論我國機關訴訟制度的構建

（皖南醫學院 安徽 蕪湖 241000）

機關訴訟作為司法機關解決行政機關權限爭議的訴訟類型，存在于部分大陸法系國家立法。日本明文規定機關訴訟，由司法法院審理，德國則稱之為機構之訴，由行政法院審理。即使在英美法系國家，對于行政機關之間的權限沖突，法院在特定情形下也進行司法解決。在我國，行政機關之間因地域、事務管轄上的權限爭議，亦曾經造成行政相對人的利益受損，行政機關自身的公信力降低。因此，在行政組織框架內無法解決的權限爭議，通過法院審理進行司法解決，這一立法模式值得我國借鑒。

1.機關訴訟構建的必要性

1.1 行政機關權限爭議的屬性及形式

作為行政行為的組織者、實施者，行政機關之間因權限、位階的不同，存在基于隸屬關系的縱向關系和無隸屬關系的橫向關系。行政機關之間的權限爭議，通常因地域管轄或事務管轄而發生，既可能是上下級機關之間，也可能是平級機關之間，既可能是積極的主張享有某項權限，也可能是消極的否認具有某項權限。

依據行政實踐，這些權限爭議各有不同，主要表現為：（1）行政機關因對同一事項均主張具有職責，或者不具有職責發生爭議；（2）行政機關對同一事項均具有職責，但是就行政程序和行為標準發生爭議；（3）行政機關就同一事項因聯合行政發生爭議；（4）行政機關就同一事項因行政協助發生爭議。

1.2 行政機關權限爭議的成因、解決方式及缺陷

行政機關之間的權限爭議并非個別現象。首先，由于行政法律體系不完善，行政機關的權限規定有的非常籠統、不明確，有的相互矛盾、不嚴謹，有的甚至沒有規定，無法可依。其次，由于行政事務本身復雜，行政權限分配不明確，相關的法律解釋不到位，權限交叉和錯位現象難以避免。再次，由于行政執法人員素質參差不齊，受地方利益和部門利益驅使，權限爭奪和推諉現象難以抑制。

對于這些權限爭議，僅有部分法律法規作了原則性、指導性規定。例如，《立法法》第95條規定，“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決?！薄缎姓幜P法》第21條規定：“對管轄權發生爭議的，提請共同的上一級行政機關指定管轄?！薄秶鴦赵悍ㄖ妻k公室職能配置、內設機構和人員編制規定》第2條規定，國務院法制辦的主要職責之一是“協調部門之間在有關法律、行政法規實施中的矛盾和爭議”。

在行政實踐中，行政機關之間就權限爭議通常是先自行協商解決，在協商不成的情況下，再共同逐級報上級行政機關裁決。但是，盡管自行協商相對高效，但是存在協商內容、程序隨意的弊端。對于上級裁決，由于缺乏上報、裁決的程序性規定，該方式解決爭議的效力不高。

1.3 行政機關權限爭議的進一步解決

進一步解決行政機關之間的權限爭議，除了繼續完善自行協商、上級裁決方式之外，還應當引入機關訴訟。首先，自行協調和上級裁決主要解決的是立法性權限爭議，而行政實踐中問題較多的是執法性權限爭議。其次，行政機關的權限爭議通過法院予以司法解決，能夠盡量避免上下級行政機關的偏袒，或者地方、部門利益的干預。

2.機關訴訟構建的可行性

2.1 行政審判庭能夠獨立審判行政案件

根據《憲法》第126條規定，法院獨立行使審判權。根據《行政訴訟法》第4條規定，法院設行政審判庭，獨立審理行政案件，不受行政機關的干涉。正在進行的司法體制改革的基礎性措施，包括推動省以下地方法院人財物統一管理。因此，法院具備了獨立審理行政案件的內在權限和外部條件，這構成機關訴訟可行的前提性條件。

2.2 行政訴訟受案范圍并未排除行政機關的權限爭議

根據《行政訴訟法》第1條規定，法人和其他組織并未排除行政機關自身。根據該法第2條規定，包括行政機關在內的法人和其他組織，認為行政行為侵犯其合法權益，具備行政訴權。根據該法第13條規定，行政機關的權限爭議不屬于法院不予受理范圍，并且第12條規定，法院應當受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。因此，只要單行法律、法規特別規定行政機關的權限爭議可以提起行政訴訟，機關訴訟不存在受案范圍的限制。

2.3 行政審判庭可以跨行政區域審理行政案件

根據《行政訴訟法》第18條規定，經最高法院批準，高級法院可以確定中級或基層法院跨行政區域管轄行政案件。根據該法第1條規定，行政訴訟具有監督行政機關依法行使職權的功能。因此，行政機關的權限爭議，可以通過指定法院跨區域進行審理，以行政訴訟方式打破地方、部門利益的保護。

2.4 檢察院可以對法院審理行政案件進行法律監督

根據《憲法》第3條規定，行政機關、法院、檢察院都由人代會產生，對它負責，受它監督。根據《行政訴訟法》第11條規定，檢察院有權法律監督行政訴訟。因此，在尚未構建憲法訴訟制度的情形下，行政機關的權限爭議通過提起行政訴訟，法院能夠實現對行政權的監督，檢察院也可以對法院的審判權進行監督。

3.機關訴訟構建的路徑選擇

3.1 機關訴訟的確立方式

首先，根據《行政訴訟法》總則、受案范圍的規定，行政機關的權限爭議屬于行政爭議。通過法院審理行政案件解決行政爭議，能夠保護行政相對人的合法權益，監督行政機關依法履職。但是，由于該法未對行政訴訟受案范圍進行類型化規定，因此機關訴訟不宜確立為一種獨立的訴訟類型。

其次，由于《行政訴訟法》要求法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件，因此機關訴訟可以在單行法律、法規中得到規定，即行政機關在權限爭議無法解決時，任何一方可以提起行政訴訟。盡管這只構成行政訴訟受案范圍的例外情形，但是能夠實現司法途徑解決行政權限爭議。

再次，單行法律、法規不宜將行政機關的權限爭議都納入機關訴訟受案范圍。根據行政組織法的規定，行政機關的權限爭議一般首先適用自行協調或者上級裁決程序進行解決。因此，單行法律、法規在將行政機關的權限爭議規定為通過行政訴訟程序解決之前，應當充分考慮協調或者裁決程序是否前置適用。

3.2 機關訴訟的受案范圍

首先，通過機關訴訟解決的行政權限爭議應當是明確的法定權限爭議。“行政機關作成一項行政處分所須遵循之事甚多，首先應先注意是否屬于其本身之職權范圍?！盵1]如果行政機關的權限本身沒有法律、法規進行明文規定，法院在審理行政案件時會因為缺乏判斷標準而無法作出裁判。

其次，通過機關訴訟解決的行政權限爭議，可以是行政機關就特定事項主張具有或不具有某項權限。權限爭議通常因事務管理或地域管理而發生，行政機關在該事務或地域是否具有權限，這屬于權限存在與否的爭議，因此法院可以進行裁判。

再次，通過機關訴訟解決的行政權限爭議，可以是行政機關在履行法定職權過程中的程序爭議、協助爭議。行政機關在聯合行政過程中，涉及職權行使程序，或者職權相互協助，這屬于權限行使過程中的爭議，因此法院能夠進行裁判。

3.3 機關訴訟的管轄

首先，根據《行政訴訟法》第14條規定，基層法院管轄一審行政案件。鑒于行政機關的權限爭議，權限主體最低為鄉或鎮政府、縣或區政府的職能部門或派出機構，因此基層法院對這一行政層級的權限爭議可以進行一審管轄。但是，如果這一行政層級的權限主體分別位于不同的縣或者區，管轄法院應當設置為共同的中級法院。如果沒有共同的中級法院，則應當設置為跨區域審理行政案件的法院。如果既沒有共同的中級法院，高級法院又沒有確立跨區域的法院，例如爭議的行政權限主體位于兩個不同的省，則管轄法院應當設置為兩省的高級法院，由最先立案的高級法院管轄。

其次，根據《行政訴訟法》第15、16條規定，對國務院部門或者縣級以上地方政府提起行政訴訟，由中級法院進行一審管轄，高級法院可以管轄本轄區內重大、復雜的一審行政案件。因此，在行政機關的權限爭議發生于國務院部門之間，或者發生于國務院部門與縣級以上地方政府之間，應當設置為北京市的中級法院或者高級法院進行一審管轄。如果行政機關的權限爭議發生于兩個縣級以上地方政府之間，可以由共同的中級法院管轄。如果沒有共同的中級法院，應當設置為跨區域的法院管轄或者共同的高級法院管轄。如果沒有共同的高級法院，則管轄法院應當設置為兩省的高級法院，最先立案的高級法院優先管轄。

3.4 機關訴訟的審理規則

首先，就起訴和受理來說，單行法律、法規應當明確在受理機關訴訟之前，是否需要先申請共同上級行政機關裁決。提起機關訴訟應當符合下列條件：（1）原告是發生權限爭議的行政機關之一方；（2）被告是權限爭議行政機關的另一方；（3）訴訟請求系請求法院解決權限爭議，明確行政權限的歸屬主體或行使方式；（4）權限爭議不屬于上級行政機關裁決事項，或者經過上級裁決未得到解決，并且屬于法院管轄范圍。

其次，就審理和判決而言，法院原則上應當進行公開審理，訴訟期間停止相關行政行為的執行。行政機關負責人應當出庭應訴，或者委托相應工作人員出庭。案件只能依法判決，不能夠適用調解。法律適用主要以法律和行政法規、地方性法規為依據，可以參照規章。

4.結語

行政機關的權限爭議之不容忽視，是因為該爭議與行政相對人的私益及社會公共利益緊密相關，并且關乎行政機關的公信力。除了通過自行協商、上級裁決方式解決權限爭議，機關訴訟在司法程序解決行政爭議上具有一定的優越性，是由行政訴訟本身的性質決定的，即“它是保護國民的人權不受違法的行政作用侵害的、最終性的法的保障手段”[2]。

【參考文獻】

［1］吳庚.行政法之理論與實用（增訂八版）[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

［2］楊建順譯.[日]南博方.行政法（第六版）[M].北京:中國人民大學出版社，2009.