社區公益券：社區治理的新抓手

張必春b，周 娜

(華中師范大學 a.政治與國際關系學院,b.湖北城市社區建設研究中心，武漢 430079)

周娜(1994—)，女，安徽宿州人，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，主要從事城市社區治理研究。

一 問題緣起：社區治理面臨的問題

社區治理是一個多元主體共同行動的過程：政府、企業、社團、居民等相關主體通過平等合作共同解決社區問題的過程[1]。因此，社區治理本質上是社區內部行動主體和社區外部行動主體共同行動的過程，是多元主體輔助下的居民自治過程。然而，當前社區內部功能要素還不健全，內部行動主體無法在社區治理中行動起來，社區治理面臨著一系列問題。

第一，無意愿問題。“治理”是多元平等主體協同合作過程，在按照治理模式進行公共事務管理時，各參與者體現的是自覺、自愿的主動行為，而不是受迫、強制的被動行為[2]。然而，當下社區公共事務主要是通過自上而下的行政力量完成[3]，居民在公共服務事項上依賴政府，出現無意愿問題。一方面，居民普遍存在社區公共事務與自己不相干的觀念，把社區建設視為政府、街道和社區居民委員會的事[3]。另一方面，動員式參與較普遍。居民主動參與較少，更多的是在社區居民委員會的動員下參與，且被動員的人往往都是常見的幾個居民①。社區治理實際是各種社區治理主體參與社區公共事務、承擔相應公共職能的過程，因此這種公共參與無意愿問題必會影響治理的效果。

第二，無主體問題。社區治理是在一定區域范圍內政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動[4]。然而，實際中，忙碌的是社區居委會，甚至是政府工作人員，居民的主體地位缺失，產生治理無主體問題。表現為：一方面，社區居民只是被動地接受服務，而不是主動參與，是公共服務的享受者，而非提供者，有研究者指出這與我國社區建設的行政性推動模式有關[3]；另一方面，社區社會組織較少參與社區治理活動。目前，社區社會組織的類型比較單一，文體類較多，治理類較少，且多停留在自娛自樂層面，沒有引向社區公益[5]。可見，作為重要治理主體的社區居民與社區組織在社區治理中處于缺位狀態。這必然導致社區治理由政府、社區組織、社區居民的協同行動淪為政府的單一行動，這種“體制內單一主體的縱向行動”與多元共治的理念相悖，必會影響社區治理的成效。

第三，無動力問題。奧爾森認為，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益[6]2。社區治理是一個“集體行動的過程”，但我國社區治理尚未形成一套促成集體行動的內在機制[4]，面臨著無動力問題。一是在參與主體上，多為老年人，年輕人由于缺少動力而很少參與[7]；二是在參與內容上，治理類活動參與少，文體類活動參與多，決策性、管理性、監督性參與的成分相對較少[8]；三是在參與層次上，工作層次參與較多，擁有層次參與較少[9]233。當前，大部分社區活動是由社區策劃、居民參與，因而居民的社區參與層次停留于工作層次。社區治理中的無動力問題，導致社區參與主體兩極化，參與內容娛樂化，參與層次工作化，使得社區治理主體參考的廣度不夠，治理內容的深度不夠，最終導致社區治理水平停留于淺層次。

第四，無方法問題。社區治理采用社會工作模式，而非行政工作模式[10]。在當前治理中，行政工作模式普遍，表現為：“政府需求代替居民需求、多數人問題少數人解決、多數人活動少數人策劃、自上而下制定公約、自上而下分派任務、行政主導項目設計、自上而下制定預算”[10]。這種行政工作模式，排斥了體制外行動主體，阻礙了多元共治的實現。

第五，無資源問題。社區治理是個生態系統[11]，其生存和發展需要資金、場地等資源的輸入，否則，社區就不能很好地運行。目前社區治理就存在資源不足問題。一方面，就體制內資源來看，體制內雖有資源，但使用卻很難。當前，政府雖然為社區提供了專項資金，但由于社區無法在銀行開立賬戶，專項資金多由街道管理，因此資金的使用需要社區書記簽字和街道審批，過程繁瑣，使用困難。另一方面，就體制外資源來看，體制外資源雖易使用，但數量卻很少。因為這種資源鏈接面臨著轄區單位參與動力不足、社區撬動資源能力不足以及社會力量缺乏參與的制度機制等問題[12]，最終可鏈接的資源非常少。綜上所述，體制內資源雖多但難使用，體制外資源雖易使用但數量少，可見，社區治理的資源缺口很大，這必會影響社區治理的開展。

因此，行政包攬下的無意愿、行政力量主導下的無主體、集體行動下的無動力、行政工作模式下的無方法以及社區生態系統中的無資源，是當前社區治理面臨的五大問題。這五個問題使社區內部行動主體無法行動起來參與社區治理，在社區治理中處于缺位狀態。這會導致政府、企業等社區外部行動主體的補位，承擔本不應該由它們承擔的職能，最終拖累政府、企業和社會。因此，如何解決社區治理面臨的五無問題，就成為社區治理推進的關鍵。

二 應對策略：社區公益券的實踐

社區公益券，指社區公益積分券(簡稱“積分券”)，相當于西方國家的社區貨幣，如日本的“R”貨幣和美國的“Detroit Cheers”貨幣[13]。這是一種將社區居委會、社區居民、轄區單位等社區治理主體(為方便論述，下面筆者僅以社區居民為例)吸納到社區治理中的媒介機制，其工作原理是將參與主體的公益勞動時間折算成相應的社區公益券，然后再用它兌換所需服務。這樣，社區公益券就成為類似于貨幣的“一般等價物”，通過它，既能實現資源和資源、資源和服務、服務和服務的互換，也能激發社區居民參與社區治理的意愿和動力，解決上述社區治理問題。

社區公益券的運作流程可分為三大階段：積分獲取階段、積分兌換階段、積分流通階段。這三大階段構成一個閉合循環圈，最終實現積分在社區內的循環。

(一)積分獲取階段

積分獲取過程就是社區居民參與社區公共事務以公益服務換取積分的過程。積分獲取是社區公益券運作的起點，其目的在于獲取積分，為積分兌換做準備。該階段可分為前期公益積分清單制定、中期公共事務參與及后期公益積分獲取。

第一，前期公益積分清單制定。公益積分清單指以公益勞動時間為中介將社區居民的公共事務參與折算成公益積分，該清單由全體居民討論通過。流程為：社區通過一定技術和方法，先引導居民思考社區存在的問題，梳理出社區問題清單；然后，根據社區問題清單，引導居民思考“我們可以做什么”，制定出社區公益行動清單；最后，引入積分，根據公益行動清單，引導居民賦予公益行動一定標準積分②，最終制定積分清單。如湖北省荊門市以居(村)民、家庭、單位、黨員以及社區工作人員為積分對象，以思想政治類、平安穩定類、社區建設類以及獎勵懲罰類為積分項目，制定了89項居民積分項目、33項家庭積分項目、33項單位積分項目、23項黨員積分項目、13項社區工作人員積分項目的積分清單[14]。

第二，中期公共事務參與。公共事務參與是社區居民利用自身優勢和資源稟賦參與社區公共事務、獲取積分的過程。程序為：社區居民先進行志愿者報名(含人工報名和網上報名)③，填寫志愿者資料，進行資料審核，接受志愿者培訓；之后，根據社區發布的招募公告(公告墻公布，或網絡公布)，選擇社區公益崗位，參與社區公共事務。就目前調查來看，所涉及的公共事務有社區環境維護類、社區治安管理類及社區老年人照顧類等幾大類。

第三，后期公益積分獲取。公益積分獲取是社區居民將已經參與的社區公益參與時間折算成公益積分的過程。實踐中，通常采取傳統人工計時和APP計時④，時間銀行⑤是存儲時間的常用方式。計時完成后，社區會將居民志愿服務時間存入積分存折，或APP自動計算。積分獲取中的時間存儲與積分獲取，增強了居民參與公共事務的動力，提供了激勵機制。

綜上所述，積分獲取階段，通過公益積分，將社區居民與社區公共事務鏈接起來；通過賦予公共事務一定標準積分，激發了社區居民參與社區公共事務的動力，解決了當期社區治理中面臨的無動力、無主體及無意愿問題，推進了社區治理。

(二)積分兌換階段

積分兌換就是使用公益積分兌換社區資源過程，積分兌換關系到居民參與社區公共事務的動力。該階段分為前期兌換清單制定、中期公益積分轉換和后期公益積分兌換。

第一，前期兌換清單制定。兌換清單是以社區內部資源狀況為基礎，賦予社區資源一定標準積分而形成。制定過程為：以居民需求清單為基礎，最大化地整合社區資源，實現社區資源與居民需求的對接；在此基礎上，賦予社區資源一定標準積分，制定兌換清單。因此，如何繪制社區資源地圖，是兌換清單制定的關鍵。成都市XHL社區根據鏈接的68家商鋪，以1積分=10元標準，為社區居民制定了美食、家電維修、生活用品等兌換清單。

第二，中期公益積分轉換。公益積分轉換是居民將參與公益活動所獲積分轉化為紙質積分券的過程。這針對的是人工計時下的積分兌換。人工計時下，居民所獲積分，在兌換前，需要用時間積分存折換取紙質積分券，之后，才能到社區實體店消費。在APP計時下，居民直接以積分形式在網上各商鋪進行消費，不需轉化為紙質積分券。

第三，后期公益積分兌換。公益積分兌換是居民以兌換清單為基礎，憑借公益勞動中所獲積分兌換社區資源的過程。程序為：居民以所獲積分為基礎，根據社區資源地圖，按圖索驥，兌換所需資源。積分兌換分線上兌換和線下兌換。線上積分兌換指居民用所獲積分在網上兌換所需商品。如濟南市LSMJ社區，利用APP將社區商家的商品掛到網上，將每個商品標明積分，居民直接在網上用積分支付兌換所需商品，這類似于目前淘寶的運營模式。線下積分兌換指居民用紙質積分券到實體商鋪消費。如成都市的XHL社區居民以兌換或抵消商品部分價格的形式消費積分⑥。

綜上所述，積分兌換使社區現有資源充分利用起來，改變了以往社區內部資源的閑置狀態，搭建了積分兌換的資源平臺，解決了當前社區治理所面臨的無資源問題。

(三)積分流通階段

積分流通本質上是積分循環，是公益積分券重復兌換的過程。它要求每個社區主體，既是積分獲取者，又是積分兌換者，在服務他人獲取積分的同時，又利用積分從他人那里獲取服務，這就實現了社區內部資源的循環，使社區治理得以持續。積分循環的前提是拓展社區資源，通過資源拓展為兌換的“重復性”提供保障。

1.拓展資源

拓展資源是為保證兌換后的積分能再次兌換、重復使用。通過多次社區實地調研，我們發現，當前我國社區的資源拓展方式大致可歸結為三種。

第一，豐富資源種類。這是從種類上拓展。如濟南LSMJ社區的資源種類達到14類，涵蓋教育培訓、餐飲娛樂、旅游住宿、醫療衛生、美容保健、金融理財、法律咨詢、服裝飾品等。第二，增加資源數量。這是從數量上拓展。如成都XHL社區鏈接了60多家商戶，為超過529位社區志愿者提供了積分兌換。第三，提高資源質量。這是從質量上拓展。如湖北省JM市將戶籍和學位作為資源，此外，為防止積分兌換無法實現，社區會起兜底作用，備有專門儲備金，儲備數量等同于積分數量。

豐富資源種類和增加資源數量是從拓展積分兌換范圍角度促進積分循環，提高資源質量是從增加積分兌換動力角度實現積分循環。這三種資源拓展方式，增加了積分兌換的可行性，促進了積分循環和社區內部資源微循環。

2.積分流通

積分流通就是積分獲取與兌換不斷交替的過程。從表面看，積分流通表現為積分在社區居民、社區居委會、社區商戶和轄區單位間的獲取與兌換；從本質上看，積分流通實質是社區居民、社區居委會、社區商戶間資源和服務互換過程——提供服務獲取積分、轉讓積分獲得服務。下面我們以社區居民為主體，通過剖析社區居民的積分流通過程，進而理解積分是如何在社區內流通的。

在社區公益券循環過程中，社區居民既是積分獲取主體，又是積分兌換主體，通過積分獲取和兌換的交替，使積分流入社區，實現流通。(1)社區居民獲取積分。社區居民通過為社區居民委員會、社區商家提供志愿服務，如社區居民參與社區巡邏、為商家散發廣告；作為回報，社區居民委員會、社區商家會給居民積分。(2)社區居民兌換積分。社區居民使用積分，向社區居民委員會、社區商家兌換服務和商品，如社區居民使用積分獲得社區居委會提供的培訓，或用100個積分兌換商家2人套餐。這樣，通過積分獲取與兌換的交替，最終實現積分在社區居民這一主體上的流通。同時，這一流通過程本質上是社區居民為社區其他主體提供服務和社區居民從社區其他主體換取服務的交替過程。

社區商家和社區居委會積分流通過程，與社區居民積分流通過程類似，這里就不再贅述。這樣，社區居民、社區商家和社區居委會都能服務其他社區主體，并獲取積分，同時也能使用積分從其他社區主體獲取服務，完成了積分的“獲取過程和兌換過程的交替”，這就實現了積分在整個社區內的流通。在積分流通過程中，每個行動主體既服務其他社區主體獲取積分，又使用積分從其他社區主體獲取服務，因此內外部循環圈既是積分循環過程，又是資源循環過程。

綜上所述，積分流通過程本質上是社區內部資源微循環過程，社區行動主體間的積分獲取與兌換實質是社區行動主體間的資源互換。居民通過服務獲得積分，又使用積分兌換服務，以此循環往復，最終構成一個鄰里互助、鄰里守望的行動網絡[15]。

三 成效檢視：社區公益券作用下的社區治理

積分雖小，但調動了參與熱情，一定程度上激活了社區內部各大行動要素，破解了社區治理中內部行動主體缺位問題，促使社區內部行動主體與社區外部行動主體共同治理社區，實現多元共治。

(一)搭建聯合機制：社區公益券是社區居民參與社區公共事務的催化劑

當前，社區居民與社區之間缺少聯系情感和利益的紐帶，聯合機制缺失，這使社區居民缺少參與社區公共事務的意愿和動力，對社區公共事務冷漠。很多研究發現，居民普遍認為“公共事務是別人的事務，不是自己的事務”[16]。因此，有理性的尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益[6]。這種認知使社區居民與社區公共事務間的利益關聯不強，導致社區居民的社區參與度不高。

社區公益券是社區公益的一種催化劑[13]，它在居民與社區之間建立了聯合機制，激發了社區治理主體參與社區公共事務的愿望。這種利益驅動和認同驅動“雙引擎”是個體參與公共事務的動力[17]，它在社區內建立了利益和情感紐帶，對社區參與起到了“催化”作用。一方面，社區公益券，在居民與社區之間建起了利益紐帶，社區居民可通過參與社區公共事務獲取個體收益；另一方面，社區公益券在居民與社區之間建起了情感紐帶，實現了居民間的互幫互助和情感紐帶的建立。這兩種紐帶在居民與社區間建起了牢固的聯合機制。

(二)實現平衡互惠：社區公益券實現了公益和市場的完美平衡

社區公共事務參與一直面臨著利己與利他的矛盾問題。市場經濟的行動邏輯是互惠互利，“假定個體利益優先”[18]，根據收益決定投入；而社區強調公共利益[18]，社區建設中長期倡導的行動邏輯是奉獻，不求回報，強調行動的志愿性。這兩種行動邏輯一個強調付出要求回報，另一個強調付出不求回報，看似對立，實則是“既對立又統一關系”[19]15。因此，我們既不能否定市場經濟規則，也不能否定社區利他奉獻精神，對社區治理來說，關鍵是如何在二者間找到平衡。

社區公益券就是一種平衡互惠機制，解決了互惠互利規則與完全奉獻之間如何平衡的問題。一方面，社區公益券符合市場交換的互惠互利規則。積分獲取過程就是社區行動者提供志愿服務過程，積分兌換過程就是社區行動者換取所需服務過程，提供服務與換取服務的交替體現了市場交換中的互惠互利規則。另一方面，社區公益券又符合利他奉獻精神。社區公益券中的積分是“公益”積分，它是社區行動主體通過服務社區其他主體而獲得，從這一角度說，社區公益券又符合利他奉獻精神。

(三)促進資源共享：社區公益券促進社區治理資源的最優配置

“社區要有效地存在，或能夠自主自治，必須有相應足夠的社區資源”[20]。但從前述論述可見，資源短缺成為當前社區治理推進的一個短板。社區貨幣可以激活社區多種資源[13]，彌補治理的資源缺口。

一方面，社區公益券使閑置社區治理資源被利用，優化了社區治理資源的配置。社區公益券本質上是社區行動主體間往復式交換資源過程[15]，因此，積分獲取與兌換過程本質是重新配置社區治理資源過程，使某一社區治理主體的閑置資源通過社區內部資源交換，能夠被其他社區治理主體使用，避免了社區治理資源的閑置浪費，使社區治理資源得到最優配置。

另一方面，社區公益券，實現了治理資源的共享，使社區優質治理資源被充分利用，效益被最大化發揮。社區公益券本質是社區內部資源互換以實現社區內部資源的共享；而積分獲取過程又是社區行動主體根據自身優勢，提供資源，服務其他主體的過程，因而，積分“獲取”挖掘了社區優質治理資源，并借助資源互換形成的共享而實現優勢互補，使社區其他主體也能使用優質資源，社區優質資源被最大化利用。

(四)培育社區認同：社區公益券激發了社區居民參與社區治理的熱情

當前居民公益意識淡薄，對社區的認同感低，而社區認同是居民參與社區治理的一個重要心理動機[17]。社區認同感越高，社區成員越樂意為社區盡義務和責任，反之則會導致社區參與不足，進一步削弱人們的社區認同感[21]。社區公益券一定程度上激發了居民的參與熱情。社區認同建立在居民的互動之上，沒有一定的互動不可能形成社區認同[21]。社區公益券則增強了社區內部主體進行互動的動力和機會：在社區公益券中，服務其他社區主體所獲積分，可換取自己所需物品，而個體需求又要通過與其他社區主體的兌換才能實現，這就增加了社區內部主體互動的機會。這一互動通過積分流通機制得以持續：居民通過服務鄰居獲得積分，用自己的積分從鄰居兌換服務，以此循環往復，最終構成了一個鄰里互助、鄰里守望的行動網絡[15]，最終熟人關系建立，社區認同培育。

四 討論：社區公益券是社區治理的新抓手

社區是社會細胞，社區治理體系與治理能力現代化對社會治理的推進意義重大。十八屆三中全會提出要加快形成“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理格局，其中，社會協同是依托，公眾參與是基礎[22]。可見，如何實現“社會協同和公眾參與”是推進社區治理亟待解決的問題。目前，學者在理論上提出了政社合作、多元共治的實現路徑，但對于如何實現政社互動則缺少具體研究,社區公益券提供的思路值得我們深思。

社區公益券借助積分的獲取、兌換和流通機制，在社區層面，實現了社會協同和公眾參與，推動了多元共治。一方面，社區公益券實現了社會協同。社區公益券借助積分的三個環節，將社區商家等社會主體吸納到社區治理中，并以積分的三個環節為基礎，創建了社區商家、社區居民以及社區居委會等社區治理主體互動的具體機制和平臺，實現了社會協同。另一方面，社區公益券促進了公眾參與。社區公益券通過積分獲取和兌換機制，激發了社區居民參與社區治理的意愿。并通過積分流通機制，使社區居民持續參與治理，最終將社區居民吸納到治理中。因此，社區公益券激發了社區治理主體的行動意愿，同時為社區治理主體提供了參與的具體機制，最終，社區內部治理主體被吸納到治理中，與政府共同演奏社區治理的“大合唱”，多元共治實現。

在此，還應注意社區公益券的合法性問題。雖然西方國家叫社區貨幣，但我們僅僅稱之為社區公益券，目的是突出其公益性，并保留貨幣本身具有的一般等價物屬性。我們要求社區公益券只能兌換服務，不能和人民幣進行等價兌換，其目的是不讓社區公益券擾亂貨幣市場，影響貨幣的權威性和穩定性。

(說明：該論文的觀點來自華中師范大學陳偉東教授的傳授和啟發，在此致謝！當然，筆者文責自負。)

注釋：

①“堡壘戶”多為社區弱勢群體，他們受益于社區，在經濟或生活上依賴社區，與社區存在依附關系，多承擔一部分社區任務，參與一定社區公共事務。這種參與是依附參與而非真正參與。參見：石靜《城市居民社區參與狀況分析》,《人民論壇》2010年第20期。

②積分標準多以積分與時間的轉化關系為基礎，一般1小時志愿服務=1積分。

③成都市的XHL社區居民既能在社區服務站完成志愿者報名，也能下載成都志愿者APP或通過網站http://www.cdvolunteer.com/注冊，之后直接在網上進行資料填寫、資格審核、志愿培訓及崗位申請。

④傳統人工計時指通過人工簽到計算志愿服務時間，APP計時指用志愿者APP掃描二維碼計算志愿服務時間。

⑤時間銀行指志愿者將參與公益服務時間存進時間銀行，當自己遭遇困難時可從中支取“被服務時間”。參見：夏辛萍《時間銀行社區養老模式服務初探》,《人民論壇》2012年第17期。

⑥成都祥和里社區設有時間積分銀行，總行是社區服務站，分行是各個商家。社區志愿者可憑時間積分存折到總行(社區)兌換積分券，然后拿著積分券到分行(商家)消費。

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