”使用的是家政員。2015年11月19日頒布的“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)”使用的是家庭服務(wù)、家庭服務(wù)業(yè)、家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)。2016年北京市頒布的“生活性服務(wù)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范匯編之四——家政服務(wù)行業(yè)”中使用的是家政服務(wù)、家政服務(wù)組織、家政服務(wù)員、家政服務(wù)消費(fèi)者。2017年7月由國(guó)務(wù)院十幾個(gè)部委聯(lián)合頒布的“家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)方案(2017年)”文本中，則是將家庭服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)、家政企業(yè)等關(guān)鍵詞混用。2018年1月北京市頒布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中使用的是家政服務(wù)、家政服務(wù)業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)從業(yè)人員等關(guān)鍵詞。

三、政策內(nèi)容的變化

對(duì)比本研究所引用的家庭服務(wù)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的政策內(nèi)容，例如：2010年5月頒布的“商務(wù)部關(guān)于加快家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)”與“家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)方案(2017年)”，發(fā)現(xiàn)：伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的變化和自我調(diào)整，家庭服務(wù)業(yè)表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題呈現(xiàn)不同的階段性特征，影響的政策文本的表述也不盡相同。前者將家庭服務(wù)業(yè)表現(xiàn)出的問(wèn)題歸結(jié)為“便利化程度不高、規(guī)范化服務(wù)不夠、品牌企業(yè)不多、服務(wù)領(lǐng)域不寬”；后者則認(rèn)為是“供需矛盾突出、市場(chǎng)主體發(fā)育不充分、專業(yè)化程度較低、管理機(jī)制不健全”。

“商務(wù)部關(guān)于加快家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)”提出的目標(biāo)是“力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間，在全國(guó)地級(jí)以上中心城市各建成一個(gè)家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心，培育一批管理科學(xué)、運(yùn)作規(guī)范、影響力較大的家政服務(wù)企業(yè)，每年培訓(xùn)20萬(wàn)家政服務(wù)人員，初步形成布局合理、便利安全、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、能夠滿足不同層次需求的家政服務(wù)體系；同時(shí)，加快家政服務(wù)企業(yè)規(guī)?；⑦B鎖化步伐，推進(jìn)家政服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，穩(wěn)步提升從業(yè)人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，使行業(yè)總體水平基本適應(yīng)服務(wù)市場(chǎng)需求和全面建設(shè)小康社會(huì)要求?！薄凹艺?wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)方案(2017年)”的提出的目標(biāo)是“著力推進(jìn)家政服務(wù)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化發(fā)展，充分發(fā)揮好對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)、惠民生方面的促進(jìn)作用。促進(jìn)家政服務(wù)行業(yè)仍保持較快增速，2017年?duì)I業(yè)收入增長(zhǎng)率保持20%以上，達(dá)到4000億元以上，家政服務(wù)業(yè)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)下崗職工、中西部貧困地區(qū)女性、“4050”人員、靈活就業(yè)人員等重點(diǎn)群體就業(yè)的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，從業(yè)人員數(shù)量達(dá)到2800萬(wàn)人左右，為家政服務(wù)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)?！睂?duì)比這兩份政策文本，可以發(fā)現(xiàn)：2010年的政策目標(biāo)集中在培育家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心，培訓(xùn)家政服務(wù)人員和提升行業(yè)總體水平。家庭服務(wù)業(yè)經(jīng)過(guò)此后7年左右的發(fā)展時(shí)間，2017年的政策目標(biāo)相對(duì)來(lái)說(shuō)更為明確具體，提出了“家政服務(wù)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化”；甚至細(xì)化到2017年當(dāng)年行業(yè)營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率、營(yíng)業(yè)收入和從業(yè)人員人數(shù)的量化指標(biāo)。

“家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)方案(2017年)”政策文本中還有一個(gè)特點(diǎn)：在其提出的18項(xiàng)主要任務(wù)當(dāng)中，每一項(xiàng)任務(wù)都直接注明了有哪一個(gè)或哪幾個(gè)部門負(fù)責(zé)落實(shí)和具體實(shí)施。文本最后還明確指出“明確責(zé)任主體……，……承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，……承擔(dān)家政服務(wù)業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，其他部門要充分認(rèn)識(shí)推動(dòng)家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容的重要意義，各司其職，形成合力，落實(shí)責(zé)任分工……”可見(jiàn)，政策制定者對(duì)行業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施效果取決于責(zé)任落實(shí)有著充分的認(rèn)識(shí)。

四、行業(yè)發(fā)展政策與現(xiàn)實(shí)行業(yè)發(fā)展之間的差異

經(jīng)過(guò)以上各項(xiàng)相關(guān)政策文本的梳理，本研究發(fā)現(xiàn)其中既有有指導(dǎo)意見(jiàn)和行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也有各地方的實(shí)施細(xì)則和地方標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)實(shí)中家庭服務(wù)行業(yè)的發(fā)展依舊不夠規(guī)范，家庭服務(wù)業(yè)中依舊亂象頻出，我們不禁要追問(wèn)原因何在？具體成因可能是多方面的，既有實(shí)施細(xì)則和地方標(biāo)準(zhǔn)存在不夠合理之處，也有不夠細(xì)化、可操作性不夠強(qiáng)的問(wèn)題。更值得重視的有兩個(gè)方面，其一，這些政策基本都停留在行政法規(guī)層面，沒(méi)有上升到法律層面，對(duì)有違規(guī)行為的機(jī)構(gòu)與個(gè)人缺乏約束力。其二，無(wú)論國(guó)務(wù)院及各部委政策指導(dǎo)思想和目標(biāo)多么明確，也無(wú)論地方實(shí)施意見(jiàn)如何細(xì)化，如果沒(méi)有有效地執(zhí)行和落實(shí)，這些政策所能發(fā)揮多大的效力以及對(duì)行業(yè)發(fā)展所起到的推動(dòng)作用都會(huì)大打折扣。