供給側結構性改革背景下政府職能轉變研究

金依硯

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450000)

供給側結構改革是我國政府審時度勢，為經濟社會提供持久動力作出的的重大抉擇。當前我國經濟發展內生動力不足，僅靠原來的“投資、消費、外貿”根本不能滿足經濟社會提出的新要求。[1]同時我國正處于全面轉型時期，傳統動力不足，新動力尚未形成，周期性、結構性矛盾突出。原來政府依靠的需求管理模式導致經濟社會矛盾凸顯，產能的過剩更加刺激社會發展的穩定性。資源的浪費與匱乏、環境的惡化等等都制約著經濟的可持續發展。這表明，原有的需求管理已經無法滿足經濟社會發展。供給側改革是新常態下，我國政府作出的重大抉擇，表明我國政府轉變經濟增長方式的決心，有利于經濟的良性發展。供給側結構改革要求政府簡政放權，以市場為導向，避免以往的過度干預，正確發揮政府應有的作用。

一、供給側結構性改革背景下政府職能轉變的原因

供給側結構性改革是國家重要的頂層設計。黨的十九大報告中明確提出，我們要實現中華民族偉大復興中國夢，要實現“兩個一百年”的奮斗目標，必須要貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系。[2]目前，我國經濟的發展已經有高速增長階段轉到高質量發展階段，已經到了轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動力的關鍵攻關期與節骨眼上，建設現代化經濟體系是我國發展的重要戰略目標，必須以供給側改革為主線，以質量效益的發展為目標，以質量變革、效率變革、動力變革為手段。提高全要素生產率，著力構建實體經濟，這里突出強調供給側改革對于經濟轉型、政府職能轉變具有重要意義。

供給側結構改革是對以往政府調控經驗的總結。在改革開放之初，我國經濟的發展處于摸著石頭過河階段，沒有任何成功經驗可以借鑒，黨中央英明決斷，充分利用我國勞動力充足、價格低廉的優勢，同時抓住國際上發達國家向發展中國家轉移的歷史機遇，實施出口導向型發展戰略，依靠高儲蓄率、高投資水平、高資源消耗、高出口來拉動經濟增長。這一戰略是在政府主導下完成的，我國經濟增長保持30年之久，一躍成為世界第二大經濟體，還形成了所謂的“中國模式”。雖然需求側功不可沒，但是出現了諸如結構不平衡問題，比如，過度依靠出口、投資、消費，特別是國內居民消費低迷，GDP增長迅速，投資風險加大，生態環境承載能力不可持續等等。需求側功不可沒，但當前我國經濟在國內外綜合作用下已經進入了新常態，2011 年以來，我國 GDP 同比增長已連續 5 年降至 10以下2015 年 GDP 同比增長更是創 25 年來新低，僅為 6.9%，增長率超過 10%的經濟高速增長已經成為歷史，這意味著依靠需求側調整拉動經濟增長的調控思路已經不合時宜，急需尋求新的解決之道，其實，過去幾十年每一次實現新一輪的經濟增長，走出經濟疲軟期，都離不開供給側改革的協同配合。[3]例如，上世紀90年代亞洲金融危機爆發后，我國政府積極應對，通過深化國企改革以及加入WT0的機遇，最大程度減少了危機的沖擊。2006年的國際金融危機，西方國家展或碰壁或擱淺，我國以其積極有為的治理方式實現新一輪經濟增長，克服了金融危機。

供給側結構性結構是當前我國應對新情況、新問題的需要。供給側結構改革是針對我國長久以來偏重于需求側的發展，特別是改革開放后，我國政府利用西方國家轉移制造業的機遇，依靠本國廉價勞動力與資源，大力發展密集型產業，經濟社會得到極大發展，人民生活水平顯著提高，經過30多年的發展，成為僅次于美國的第二大經濟體。[4]但2008年金融危機以后，世界形勢發生了深刻的變化。從國際上來說，海外投資企業萎縮、貿易壁壘加深、國內方面，勞動力資源價格上漲、自然資源匱乏嚴重、環境條件日益惡化、產能過剩，我國GDP增長從2011年以來持續走低，這表明僅靠需求側無法滿足經濟社會的發展。我國政府開始尋求新的解決之道，改革開放近四十年來，我國經濟持續健康穩定增長，隨著經濟發展的持續深入以及國際格局的調整，面對國內外一些新情況，新問題，我國經濟也同樣面臨著挑戰，供給側結構性改革是我國政府審時度勢，為經濟社會發展提供持續動力做出的重大抉擇。當前我國經濟發展內生動力不足，僅靠原來的“投資、消費、外貿”根本不能滿足經濟社會提出的新要求。[5]同時我國正處于全面轉型時期，傳統動力不足，新動力尚未形成，周期性、結構性矛盾突出。原來政府依靠的需求管理模式導致經濟社會矛盾凸顯，產能的過剩更加影響社會發展的穩定性。資源的浪費與匱乏、環境的惡化等等都制約著經濟的可持續發展。這表明，原有的需求管理已經無法滿足經濟社會發展。供給側改革是新常態下，我國政府作出的重大抉擇，表明我國政府轉變經濟增長方式的決心，有利于經濟的良性發展。供給側結構性改革要求政府簡政放權，以市場為導向，避免以往的過度干預，正確發揮政府應有的作用。

二、供給側結構性改革背景下政府職能轉變存在的問題

供給側結構背景下要求政府職能做出相應的轉變具有迫切性。現階段我國的政府職能是與需求管理相適應的，必須進行調整，要求從宏觀上把握政府職能，放松管制，強化公共服務，充分發揮市場的作用，以便促進經濟社會持久的發展，以下我們分析政府職能轉變存在的問題，從而更好的優化政府職能。

(一)社會管理、公共服務缺失

供給側改革背景下，政府職能越位、錯位現象十分嚴重，一是政府在營造公平的市場環境、完善的市場體系、具有創新意識的市場主體方面的服務職能沒有充分發揮。同時，各個地方為了局部利益，強行干預市場資源配置，導致市場配置資源扭曲，過度投資、重復建設等現象屢見不鮮。從而導致了經濟結構失衡、產能過剩、資源浪費。二是不盡合理的配套政策致使政府在供給側結構性改革過程中沒有扮演好角色，未能在政策上給予制度支持，比如，政府在知識產權保護層面上政策供給不到位，致使企業創新動力不足，市場應有的的活力沒有激發出來。因此政府制定的政策必須符合當前發展需要，否則不利于經濟的健康發展。三是目前政府職能定位不準確。實際生活中，政府管了不該管的事，管了本屬于市場的事務，例如市場規則的制定，市場資源的配置等，各級政府為了地方利益制定了一系列的外地進出條例，妨礙了市場之間正常流動，使企業喪失活力，貿易壁壘加深。同時，政府依靠行政手段干預企業，市場釋放的資源配置信號不能得到合理配置，這就造成大量重復建設，產能過剩，資源浪費。實踐證明，政府過多干預不僅破壞了正常的市場機制，同時阻礙了經濟社會發展。政府應該搞好頂層設計，履行好宏觀調控職能，在政策方面給予支持，促使經濟活力的有效釋放及生產力水平的提高，加快生產要素配置扭曲狀況的改善。例如農村地區的改革，在堅持土地所有制的情況下，可以優化土地資源配置，深化土地改革以及戶籍制度改革，促進農村勞動力跨地區自由流動。

(二)放管結合不到位

目前我國政府在簡政放權、放管結合上力度凸顯，但仍然存在放管不到位的問題。放管不到位集中表現在市場監管不到位、行政權力過多干預經濟結構。根據以往經驗，行政權力的過度干預從國家層面上說不利于供給側結構調整、國家經濟戰略轉型、五位一體總體布局；從市場層面而言不利于市場資源優化配置，生產要素的優化組合，競爭有序的市場體系的形成；從行政層面來說更會導致行政權力惡性膨脹，公職人員尋租現象泛濫。我國在計劃經濟時期按照嚴格的行政命令管理經濟，由此實現政府目標。如今，在市場經濟條件下，市場的良好運行與傳統行政命令是不相容的。例如，對于去產能，供給側結構背景下的去產能，是依據市場優勝劣汰的競爭法則淘汰落后產能，而不是用強制性的行政命令決定哪個產業應該關閉。這種肆意干涉市場運行的強制命令不僅造成政府公信力受損，同時破壞市場良好運行。在當前新發展理念主導下，經濟的發展應該是建立在更加民主、自由的基礎上，由市場自行決定資源配置的方式與手段而不是政府過多干預企業經營投資，除此之外，也應該看到，對于企業的行政審批應該取消甚至全面取消，只有這樣，才能降低企業運營成本，激發市場活力，為企業間公平競爭開道，制定相關政策法規，引導而不是干預企業發展，保持經濟又好又快增長。[6]

在十九大工作報告中我們意識到供給側結構性改革要求必須以更加合理的方式處理市場與政府職能的關系，對市場的宏觀調控是有必要的，但過度干預企業內部正常運營以及企業間事務就不利于國民經濟良好運行。供給側結構改革要求政府簡政放權，減少行政審批程序，以及繁瑣行政手續，只有這樣才能激發市場活力，實現公平競爭。如果有必要的話還應該借鑒國外成功經驗，比如底線思維治理方式，政府只針對觸犯法律的事情施以嚴格處罰，減少行政不必要的干預，這樣才能激發市場活力，打破貿易壁壘，才能保持經濟的持續健康發展。

(三)審批權下放后出現“怠政”“懶政”與不作為

供給側結構性改革要求政府簡政放權，簡政放權就是市場決定資源配置，能夠最大限度激發市場活力，然而，這本是實現經濟又好又快發展的良策，但審批權下放的不良后果就是，公職人員“怠政”“懶政”不作為情況明顯，公職人員服務意識淡薄。這主要因為人都是利己的，審批權的下放導致部門利益最小化，在這種情況下，公職人員不愿意作為，直接制約政府工作效率。不作為還表現在對政策輸出方面還表現出較弱的回應性，比如，在供給側結構性改革背景下市場規則的運行要求良好的法治環境，但是，我國政府在有關市場運行政策制定上依舊存在漏洞，對于市場運行良好環境的要求始終表現較弱的回應性，政策一般是公職人員在考察具體情況后做的頂層設計部署，因此應該加強公

三、供給側結構性背景下優化政府職能策略

通過對供給側結構改革背景下政府職能存在的問題進行簡單的分析，我們不難意識到政府職能轉變的迫切性，政府職能的轉變有利于為供給側結構改革的深化提供動力，以下我們將從各個角度采取多種措施優化政府職能。

(一)規范政府權力，制定權責清單

政府資源的有限性決定了其不能夠包攬所有事物，政府只需要把應該管、必須管的事情做好，其他的交由市場與社會解決。政府的主要職責是宏觀調控，不應該管“別人”的事，而把自己本職丟在一邊，造成市場秩序混亂，資源得不到合理配置。因此，理清政府職權、制定權力清單不僅有利于規范政府權力，更好地提供公共服務，同時有利于各方面的監督。[7]只有政府權力得到規范，權責一致，才能擺脫過去政府職能弊病，才能改變過去政出多門，政府職能重疊的情況，依法規范政府權力，使政府職能設置依法可依，避免盲目的人為安排，能夠最大限度保障公平正義。

1. 優化政府權力配置

我國政府職權一個顯著特征是政出多門，為了避免這種情況，造成政府資源的浪費，必須理清政府縱向和橫向部門的職責關系，整合職責，要把具體事務落實到具體部門，對于需要配合實施的工作，要分清主、次責任，對于中央、地方而言，要理清縱向關系，中央是宏觀調控者，地方必須嚴格貫徹中央宏觀調控策略，在此基礎上可以制定適合本地方的具體法規，刺激地方經濟發展活力；對于存在橫向關系的不同部門而言，要厘清職責關系，按照一個部門負責一項事務的原則貫徹執行，對于，需要多個部門協同的事務，各個部門要明確主次責任，厘清牽頭單位與配合單位的具體職責，避免出現政出多門，職能交叉的現象。同時，加強簡政放權的力度，以人民利益最大化為放權準則，依法全面取消行政審批事務，但是對于需要國家重點審批的特殊事務，必須加強監管。合理配置政府權力。

2. 協同制定權責清單，規范政府權力

制定政府權責清單不應是政府部門單方面的告知政府部門的行為，公眾不僅要知道政府部門為什么會有這些權責，而且政府部門應該盡可能多的參與和協商如何來制定權責清單，從而使我們的權利清單更加的透明，讓更多的民眾能夠清晰的看到我們政府的業務流程和整體的規劃，使我們的民眾對于當前的政府的行為有個更清楚地認識，可以最大限度的避免政府出現推諉、扯皮的現象，同時在加上人大對于我們政府部門的監督，使我們的政府部門工作更加的高效，減少內部的流轉環節，實行職權流程法定，最大限度的讓我們政府進行職能的轉變。其次，應該認識到權力清單的制定并不僅僅是政府的權力，公民的積極參與更能夠促使職權的優化配置，公民應該獻計獻策，為更好的優化職能提供建議，同時應該公開政府制定規則的程序與過程，讓制度的運行在社會的監管下，最大程度避免政府官員尋租行為，按照便民，高效的原則優化政府職能。協同制定權責清單，用權責清單規范政府權力，按照權力、責任對等的原則，政府享有權力的同時必須履行一定的責任，不能有超出責任以外的權力的運用，用權責清單規范政府權力，可以最大限度減少政府濫用權力的行徑，真正做到放權于市場，放寬市場準入標準。

(二)有放有管、探尋放管結合路徑

推進供給側改革一直在路上，目標是政府對其職能和治理方式方面的自我調整，著力建設現代服務型政府。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》將政府職能概括為“宏觀調控、市場監督、公共服務、社會管理、保護環境” 這五個方面。可以說，這一新的表述較此前 2005 年修訂的《國務院工作規則》中提出的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。[8]

1. 簡政放權，發揮市場作用

供給側改革背景下政府職能轉變的實質是簡政放權，從我國歷次政府職能改革不能看出，雖然每次都有所轉變，但往往滯后于經濟社會的發展，為了改變這一局面，首先，要深刻認識并把握好政府與市場、社會、以及各級政府之間的關系，政府放權于市場、社會、下級政府是簡政放權最大共識，在供給側結構背景下主要是政府放權于市場，也就是讓市場在資源配置中起決定作用，最大限度實現要素自由流動，減少政府不適當干預，把”不該管、管不好“的事情歸還市場，激發市場活力，刺激市場主體創新能力。同時簡政放權應該聚焦在供給側結構改革上，減少市場主體運行中的制度性交易成本。供給側結構性改革背景下的簡政放權是為了加強政府的宏觀調控，減少政府的微觀干預，因此，以深化行政審批為核心的制度性交易成本的降低是關鍵。因此，應該用法律手段界定審批事項、減少繁雜程序、優化流程，對于政府中越位，錯位的行政審批，應該全面取消，最大限度降低企業制度性交易成本，尤其是中小企業的交易成本，刺激企業自主創新動力，激發市場活力，為公民提供新的市場供給。同時公開政府權責清單制度，把行政審批程序的簡化，流程的優化落實到具體事務上來，真正放寬市場準入標準，降低企業準入門檻。對于企業的審批無論是在前期準備階段即共商部門登記還是事中、事后都最大程度的為企業提供良好的準入環境，縮短審批時長，精簡審批事項，公開審批程序，讓審批在公民的監管下運行，同時應該構建全方位的監管體系，避免尋租行為。

2. 放管結合，加強監管

政府應減少對企業的過度干預，加強政府的監管職能，切實做到“放”“管”結合。簡政不是減責，放權不是放任。政府職能轉變首先要加大簡政放權的力度，同時又要提升政府在公共服務和市場領域的監管水平和力度，將政府宏觀調控的“有形之手”和市場潛移默化的“無形之手”正確的結合起來，著重營造寬松平等的準入環境、公平競爭的市場讓供給側改革下的政府的改革和市場的整體環境都有了很大的改觀。

供給側結構性改革下政府職能的放管結合，要注重用法治思維、法治方法保證監管落到實處，法律具有強制約束力，充分發揮法律在監管中的作用，堅持“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，為了防止監管出現不到位的情況，我們依照具體情況，將監管責任與所在部門、崗位、個人聯系起來。同時，為了強化監管，主張各方都參與其中，推動不同部門、不同行業間協調監管。首先政府部門建立企業信用體系預防法律法規，加強信息監管，監督違法行為，加大違法懲罰力度，使企業形成“不易違法、不敢違法”。其次，發揮社會組織、行業組織自治作用，對于企業行為，不僅是事中、事后，行業組織要加強監管。最后推進市場監管治理信息化建設，新聞媒體要發揮社會作用，對于違法的企業，強化信息公示，肩負起社會責任。

(三)由主導市場經濟向服務市場經濟轉變角色

供給側改革的內涵是讓市場在資源配置中起決定作用，避免政府過度干預市場，政府是制度供給者，應采取政治、經濟、法律等多種手段營造良好的市場環境。政府作為宏觀調控者，職責是配合市場整合資源，因此其應該維護市場主體利益，加強市場監管，降低市場交易成本，完善交易規則，為構建良好的市場秩序發揮作用。

1. 搞好政策供給

供給側改革需要政府部門釋放更多的政策紅利。所謂的政策紅利也就是指政府部門在一定時期內為了實現政府工作重點的順利開展而對該項工作特殊照顧的法規、法律。當前，供給側結構性改革不僅是短期內、更是我國長期經濟戰略轉型的重中之重，國家在政策層面上推出一系列具有權威性的配套措施，以加快供給側結構性改革的順利開展。同時，我們應該看到政策具有時效性，必須著眼于當前情況 、具體事件，它不是永久的，一成不變的，強調政策的制定必須與經濟發展同步，否則會給經濟發展帶來困難與挑戰，政策制定必須著眼全局，因此，當前情況下，由于供需關系的改變、戰略轉型的升級，供給側結構性改革作為我國經濟領域工作的重點，必須要政策上予以配合，政府職能轉變是供給側結構性改革的核心內容，只有政府職能轉變到位，改革才能在有利的環境下進行，才能給制度上降低交易成本、在創新上激發活力、在環境上營造公正氛圍，由此可見，政府職能轉變是供給側結構性改革的重要內容，政府作為政策供給者，必須不斷豐富、完善，促進供給側結構性改革的長遠發展。

2. 完善市場交易環境和法制環境

市場交易環境的優劣直接影響企業間的良性競爭，必須完善完善交易規則，降低交易成本，加強對市場主體有效監督，只有規范市場行為，才能給供給側結構改革良好助力，激發市場主體創新活力，減少政府不適當干預，營造法制環境，同時提供公共服務，使市場的運行突破壟斷行業的限制，為市場主體孕育成熟的市場土壤，促進所有制經濟之間開展公平競爭。同時，我們應該看到，中國企業尤其是中小企業問題突出，表現為經營成本過高，尤其是交易成本、流通成本，對于交易成本，中央應該加大簡政放權力度，而對于流通成本來說，如果想要降低流通成本必須加快壟斷行業改革，凈化市場環境，使這些行業的定價機制合理化。對于不遵守市場規制行為，應采取法律行為進行制裁。

3. 強化公共服務供給

補短板，優化公共產品服務，良好的公共產品與公共服務是促進政府職能轉變的關鍵，同時也是供給側結構性改革的重要推動力，有利于提高供給質量與效益，促進我國經濟持續健康發展，同時我國處于全面建設小康社會的攻堅期，小康社會的實現同樣要求公共服務協同發展，供給側結構性改革的目的就是為了提高人民生活水平，增加公共服務供給質量，貫徹落實好以人民為中心的思想。首先要強化政府公共服務職能，公職人員要牢記以人民為中心的服務理念，政府落實好服務職能，例如，為企業營造好公正合理的市場環境、完備的基礎設施建設、健全的制度體系、降低制度交易成本；為公民提供生產安全、消費安全等公共安全性服務。其次，加強公共服務體系建設，按照“法無禁止皆可為”原則，促進社會組織、民間資本、公民個人參與到服務中來，形成公共服務合力，努力形成政府主導，多方參與的格局，同時要注意服務質量與經濟發展水平相一致，努力形成基本公共管服務均等化，讓更多人民享受改革成果。

綜上所述，我們不難看出，供給側結構改革是我國在新常態背景下，為了實現治理能力與治理體系的現代化而提出的應對經濟困境的新思路，供給側改革要求政府把更多精力放在簡政放權，宏觀調控，增加公共服務上來。同時又要完善市場服務，規范市場體系，建立統一、競爭、活力的市場秩序，發揮好市場配置資源的決定作用。供給側改革是從內生方面激發企業活力，為企業提供動力，政府職能轉變是供給側改革的必然要求，為了促進經濟社會可持續發展，必須在供給側結構背景下轉變政府職能。