“紅頭文件”亂象：表現、緣由與治理

羅大蒙

(四川文理學院 政法學院，四川 達州 635000)

文件或“紅頭文件”在當代中國的政治生活和政治系統中扮演著極為重要的角色，它是維持中國政治體系運轉的重要紐帶，以至“大到中央，小到基層，紅頭文件幾乎統領了社會經濟生活的各個領域”。[1]從新中國成立以來的重大政治進程來看，我國重要議題的設定和重大改革的推進無不是以文件的形式進行啟動和突破的，黨和國家政策在地方上的貫徹和執行也是以層層制發文件的方式進行政治動員和推動工作落實的，乃至地方的治理機制變革和制度創新也要從文件中尋找切口和政策依據。有學者認為在中國的國家治理中，存在著典型的“文件治國”或“文件政治”現象，“國家機器的運轉、政府的社會管理不是依靠法律進行的，在相當大的程度上是依靠黨和政府的‘紅頭文件’實現統治和管理的”。[2]以文件作為國家治理的依據具有鮮明的中國特色，它既區別于現代西方民主國家的“法律之治”，也區別于“朕即國家”“口含天憲”的個人獨裁專制，它是由“人治”向“法治”的轉變過程中，與中國的政治生態相契合而愆生出的一種特殊產物。

但在“文件治理”的邏輯之下，“紅頭文件”亂象卻是一個令人憂思的問題，特別是近幾年來，一些地方黨政部門所頒布的違法“紅頭文件”更是對我國法治精神的踐踏，嚴重阻礙了法治中國建設進程，同時，對黨和國家的治理權威也造成了不可忽視的損害。本文以我國近幾年見諸報端的“紅頭文件”亂象作為分析對象，以展示其表現及產生緣由，進而在依法治國的框架體系下提出“紅頭文件”亂象的治理思路。

一、“紅頭文件”亂象的表現與場景

所謂“紅頭文件”，并非嚴格意義上的法律用語，它是人們對由各級黨政機關、部門和人民團體等制發的帶有大紅字標題和紅色印章的規范性文件的俗稱，它多是指“除了法律、法規、規章以及法律性的文件以外的”，[3]“具有普遍約束力和規范體式的決定、命令等的總稱，因其通常套以象征國家機關權威的紅色題頭，故以‘紅頭文件’稱之”。[4]“紅頭文件”是貫穿中國政治體制運行的最基本的工具之一，也是當下治國理政的重要手段，嚴肅、權威、莊重、規范是其最重要的特征。[3]“紅頭文件”作為國家權力、權威的“象征性符號”，其在現實中的權威效力往往會超越于法律之上，“黑頭壓不過紅頭”正是中國政治生態的現實表達。近些年來，“紅頭文件”亂象頻頻見諸報端，不僅干擾了法律制度的貫徹執行，阻礙了法治中國建設進程，而且影響了中國共產黨的執政權威，損害了政府的形象與公信力。

(一)“紅頭文件”相互沖突，政令相互矛盾，經常出現“文件打架”現象

文出多門，而又相互沖突、政令不一，是我國“紅頭文件”的一大痹癥。或是由于對同一問題的解決，不同的部門基于部門利益的考量，而出臺了不同的甚至相互矛盾的文件；或是由于不同的文件制發部門之間缺乏必要的橫向溝通和協調，而致使政令不一；或是由于政策的朝令夕改，新的文件出臺，而舊的文件又未宣布廢除，造成了多頭文件的存在。“文件打架”的現象長期存在，既造成了政策執行的無所適從，也嚴重損害了政策權威。

2004年4月5日，在哈爾濱市高速公路收費站發生了一起因30元通行費糾纏不清，正在執行急救任務的“120”急救車被“扣留”，從而致使病危患者因延誤治療而身亡的事件。收費站依據《哈爾濱機場專用高速公路機動車輛通行費征收管理辦法》(黑交發[2000]263號文件)的規定對“120”征收30元通行費，該文件規定，“凡通過哈爾濱機場專用高速公路的各種機動車輛，除軍車(含武警)和執行緊急任務、設有固定裝置、持有追捕證的公安部門警備車輛外，一律按規定繳納車輛通行費”“凡拒不執行本規定的車輛，一律不準通行。對強行通過的車輛，無理取鬧者，除補交應征通行費外，處以應征費額十倍的罰款；情節嚴重者送公安機關處理”。而“120”急救車則依據由黑龍江省物價局、交通廳、財政廳2003年下發的紅頭文件《關于對“120”急救車輛免征車輛通行費的通知》的規定拒交通行費用。雙方依據不同的省級“紅頭文件”，各執一詞，各不相讓，從而因紅頭文件“撞出”人命關天事。(根據《法制日報》2004年4月7日電和4月8日電整理)

(二)“紅頭文件”與利益相互交織，經常成為權力主體謀取私利的工具

“紅頭文件”作為國家權力的象征，它是黨和政府公信力的表現，理應體現公共意志和代表公共利益。但由于在我國權力還缺乏有效制約機制，文件的制發往往成為領導者個人意志或部門偏好正式化的工具。而紅頭文件在我國政治運作和現實生活中具有巨大權威，誰掌握著紅頭文件的制發權便意味著擁有了利益的決定權和分配權。以“紅頭文件”的形式謀取私利的現象在我國的政治生活中比比皆是。

2013年6月，一份蓋有“中共眉山市委宣傳部”紅色印章的紅頭文件(《中共眉山市委宣傳部辦公室關于就讀東坡中學的函》)在網上瘋傳，該文件是由眉山市委宣傳部辦公室發給東坡區教育局的函件，該文件稱“我部同志的今年6月小學畢業，準備到東坡區東坡中學就讀，請貴局妥善安排為謝”。

不惜動用紅頭文件為子女或親屬安排就業和就學并非特例，甚至在某些地方已成為“慣例”。以公權力謀取私利不僅拷問了個體官員的道德底線，“照顧子女”紅頭文件的通過更是鞭笞了社會的公平競爭機制和法治的價值理念，同時也折射了我國權力制約機制的缺陷。

(三)以“紅頭文件”干擾法律執行，影響司法公正

2014年4月，一個以紅頭文件“撈人”的事件，受到網絡曝光后引起了軒然大波。據網上資料顯示，該文件是由雙峰縣委、縣政府發給婁底市政法委的，文件名稱為《中共雙峰縣委、雙峰縣人民政府關于請求對李定勝涉嫌非法經營刑事拘留取保候審的請示》(雙委[2012]20號)。李定勝何許人也，所為何事，竟由縣委、縣政府動用紅頭文件為其求情？據網上資料和文件內容顯示，李定勝是湖南省國藩工礦企業集團、中電機械、湘中農科董事長，高級工程師，是雙峰縣第六屆政協委員、第七屆政協常委、婁底市第三屆政協常委。2012年11月2日，經舉報，婁底市公安局從李定勝家中搜獲了25根象牙，達172公斤，李定勝因涉嫌非法經營罪被刑事拘留。隨后，李動用關系私下說情，最終讓縣委、縣政府以紅頭文件形式為其請求取保候審。該“請求”文件表示，李作為多家企業的董事長，“如果對李定勝進行長期羈押，勢必影響該項目的正常投產，進而影響全縣……”此外，李定勝的企業與縣里其他企業長期存在資金拆借行為，“任其發展下去極有可能引發重大社會不穩定事件”。(根據相關媒體資料整理)

上述紅頭文件“雷事”，顯示了權力和利益對法律權威的戲弄，雖然事后該縣相關領導表示“我們絕對沒有干預辦案的意思”，也頗有些“此地無銀”的意味。以紅頭文件為犯罪嫌疑人求情以達到“撈人”的目的，不僅展現了權力與利益的相互糾葛，同時我們也看到公權的泛濫及權力對司法公正的干預。

(四)以“紅頭文件”強奸民意，實行強捐強賣，顯示了“權力之殤”

2013年10月29日新華網“新華視點”欄目發布了一篇《“紅頭文件”賣煙，吐出“權力煙圈”》的文章，該文稱湖北省公安縣為刺激當地煙草消費，縣卷煙市場整頓領導小組于2013年2月27日下發了一份名為《公安縣2013年煙草工作考核辦法》的“紅頭文件”，運用權力之手進行卷煙攤派銷售，明確銷售任務，并把任務層層下移和分解，縣壓鄉，鄉壓村，村鎮干部變成了“推銷員”，完不成任務的鄉鎮則不予撥經費。

紅頭文件作為公權力的“符號”體現，以紅頭文件的絕對權威進行強捐強賣，是國家公權力對公民意愿和公民權利的踐踏。公權力與私權利之間應該是矛盾共生，相依相存的關系，公權力是為維護和增進公共利益而設，其存在的目的是為了更好的保護私權利的最大化。而私權利也應自覺維護公權力的權威和效能，通過對公權的認可與服從，保障公權力的合法性來源。但在現實中，公權的濫用和私化，及對民意和私權利的滋擾與壓制卻頻頻再現，顯示了我國權力監督制約環節的薄弱，也折射了法治在我國某些領域的闕如。

二、“紅頭文件”亂象的產生緣由

在我國，“紅頭文件”亂象的存在，是多重原因造成的結果，既有法制滯后的現實空間，也有利益驅使的內在動因，既是我國“信文不信法”政治生態的愆生產物，也是權力集中而缺乏有效制約帶來的必然結果。

(一)我國法律制度建設滯后，缺乏“紅頭文件”制發的基本法律規范

就目前我國的法制建設而言，“紅頭文件”的頻頻“出位”與我國缺乏對“紅頭文件”的產生過程的法律規范有極大的相關。在我國的地方黨政系統中，文件的制發存在嚴重的“三亂”現象，即制定主體亂、規范事項亂、制定程序亂。[5]在我國，從中央到地方的各級黨政機關及其部門、人民團體、企事業單位等都可以通過紅頭紙下發文件，而且沒有規范的程序，對相應事項也無具體約束，文件制發具有極大的隨意性，“最終決定一方百姓福祉的‘紅頭文件’往往出于一兩個領導或者經辦人員的動議”。[6]一位某局某部門的科長就曾坦言：“機關里的紅頭文件制定程序其實很簡單，領導做出指示，然后交由某個部門先行起草，部門再把文件草稿報送主管副局簽發，有時也會報送局長簽發，但他們只是把關走過場而已，文件具體內容則由起草部門定，如果領導無異議，簽下大名，那么一份影響重大的紅頭文件就大功告成了。”對于“紅頭文件”的違法現象，目前在我國的法律法規體系中并沒有完善的責任追究機制。“長期以來，我們對國家政權機關給公民、法人及其他組織造成損害的責任追究，完全停留在對具體案件的處理上，即國家機關及其工作人員只對其具體行使國家權力的行為負責任。對國家機關制定具有普遍約束力的規范性文件這一行為，憲法和有關法律僅確立了相應的撤銷程序，而對文件制定主體究竟應當承擔何種責任沒有明確規定。”[5]一些違法“紅頭文件”的制定者在現有的法律制度漏洞下不僅沒有受到應有的懲罰，反而享受到了一定的“法律豁免權”，從而致使出現了一些違法行政行為以“紅頭文件”之名，鉆法律漏洞，規避司法審查的現象。

(二)我國“信文不信法”的政治生態為“紅頭文件”亂象的產生提供了現實空間

在我國現實的社會政治生活中，文件具有相對于法律而言更為強大的權勢效能，它不僅可以用于政令傳達和社會管理，它還是黨和領導者個人意志合法化的重要工具。“黑頭不如紅頭”的基本現實，致使無論是在黨政系統中還是在民眾的日常生活及思維意識中形成了奉文件為圭臬的社會和政治文化氛圍，孕育了各級黨政、企事業單位和組織及人民群眾“信文不信法”的政治生態。我國黨政部門及其官員對文件趨之若鶩，對制發文件更是樂此不疲，這便不可避免的造成了文件多如牛毛而又雜亂無章，又令人匪夷所思的景觀。

(三)文件制定者的公共利益觀念淡薄，具有以“紅頭文件”謀取私利的沖動

在社會生活中，人們所從事的活動和行為，“其根本原因在于人們實現自己利益的要求”，[7]利益構成了一個人的行為動機，也決定了其行為模式，黨政官員的“紅頭文件情結”，其實質是文件所蘊含的利益價值。無論是以紅頭文件為子女安排就業就學，進行強捐強賣，還是部門文件“打架”及紅頭文件里的“罰沒指標”，利益激勵是重要的影響因素。由于紅頭文件的制發并無規范的程序，也無明確的備案審查制度和責任追究機制，文件的制定主體就掌握著極大的“自由裁量權”，可以根據利益需要制發不同的文件。文件制定者作為理性主體，具有內在地追求個體或部門利益最大化的沖動，他們或是基于政績的考量，或是鑒于私益的需要，往往會利用公權而謀私利，從而致使紅頭文件與法律沖突成為必然。

(四)我國權力集中而缺乏有效制約，是“紅頭文件”亂象存在的最深刻基礎

在我國社會主義政治文明和法治文明的建設過程中，如何實現領導者個人意志的合法化？在吳國光先生看來，“中國領導者要把他們的理念、觀點和想法合法化的唯一途徑是，把個人的偏好轉化為集體的決定，集體一致同意的最為形象的標志就是文件形式”。[8]改革開放以來，隨著市場經濟的推進和民主政治進程的加快，極權主義和全能主義政治國家模式也逐漸退出中國政治舞臺，但權力集中的現象依然沒有解決，“從權力結構來看，長期存在著權力過分集中而缺乏有效的分權與制衡”。[9]就我國黨政系統而言，權力往往集中于少數領導手中，他們握有著政策制定、社會管理、人事任命、財政分配等大權，領導者個人的意志和偏好直接影響著一個國家和地區的治理模式和治理效果。文件作為一種權力“符號”和“象征”，它是公共政策的表述載體，是少數政治精英價值觀的體現。國家和地方的領導者或“一把手”是黨和政府的人格化身，作為政策表達形式而存在的文件則體現了領導者的意志和偏好，是領導者意志合法化的重要手段，其制發過程及其執行效果無不受到領導者意識的影響。我國的“紅頭文件”亂象多是權力濫用而導致的必然結果，不受制約的權力加之缺乏公眾參與的有效機制，在文件的制定過程中，不僅給公權私化預留了極大空間，而且容易導致“拍腦袋決策”“一支筆決策”等。我國的這種集權政治模式是紅頭文件亂象存在的最根本的影響因素。

三、“紅頭文件”亂象的治理

2008年6月國務院發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發[2008]17 號)，提出要建立健全規范性文件監督管理制度，并提出了三個方面的措施。首先，要對規范性文件的制定權限和程序嚴格限定，市縣政府及其各部門要在法律、法規、規章和國家方針政策的范圍內，通過廣泛聽取意見并集體討論之后方可制定文件，“未經聽取意見、合法性審查并經集體討論決定的，不得發布施行。對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的規范性文件，要通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公布；未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據”。其二，要完善規范性文件的備案審查制度，“市縣政府發布規范性文件后，應當自發布之日起15日內報上一級政府備案；市縣政府部門發布規范性文件后，應當自發布之日起15日內報本級政府備案”。備案機關有權對報備文件進行合法性審查，同時接受群眾監督，對于與法律、法規、政策等相抵觸或制發程序不規范的文件，要嚴格予以糾正。第三，建立規范性文件的定期清理制度，“市縣政府及其部門每隔兩年要進行一次規范性文件清理工作”，對于與法律、法規相抵觸或不適應社會經濟發展的規范性文件，要及時修改或廢止，并向社會予以公布。之后，全國市縣政府及其部門掀起了文件清理工作的浪潮，川東某市在文件清理的第一階段，經過一個月的集中整治發布了《關于廢止部分規范性文件的決定》，各級政府及部門就廢止、失效規范性文件達1085件。2010年4月國務院辦公廳又發布了《關于做好規章清理工作有關問題的通知》(國辦發[2010]28號)，全國上下又開展了一次規范性文件的集中清理工作。十八屆三中全會倡導“改革會議公文制度，從中央做起帶頭減少會議、文件，著力改進會風文風”，并提出了要“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。建立科學的法治建設指標體系和考核標準。健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”，為我國的公文制度確立了總體思路和指導思想。之后，中共中央批準印發了《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，對新中國成立以來至2012年6月中央黨內法規和規范性文件分兩個階段進行集中清理，①從而開啟了對黨的規范性文件的第一次集中清理工作。

我國歷次的文件清理及其整治，對我國文件制度的完善及亂象“紅頭文件”的規避起到了一定的作用，一些違法紅頭文件得到了糾正，不適應社會經濟發展的規范性文件也得以廢止和失效，文件的備案、審查機制也逐漸建立和健全。但不可否認的是，我國所建立的文件監督管理制度還存在很大的問題，“紅頭文件”亂象所存在的深層次土壤并未得以根除。首先，我國還未建立一部對“紅頭文件”進行規范的法律法規，其制定主體、權限、程序、備案、審查、發布、實施等還無法律依據。其次，我國并未建立違法“紅頭文件”的責任追究機制，其制發主體不能受到有力的制裁和處罰。第三，文件的備案審查及其清理，雖然“可以有效解決與法律規范之間的矛盾和沖突，但無論是事前備案，還是事后備案，主要由政府法制機構承擔，由于備案審查部門與權力部門之間在利益上的共同體關系，監督制約難免流于形式”。[6]

規范文件行為，加強文件治理，既是我國堅持依法行政，加強社會主義法治中國建設的重要內容，也是構建現代化國家治理體系，提高國家治理能力的必然要求。文件是一種治國工具，它是公共政策運作的載體和行政管理的依據，在國家運作和政府管理中發揮著不可替代的作用。但另一方面，文件也是權力的象征和符號體現，是權力主體意志的物化形式，在權力缺乏有效制約的情況下，權力和私益便會相互糾葛，以個人意志代替公共意識便難以避免，紅頭文件“亂象”進而得以頻繁發生。因而，對紅頭文件亂象的治理，我們應該在國家治理體系現代化的框架下，以法治國家建設為導向，以權力的監督制約為著力點，建設完備的法制規范，構建民主協商的決策模式，建立健全人大及其常委會規范性文件備案審查制度和巡視檢查機制，并輔以“主管領導負責制”，從而形成明確的責任追究機制，由此，文件亂象便能得以消弭。

(一)以法制規范紅頭文件，建立“文在法下”的社會規則體系

完備而系統的法制體系是依法治國的必備前提，而現代法治的實質含義也正在于，“憲法和法律是國家治理的最高準則和最高權威，任何組織和個人必須在憲法和法律的框架內活動，官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等”。[10]紅頭文件作為國家治理工具，是為了更靈活的解決社會問題，更快捷和更有效率的推進國家政策而采取的一種治理手段，既具有一定的政策性、靈活性，但也帶有一定的個人權力意志色彩，不免會出現文件與法制的背離，權力與利益的合謀。在我國目前所出現的紅頭文件亂象無不是因為文件的制發權缺乏法律的規制，進而出現“以文亂法”“文在法上”的痹癥。因而，治理紅頭文件亂象的首要前提就在于，以法制規范紅頭文件，建立“文在法下”的社會規則體系。可以考慮制定一部全國統一的《規范性文件管理條例》，對“紅頭文件”制定主體、權限、程序、備案、審查、發布、實施等作出明確規定，把紅頭文件納入法制框架，從而構建起完善的規范性文件保障體系。首先，就紅頭文件的制定主體而言，我國目前還存在特別混亂的現象，上至國務院及其組成部門，下至地方各級人民政府及其內設機構，甚至最基層的鄉鎮、街道等都可以制發文件，不僅造成紅頭文件漫天飛，而且出現了大量違法文件，極大的破壞了我國法制的權威性。因而，需要對紅頭文件的制定主體進行明確規定，除法律、法規、規章另有規定外，臨時性行政機構、行政機關的內設機構和市、縣(區)人民政府的派出機構，不得制定規范性文件。其次，需要對文件制定的權限范圍進行界定，不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，不得增設相對人的義務，不得限制相對人的權利。第三，建立健全紅頭文件的備案審查制度。要把前置審查與事后備案相結合，各級政府制定的文件在發布和實施之前必須要到相關法制部門進行合法性審查，與法制相違背的要責令修改，禁止頒行，以保證法制的權威和統一。已發行的文件應在規定期限內到相關部門進行備案。第四，建立紅頭文件的“日落”條款，為紅頭文件限定明確的時限，到期未修訂或未作特殊說明者自行廢止。

(二)構建民主協商的決策模式，規范“紅頭文件”的產出機制

對于我國“紅頭文件”亂象的治理，在加強相關法律法規建設，構建完善的規范性文件保障體系的同時，還應該加強權力制約，以民主決策規避權力與利益的合謀。不受制約的權力更容易與利益相結盟，我國亂象“紅頭文件”的產生邏輯無不是權力與利益的相互交織，從而借助“紅頭文件”的形式對公眾進行綁架。只有把權力關進制度的籠子里，實現民主協商的決策模式，“不斷地從以‘官員的權力本位’為表征的傳統政治，走向以‘公民的權利本位’為表征的現代政治”，[11]才能在根本上切斷權力與利益的聯結鏈條，我國的“紅頭文件”亂象才能得以避免。

黨的十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的重要論斷，同時要求健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。在決策前和決策中進行廣泛的協商，是具有中國特色的社會主義民主政治模式，也是保證決策科學化的重要方式。“紅頭文件”既是決策結果的文本樣態，也是一種保證決策得以順利執行的政策工具，它在中國的政治生態中具有強大的現實效力。文件的產生過程應該遵循民主協商的決策模式，其制發要力避個別領導的拍腦袋決策，在制發前要進行充分的論證，對其可行性、影響力等作系統分析，同時還要廣泛征求社會各界的意見，允許就其問題進行自由的討論，在執行過程中，還要善于聽取民眾的反饋意見，對其效果進行評價，效果不彰的要及時予以中止。

(三)充分發揮人大監督職能，建立健全人大及其常委會規范性文件備案審查制度和巡視檢查機制

在2015年3月的全國兩會上，全國人大代表鄭堅江提交了《關于充分發揮人大在全面規范政府“紅頭文件”中檢查監督作用的建議》，不僅痛陳了“紅頭文件”亂象，而且他還提出了要建立健全人大對“紅頭文件”的備案審查制度的建議。人民代表大會既是我國的國家權力機關，也是國家立法機關和監督機關，人大既有權力也有責任保證法制的最高權威，任何政策和決策的出臺都必須經過人大及其常委會進行合法性審查，“未經人大審定即不得推行”應該成為法治中國建設視野下政府依法行政的基本遵循和必備邏輯。建立健全人大及其常委會對規范性文件的備案審查制度和巡視檢查機制是充分發揮人大監督職能，治理文件違法亂象，確保法律權威的重要舉措。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件”。各級人大及常委會可以設立規范性文件備案審查辦公室，建立健全規范性文件的審查糾錯機制。同時還要建立文件的巡視檢查機制，對已下發的文件進行常態化的專項督查。

(四)實行紅頭文件“主管領導負責制”，構建問題紅頭文件的責任追究機制

對紅頭文件的治理工作在我國從未間斷過，但“紅頭文件”亂象一直存在，其中重要的原因就在于，一直以來，我國只注重文件本身的清理，而忽略了對文件背后所隱含的權力的制約，特別是缺乏對“問題文件”主事者的責任追究機制和懲戒威懾機制，造成紅頭文件“濫”“奇”“亂”的景觀。

撼山容易撼文難。對紅頭文件亂象的治理，在加強法制建設、決策產出機制和備案監督的同時，更應該建立起紅頭文件的“主管領導負責制”，誰主事誰負責，誰簽發誰擔當，并在法制上明定責任承擔范圍和處罰懲戒措施。明確追責對象和建構懲戒威懾，可以對主管領導構建起不敢亂發文的心理防范機制，從而遏制紅頭文件的濫發。

四、結語

我國大量存在的違法“紅頭文件”顯然是對法治的背離，其背后所依賴的集權邏輯也是與現代化的治理理念相沖突的。法治意味著“法律優位”和“憲法至上”，在國家的治理過程中，憲法和法律的價值和權威是不容置疑的，任何個人、組織和政黨都不能以任何形式凌駕于法律之上。法律為權力提供了規約機制，任何權力都必須在法律之下運作，不存在權大于法的現象，任何政策的出臺也都必須接受法律的審查。但我國的“紅頭文件”亂象及其背后的集權政治模式恰恰是以絕對的權力為運作基礎的，其實質是傳統的人治模式在我國現代社會形態下的延續。“紅頭文件”亂象所折射的“權力之殤”，卻透視著“法治之癌”，中國的法治之路不僅要破除權力的迷信，更要把紅頭文件納入法律規制的范疇，以法治文，文在法下，中國的政治文明和國家治理才會有真正的法治保障。

黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，建設法治國家，實行依法治國，“是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。現代化的國家治理體系應該以法治為導向，健全的憲法和法律體系是國家治理的唯一依據，“沒有現代的法治體系，就沒有現代的國家治理體系；沒有法治，就沒有國家治理的現代化”。[15]因而要根治我國的文件現象，還需要對我國的國家治理模式進行優化和改進，由“文件治國”向“法律治國”的轉變，實現國家治理的法治化。

注釋：

① 第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規范性文件；第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國成立至1978年前制定的黨內法規和規范性文件。

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