論檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟

(浙江農林大學 浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

2017年2月20日，江蘇省無錫市人民檢察院以違法處置生活垃圾、共同侵害環境為由對上海市楊浦區綠化和市容管理局等3家單位及徐國強等4人向無錫市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，要求其承擔相應的環境修復責任，成為全國首例因跨區域傾倒垃圾向行政機關提起的環境民事公益訴訟，備受各界關注。而在此前，無錫市錫山區人民法院已對徐國強等4名被告分別判處一年六個月至一年九個月不等刑期。①

近年來，此類跨界傾倒垃圾事件屢禁不止，呈逐漸高發態勢，究其原因，在于供需雙方之間環環相扣的黑色利益鏈條。一方面，經濟飛速發展，生活垃圾數量增長較快，而一些地方垃圾處理能力不足，往往尋求第三方介入處置；另一方面，諸多無處理資質的企業與個人壓低報價、搶奪生意，而后卻隨意傾倒，造成傾倒地環境損害。毋庸置疑，這一行為不僅顯失公平，而且危害極大，急需通過刑事、民事、行政訴訟等司法手段予以堅決打擊。目前在我國的司法及理論實踐中，相關的立法或者司法解釋問題值得思考，亟待解決。

二、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的合法性

可以探索更加簡潔的訴訟措施，即探索建立檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度，檢察機關在提起刑事公訴的同時，一并提起民事公益訴訟。②無錫市錫山區人民法院的刑事判決符合罪刑法定之刑法原則，罪責刑亦相適應。無錫市人民檢察院隨后提起的環境民事公益訴訟也算于法有據，符合《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》的要求，也符合最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟試點方案》③和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的精神，且取得了法律效果與社會效果的雙贏。④然而，這兩起訴訟均為獨立之訴，即對于同一行為，檢察機關先是提起刑事公訴，使行為人承擔環境損害的刑事責任，而后又提起民事公益訴訟，使行為人承擔環境修復的民事責任。在此，筆者認為，一方面，先行審理的刑事案件的相關證據可為后提起的環境民事公益訴訟所利用，以簡化案件審理；另一方面，刑事訴訟之中，發現侵害環境公共利益的問題，可以索賠。但是有關的社會組織又不行使提起索賠的訴訟權，檢察機關應當提起環境民事公益訴訟。這種做法很繁瑣，加上有關社會組織僅可以提起環境民事公益訴訟，不能提起環境刑事公訴，所以可以探索更加簡潔的訴訟措施，即探索建立檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度，檢察機關在提起刑事公訴的同時，不用征求社會組織的意見，一并提起民事公益訴訟。這一方面可對污染環境的行為產生震懾作用，遏制環境違法行為的發展態勢，使得受損環境得以盡快恢復；另一方面，則可使檢察職能得到進一步延伸，促進司法效率與效果最大化。我國《刑事訴訟法》第一編第七章中專門對刑事附帶民事訴訟做出了具體規定⑤，且刑事附帶民事訴訟制度也被認為是具有中國特色的重要訴訟制度，其對于保護受害人合法權益、貫徹寬嚴相濟的刑事政策、節約訴訟資源等均具有重要意義。在具體規定上，應注意，《刑事訴訟法》第九十九條除規定被害人由于被告人的犯罪行為而遭受損失可提起附帶民事訴訟外，還專門規定，若是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。亦即這一條法律規定既賦予了檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的訴權，也賦予了刑事附帶民事訴訟的公益性。據此，理論與實踐中，多有環境刑事附帶環境民事公益訴訟的提法。在現有訴權理論和立法規定上也能找到該訴權存在的正當基礎,檢察機關由于其作為“國家和社會公共利益代表”的特定身份,可以由法律特別授予其提起公益訴訟的權利,這是世界各國的通行做法,同時我國司法實踐中對此也進行了長期的探索并積累了寶貴的經驗。因此,對該訴權不僅不能廢除,還應從理論和法理上進一步加強研究和規范。在檢察機關刑事司法實踐中，環境刑事附帶環境民事公益訴訟有著多方面的重要現實意義，既符合檢察機關法律監督者的職能定位，又具有節約司法成本、提高司法效率、簡化訴訟程序、減輕被害集體訴訟負擔等制度優勢。

最為重要的是，檢察機關作為我國檢察權行使機關、法律監督機關以及國家利益與社會公共利益的代表，此舉對于保護國家利益和社會公共利益也意義重大。對于這一制度建立的具體制度設計，如檢察院環境刑事附帶環境民事公益訴訟的提起條件、提起方式、法院的受理及裁判流程及規則，甚至檢察系統內部公訴部門與民事部門的對接等諸多制度設計，可適當參照現有刑事附帶民事制度，特別是公益性刑事附帶民事實踐路徑，并結合公益訴訟的自身特點研究設計。這些需要進一步的研究，并且由最高人民法院和最高人民檢察院聯合出臺司法解釋。

三、檢察機關提起環境民事公益訴訟與刑事附帶民事訴訟制度的功能部分重疊

環境民事公益訴訟制度，是對環境公共利益損害的一種民事救濟機制，其主要目的在于維護以生態環境和資源免受污染和破壞為核心的環境公共利益，主要適用于因民事侵權行為致使環境公共利益遭受損害而由適格原告提起訴訟的特殊情形。因此，在構建環境公益訴訟制度之際，應首先充分發揮現有制度在維護環境公共利益方面的功能，理順現有制度與新設制度之間的關系，避免新制度與現有制度之間的沖突。⑥

在我國現有制度中，刑事附帶民事訴訟制度就具有這一功能。具體而言，我國設立刑事附帶民事訴訟制度的主要目的在于，通過使民事賠償與刑事制裁一體化，實現服務于預防與控制犯罪、救濟被害人的刑事政策目標。⑦由于刑事附帶民事訴訟程序的設置解決了民事責任與刑事責任的實現途徑截然分開的困境，不僅能節約司法資源，而且還能簡化訴訟程序，提高訴訟效率，避免由民事法官重新審理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和沖突，有利于救濟被害人因犯罪行為所遭受的財產損害，實現社會穩定。同時隨著經濟社會的發展,濫用權利的現象日益嚴重，國家在分配法律資源時，公共利益所占的比重不斷增大，這也更加凸顯出檢察機關以國家、集體、社會公共利益代言人的身份介入公益性訴訟的重要性和緊迫性。目前，我國正處于社會轉軌的關鍵時期，各類社會矛盾突出，社會糾紛頻發，訴訟爆炸的社會現象己經凸顯，而對這些社會糾紛，單純依靠刑事手段并不能達到目的，更不利于我們構建和諧社會的初衷。因此，構建社會糾紛解決的多元機制成為一種現實的需求，重構和完善刑事附帶民事訴訟的價值之一也正在于此。自1996年修改的《刑事訴訟法》明確規定了刑事附帶民事訴訟制度之后，該制度在救濟國家財產、集體財產等社會公共利益方面發揮著巨大作用。此后，于2013年1月1日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》([2012]21號)第142條關于“國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理”的規定，以及最高人民檢察院頒布并于2013年1月1日起施行的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(高檢發釋字[2012]2號)第363條關于“人民檢察院審查移送的案件，應當查明：……(九)有無附帶民事訴訟；對于國家財產、集體財產遭受損失的，是否需要由人民檢察院提起附帶民事訴訟”的規定，進一步明確和完善了刑事附帶民事訴訟制度，為人民檢察院作為原告履行獨立提起附帶民事訴訟的職權，實現救濟國家財產、集體財產等社會公共利益之功能，提供了法律依據。我國現行立法關于刑事訴訟中檢察機關的職權配置來看，人民檢察院除具有提起公訴、訴訟監督等職權之外，還具有提起附帶民事訴訟的職權。即根據《刑事訴訟法》第99條關于“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟”“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”的規定，以及第168條關于“人民檢察院審查案件的時候，必須查明：有無附帶民事訴訟”的規定，人民檢察院作為國家的法律監督機關，在依法行使檢察權的同時，有權對侵犯國家財產利益和集體財產利益而導致國家財產和集體財產遭受損失的行為，向人民法院提起附帶民事訴訟。

在我國司法實踐中，通常采用以下兩種方法，通過刑事附帶民事訴訟程序，實現保護國家財產、集體財產等生態環境公共利益之目的。第一種方法是，由環境保護監督管理部門、林業主管部門、地質礦產主管部門等生態環境保護、資源保護等行政主管部門作為原告提起附帶民事訴訟。從司法實踐來看，由生態環境保護、資源保護等行政主管部門作為原告提起附帶民事訴訟，請求被告履行賠償國家和集體財產損害的方式主要有：賠償原告因水體污染造成的經濟損失、清除水體污染費用、以及清除水體污染所遭受的經濟損失。⑧第二種方法是，由人民檢察院代表國家、集體提起刑事附帶民事訴訟。這主要是由于我國刑事附帶民事訴訟制度不斷完善的結果。一方面，根據2013年1月1日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》(法釋[2012]21號)第142條關于“國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理”的規定，檢察機關提起刑事附帶民事訴訟是其在刑事訴訟中的職權之一；另一方面，根據《刑事訴訟法》第168條關于“人民檢察院審查案件的時候，必須查明：有無附帶民事訴訟的規定，人民檢察院在刑事訴訟中提起民事訴訟，也是其必須履行的職責。該制度的完善，為人民檢察院履行職權，維護“國家財產和集體財產”損失這種社會公共利益，提供了法律依據。從由人民檢察院代表國家、集體提起刑事附帶民事訴訟案件來看，對因盜伐林木的犯罪行為、非法捕撈水產品的犯罪行為、污染環境的犯罪行為等所導致的林木毀損、海洋生態環境污染、水體污染、土壤污染等造成的生態環境損害，判令被告補種樹苗并保證成活、放流對蝦恢復海洋生態環境、因清除被污染土壤所支出的費用等方式維護國家和集體生態環境利益。從我國現行制度來看，刑事附帶民事訴訟制度已承擔著保護因污染環境、破壞生態行為造成的生態環境公共利益損失之功能。因此，在檢察院通過提起刑事附帶民事訴訟制度實現的保護因污染環境、破壞生態行為造成的生態環境公共利益損失之功能基礎上，再另行構建檢察院提起環境民事公益訴訟制度時，就需要處理好人民檢察院提起環境民事公益訴訟與刑事附帶民事訴訟間的銜接問題，避免二者之間功能的重疊。

四、協調新舊制度充分發揮刑事附帶民事訴訟功能

近年來，伴隨著我國經濟建設的迅猛發展，破壞環境資源保護罪的犯罪率不斷攀升。從司法實踐中運用附帶民事訴訟制度維護的國家財產和集體財產損失的具體方式來看，主要包括采取向被告請求“清除被污染土壤所支出的費用”(對被有毒廢水污染的土壤進行清挖、運輸、處置所需費用)；“在指定地點補種樹苗數棵的方式修復被其犯罪行為破壞的生態環境”；“賠償被破壞的國家礦產資源經濟損失”；“清除污染河流污染物質的處置費用”等等。人民法院根據環境資源管理部門或人民檢察院依法提起的刑事附帶民事訴訟，依法判決被告通過這些方式承擔排除污染環境、恢復被其犯罪行為破壞的生態環境的生態環境損害賠償責任，實現保護生態環境這一社會公共利益之功能。

自2015年檢察機關作為提起公益訴訟的適格主體試點開展以來，在檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟方面，是有不少成功案例的，其中比較典型的案例是2017年7月審結的安徽省五河縣檢察院就被告人董守偉、董守亞涉嫌污染環境犯罪一案，檢察機關利用刑事附帶民事公益訴訟制度，依法請求法院判令兩名被告人賠償因環境污染造成的國家損失。但是，在我國司法實踐中，也存在人民檢察院并沒有依據《刑事訴訟法》第168條和第142條的規定，履行其督促相關生態環境資源管理部門提起附帶民事訴訟或者在受損失單位未提起附帶民事訴訟時由人民檢察院提起附帶民事訴訟職責的現象，以致于以生態環境資源損失為主的國家財產、集體財產無法獲得賠償或恢復。正是由于在司法實踐中人民檢察院在提起公訴時，忽視督促作為被害單位的國家環境資源行政監督管理部門提起附帶民事公益訴訟，或者在被害單位未提起附帶民事訴訟時人民檢察院未提起附帶民事訴訟等現象大量存在，導致國家與集體有關生態環境損害不能得到及時救濟的現象產生，才轉而尋求需花費大量人力、物力和財力的環境民事公益訴訟以獲得救濟。⑨例如，自2015年1月1日《環境保護法》實施以來，盡管有關“社會組織”提起的環境民事公益訴訟多獲得勝訴，但相關案件多均經過刑事審判，且均因人民檢察院在提起公訴追究被告刑事責任時，未通過督促有關生態環境資源管理部門提起附帶民事訴訟或者人民檢察院提起附帶民事訴訟途徑，履行維護救濟包含國家財產、集體財產在內的“環境公共利益”職責，從而留下了“環境公共利益未獲得救濟”的尾巴，也給“社會組織”增加了提起環境民事公益訴訟的“機會”和負擔。實踐證明，在污染環境、破壞環境的違法行為構成犯罪的情形下，人民檢察院根據《刑事訴訟法》的相關規定，通過履行依法督促環境資源監督管理部門和人民檢察院提起附帶民事訴訟的職責，完全可以實現維護社會公共利益之職責，無需舍棄這一職責，而另行構建新制度實現這一職責。例如，在環境公益訴訟倍受青睞之際，針對上述跨省傾倒垃圾的破壞環境保護犯罪中，如果能在2015年檢察機關提起公訴的同時提起附帶民事公益訴訟，要求被告同時塵撣環境修復費用，不僅節省訴訟成本，提高訴訟效率，更可以投入更多的時間和精力在恢復案發地的生態環境的工作上，履行其監督作用，使得修復工作更高效的完成。⑩所以，為保障《刑事訴訟法》第168條和第142條規定的實施，筆者建議，我國應通過完善相關司法解釋的途徑，進一步明確環境資源監督管理部門和人民檢察院提起附帶民事訴訟的職責。即明確規定：對污染環境、破壞資源犯罪案件，人民檢察院在提起公訴追究犯罪人刑事責任的同時，應依照《刑事訴訟法》的規定，督促環境、資源管理部門提起附帶民事訴訟；當這些部門不提起附帶民事訴訟時，檢察機關應該提起事附帶民事訴訟。關于檢察機關提起公益性附帶民事訴訟的案件是否適用調解的問題。根據最高法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第條的規定,人民法院審理刑事附帶民事訴訟案件,除人民檢察院提起的以外,可以調解。反過來理解，就是檢察機關依職權提起的附帶民事訴訟不適用調解。這是由檢察機關的性質及其在附帶民事訴訟中的法律地位所決定的。檢察機關作為國家法律監督機關，提起的附帶民事訴訟與被害人或其近親屬提起的附帶民事訴訟不同，具有民事公訴性質。檢察機關是公訴人，是特殊的訴訟主體,而不是一般原告人。因此，檢察機關提起的附帶民事訴訟案件，人民法院不得適用調解。

五、結語

2017年6月27日，第十二屆全國人大代表常務委員會第二十八次會議通過了對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的修改，并自2017年7月1日開始施行。至此，檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格已被確定。從立法上肯定了環境公益訴訟制度的主體擴張。以此為契機，是時候重新重視刑事附帶民事訴訟制度在環境資源類案件發揮的公益性作用。協調環境公益訴訟制度和刑事附帶民事訴訟制度的關系，妥善處理兩個制度在功能上的重疊，根據具體案件選擇適用的訴訟制度，不僅能避免訴訟制度適用的傾斜，也能更全方位的達到保護生態環境的目的。公益刑事附帶民事訴訟制度體現了法律制度對解決新型社會矛盾的適應能力和立法者對關涉社會穩定發展的重大利益的深切關注，并兼有維護社會正義、救濟權利和政策形成等重要價值，其在保護被害人權益，實現訴訟公正方面發揮了不可替代的作用，不能因為在實踐中出現了一些問題就因噎廢食全盤否定。畢竟問題是用來解決的，而不是用來放棄的，本文竭盡所能，以司法實踐為支撐，從實證角度“設身處地”的梳理了該制度在實踐過程中存在的各種現實困境以及擺脫困境的可能，并從法理基礎、價值重塑、立法完善、司法協調等四大方面，全面而細致的分析和總結了該制度在目前司法現實條件下涅架重生的可能，在此基礎上提出了一些粗淺的認識與建議。

【注釋】

①耿文博.無錫中院審結跨界傾倒垃圾環境公益訴訟案.江蘇經濟報,2017年6月1日.

②常紀文.首例跨區域傾倒垃圾環境公益訴訟引發的思考.中國環境報,2017年3月9日.

③人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二章主要內容中的(一)提起民事公益訴訟.

④李艷芳,吳凱杰.論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》.中國人民大學學報,2016年第2期.

⑤刑事訴訟法(第九十九條第二款)“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”

⑥孫洪坤,施麗芝.檢察機關參與庭前會議程序的實證研究——以杭州市兩級人民檢察院為樣本的分析.法治社會,2017年第1期.

⑦馬春燕.我國公益性刑事附帶民事訴訟制度研究.吉林大學，2011年.

⑧孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的實證分析.蘇州大學學報(法學版)，2014年第4期.

⑨羅麗.我國環境公益訴訟制度的構建問題與制度對策.中國法學,2017年第3期.

⑩杜群,梁春艷.我國環境公益訴訟單一模式及比較視域下的反思.法律適用,2016年第1期.