“法治·市場·績效”理念下的地方政府債務管理

(中央財經大學 中國公共財政與政策研究院，北京 100081)

一 引言

地方政府舉債融資，對我國加強基礎設施建設、提供公共服務與促進工業經濟增長具有顯著的促進作用[1]。然而，地方政府的不同負債規模對經濟增長的作用是存在差異的[2-3]，即地方政府債務存在門檻效應，當債務規模超過門檻值時，則會對經濟增長產生負向影響[4-6]。地方政府債務規模超過合理區間，一方面，在一定程度上因擠占效應可能破壞市場對資源配置的基礎性決定作用，形成市場風險；另一方面，地方政府面臨沉重的債務負擔，形成償債風險，甚至誘發金融風險。從我國實踐來看，在地方政府債務產生到逐步形成規模的過程中，地方政府債務存在發展上的灰色空間，導致其增量不斷增加，其存量規模不斷累積，致使財政償債風險與債務引致的金融風險日益擴大，從而對經濟增長產生一定的抑制作用，降低了社會福利水平[7]。從這一角度來看，地方政府債務被普遍認為是一把“雙刃劍”(double-edged sword)。究其“雙刃劍”的根源，在于地方政府債務規模發展的灰色空間，只要將這片灰色空間公開透明化，即可以最大程度地消解地方政府債務風險及其負向效應。根據財政分權理論、市場經濟理論與新公共管理理論，我國地方政府債務在規模發展上之所以存在灰色空間，根本原因是法治理念、市場理念和績效理念等政府債務基本管理理念的不健全甚至是缺失，使得地方政府舉債行為不能得到有效約束，不能達到公共資源的最大使用效率，同時無法實現公共資源的最優配置效率。

我國先有地方政府債務實踐而后才有地方政府債務管理，因此我國地方政府債務的概念具有一定的特殊性。在2015年以前，舊《預算法》明確規定，除了國務院特別批準的以外，地方政府不具有舉債權。然而，在我國經濟轉型與經濟發展過程中，城市化與工業化的快速發展產生了巨大的基礎設施建設需求，在地方財政長期困境的背景下，基礎設施建設的資金需求沒有其他更有效的渠道來滿足，則引發了地方政府債務的實踐。Dafflon, Beer-Toth研究發現財政分權和分稅制促使地方政府大量舉債用于基礎設施建設以期推動經濟增長，觀察到一些轉型國家暴露出的嚴重的地方債風險問題[8]。為防范地方政府債務風險，我國地方政府債務實踐需要在管理制度上進行有效規范和約束。基于疏堵結合、“開前門、堵后門”的管理思路，2015年新《預算法》規定允許地方政府舉借債務，但也對地方政府債務明確了幾個要求。第一，經國務院批準的省、自治區、直轄市為地方政府發債主體，主要是基于舉債主體在資源配置效率、風險控制能力和償債能力等方面的考慮，舉債規模必須控制在經全國人大統一的地方債限額內，這個限額落實到每個地方、每個省的數字會因為區域需求及區域償債能力等因素的不同而存在差異。第二，所有的地方政府債務必須進入預算。我國地方政府債務包含一般債券和專項債券兩種方式。一般債券進入一般公共財政預算，列入政府赤字；專項債券進入基金預算，不列入政府赤字。第三，發行地方政府債券是地方政府債務唯一的合法方式。最近幾年來，財政部出臺了一系列政策，明確了地方政府債券尤其是專項債券的創新試點，并且先后推出土地儲備、收費公路、棚戶區改造三類地方專項債券的試點品種。地方政府專項債券品種創新不斷加快，為地方政府舉債提供了合法合規的途徑，有力地支持了地方政府經濟發展。然而，我國地方政府仍然存在很多不合法、不合規的債務，在一定程度上影響了市場以及經濟政策的秩序，地方政府債務風險問題未能得到實質性解決且成為引發系統性金融風險的主要誘因[9-11]。十九大、中央經濟工作會議均強調地方債規模擴張引發的系統性金融風險，是2018年防范化解重大風險攻堅戰的重點。財政部數據顯示，截至2017年末，地方政府債務余額16.47萬億，占地方一般預算收入的比例為105%，超過100%國際警戒線；2014-2017年，地方政府新增債務分別為0.4、3.84、6.05、4.36萬億，新增債務波動性增速較快；個別地區債務風險較高，如100多市級、400多縣級的債務率超過100%警戒線①；地方政府新增PPP、政府投資基金、政府購買服務和融資平臺等財政金融合作的變相舉債行為，它們形成的高杠桿債務進不了政府資產負債表甚至企業資產負債表，潛存較大風險且具有隱蔽性。

2018年8月2日，國務院副總理劉鶴主持召開的國務院金融穩定發展委員會第二次會議，強調要發揮財政政策的積極作用，積極的財政要更加積極[12]。作為積極財政政策的一個重要選項，加快地方政府債券的發行和使用的進度，是落實更加積極財政政策的一個重要舉措。積極的財政政策落實到地方政府債務管理，應在實踐中堅持法治、市場、績效三大理念。現有文獻研究地方政府債務管理的關注點主要在于強化預算管理[13-16]、完善風險預警機制[17]、確定合理舉債規模[18-19]，以及財政是否救助與擔保地方政府債務[20-21]等方面，鮮少提及對法治、市場、績效三大理念在地方政府債務管理中的應用，有待進一步的深入探討。基于此，本文將逐一分析法治理念、市場理念、績效理念的內涵及其在地方政府債務管理中的實踐應用，提出我國地方政府債務管理的未來發展方向和具體路徑。

二 法治理念在地方政府債務管理中的應用

財政分權理論是地方政府舉債融資的前提條件，為地方政府的舉債權提供了理論基礎。中央集權體制下，地方政府沒有獨立的財權，也無舉債的必要。世界各國的分權與舉債實踐也表明，財政分權先于地方舉債，財政分權體制賦予地方政府相對獨立的財權及舉債權，而且財政分權程度越高，地方債問題就越顯著。

法治化的財政分權體制是完善地方政府債務管理的重要基礎。法治化可以有效提高地方的預算硬約束并降低地方債務風險，加強對地方政府債務的管理。我國分稅制財政分權體制設計中法治理念的缺失——即財政分權法治化的理念缺失，各級政府職能和權限缺乏法制規范，地方政府財政收支不平衡日益加劇，債務融資需求不斷擴張，地方債管理中的道德風險、公共池等問題也隨之日趨突顯，嚴重影響到地方政府的正常運轉及社會經濟的健康發展。

從世界各國長期興旺、衰落的歷史發展過程來看，法治極其重要。法治是一個政府乃至一個國家可持續發展的必要條件，不是一個可選擇的條件，可持續發展需要穩建的法治基礎和法制保障。為什么說法治是必要條件？因為唯有法治能夠實現資源在代際之間的有效配置，阻止上一代人把下一代人的資源用完用盡。根據地方債理論，地方債的本質就是未來的稅收收入。從各國地方政府償債情況來看，最好的情況是地方政府舉借債務用于基礎設施建設，基礎設施建設有利于后人，后人也應當要付錢，即政府在今天的舉債通過未來的稅收收入來償還，從而做到了財政資源在代際之間的利益平衡。但還有一種可能的情況是，如果沒有法治這個框架，當代的地方政府會有較強的激勵多借錢，那么下一代的地方政府可能會面臨破產，且每一個新生兒在出生時就要面臨較重的債務負擔，嚴重時可能會導致人口的遷移。而且，這種情況還不是最差的境況，因為其尚未涉及到系統性金融風險。當地方政府債務累積到一定規模的時候，中央政府因不能放任經濟蕭條或者國家垮掉，就會出面發行國債，將地方政府債務全部回收消化，進而導致通貨膨脹的發生。在國際實踐上系統性金融風險的案例并不少見，許多拉丁美洲國家都經歷過這樣一個過程。例如1950年的阿根廷，人均GDP遠遠超過法國、意大利以及其他很多國家，但截至目前阿根廷的經濟狀況依然未見好轉。雖然不能說地方政府債務是唯一的原因，但確實是一個非常重要的方面。因此，將法治理念根植于地方政府債務管理，是必要的、必然的舉措。如果政府在行動時沒有嚴格的法治概念，世界上其他國家的慘痛經歷則是一個危險的信號。

在積極的財政政策環境下，要想地方政府債券市場有更好的發展，最基本的要求是具備法治理念。當地方政府產生舉債需求時，在法治理念的指導下，一種可行方式是按照地方預算的預先安排舉債，另一種可行方式是發行地方專項債券。如果這樣所達到的舉債規模仍不能滿足地方基礎設施建設需求，還可以把“前門”開得更大一些，但一定要放在法治的框架下進行。從近幾年的專項債券發行額度可以看到，2015年專項債券限額是2000億，2016年是4000億，2017年是8000億，2018年是13500億，額度在不斷的擴大②。未來，地方政府經濟社會建設的資金需求還會很大，地方政府依然會積極地融資以解決地方政府融資困難，而將地方政府債務風險降到最低的方法是在法治的環境里、在法治的框架下進行融資。如果不在法治的框架里則不可行，不僅會使地方政府債務風險在金融機構累積誘發系統性金融風險，也不利于地方政府治理體系和治理能力的現代化建設。

三 市場理念在地方政府債務管理中的應用

市場經濟理論是地方政府債務管理的理論依據，界定了政府舉債融資的活動范圍。地方債是地方政府通過市場進行融資的信貸行為。信貸行為本身就是市場行為，如果沒有市場，也就談不上政府信貸。因而，必須在法治前提下，遵守市場理念及原則，即以市場規則約束地方政府舉債融資行為。市場理念的本質是有買有賣、有借有貸。為什么要提市場理念？地方政府存在基礎設施建設的需要，政府可以舉債融資去發展，但要有序地盤活存量資產和資金，將其用好，市場理念的應用則是非常重要的。政府或金融機構在作為時，不能僅著力于外延的擴大再生產，更應關注內涵的擴大再生產，形成公共資源的有效配置。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定：“經濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[22]。我國目前正在推進供給側結構性改革，更應當厘清政府與市場的關系，科學地發揮好政府的作用，恪守“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的紅線。市場理念發揮作用的基礎是要了解積極的財政政策，地方政府債券的推出是要解決什么問題，目的是什么。在實踐中，政策手段和政策目的經常被混淆導致對市場理念應用的不到位。宏觀調控政策如財政政策或者金融政策，其目的是抑制經濟波動、穩定經濟運行。即在經濟活動中，市場可能會產生一些波動，當波動很大的時候，對經濟會產生負向影響，政府則通過財政政策或者貨幣政策，亦或是綜合兩類政策來平抑經濟活動。雖然中央政策一直倡導發揮市場在資源配置中的基礎性、決定性作用，但由于市場并非是完美的，政府的宏觀調控作用也不能忽視。因此，應在保證市場發揮基礎性、決定性作用的前提下，管好市場管不了或管不好的事情。然而，政府在此時并不是代替市場，其目的是修復市場，讓市場更有效，繼續讓市場在資源配置方面發揮更好的作用。在這一方面，我國也有經驗教訓可尋。我國以前實行的計劃經濟，包括前蘇聯的計劃經濟，得出來的經驗教訓即是市場在資源配置中的基礎配置作用是帕累托有效的，政府作為“有形的手”發揮的是修復市場的作用，特別是在經濟波動比較嚴重的情況下，進而讓市場發揮更大、更有效的調節作用。

我國近幾年的經濟波動，一方面是市場造成的，當然這是所有市場都具有的通病。另一方面，是政府造成的，高杠桿、產能過剩等都和政府行為有關。為此，我國實施更為積極的財政政策，目的是保障市場在資源配置中決定性作用的發揮，同時也是糾正政府自身行為。2018年8月1日，財政部部長劉昆在《求是》雜志中發文指出：“督促地方樹立過緊日子的思想，通過盤活各類資金資產化解存量隱性債務”[23]。地方政府通過舉借債務把其作用發揮得很大，但整個社會的資源是有限的，其必然引發擠占效應，使得市場發揮的作用自然而然地變小。特別是地方政府那些不合規、不合法的債務，由于它們的不透明，而且沒有責任主體或者責任主體在法律上不明確，更會導致市場的不經濟狀態。

四 績效理念在地方政府債務管理中的應用

20世紀中后期，西方國家興起一場以“重塑政府”和“市場化政府”為口號的新公共管理運動，將市場競爭機制和績效理念成功引入到政府公共管理領域。新公共管理理論中，政府不再是凌駕于市場之上的管理者，而是市場的參與者。各級政府之間、政府與市場其他參與者之間享有平等的市場地位，政府行為必須遵守市場規則和價值規律，政府舉債融資行為亦是如此。價格是市場的信號燈，直接反映市場參與主體的行為與價值。但與其他市場參與主體不同，政府行為缺少像價格信號一樣的顯著衡量標準。新公共管理運動中績效理念及方法的引入，有效地解決了政府行為在市場活動中的表現問題，成為衡量政府行為結果與成效的重要工具。

黨的十九大報告提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。財政部發布的《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，提出要落實全面實施績效管理的要求，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理[24]。未來，要圍繞提高公共資源配置效率，將績效理念深度融入地方政府債務管理的過程中，增強“花錢必問效、無效必問責”的意識。

更加積極的財政政策強調要做到精準，精準的評價標準是什么，需要以財政政策的目的為核心。精準不是個人評判的精準，而是要從整個國家或者整個地區總體社會經濟發展的角度來對個體的績效進行評價來判斷是否做到了精準。例如，地方政府通過舉債參與競爭性行業或項目，并產生了較大的利潤，但這并不能成為評價精準的標準，因為這類政府行為破壞了市場有效配置資源的功能。財政部有專門的關于績效的說法，既有投入的概念、產出的概念，還有效果和影響的概念。即在績效管理模式下，政府債務不僅要滿足成本-收益原則，在效果和影響上還應滿足社會公眾的需要，而且社會公眾的需要既包括現在的需要還包括未來的需要，這樣政府的舉債融資才變得積極而有意義。

在績效理念指導下，地方政府基于財政資金缺口和財政承受能力確定政府債務規模，結合投入-產出模型衡量效率，結合產出-結果模型衡量效益，對地方政府債務進行風險識別，并基于風險識別結果實施有效的風險防控措施，以此保障政府的可持續發展能力。

五 完善地方政府債務管理的具體路徑

地方政府舉債融資是地方政府通過市場進行融資的信貸行為。政府信貸行為涉及了三個重要因素，即：融資、政府和市場。地方債是一個融資行為，地方政府作為融資主體必須遵循法治原則，嚴格按照融資市場的法律法規規范和約束自身行為。地方債也是一個市場行為，地方政府作為市場的參與者，舉債融資必須遵守市場化原則，在市場規定的活動范圍中進行。地方債又是一個政府行為，地方政府作為地方債管理主體，管理行為必須遵守績效原則，績效作為模擬價格信號，可以有效地衡量了地方政府在債券市場及債務管理活動中的行為。

在經濟轉型和經濟發展時期，我國發行地方政府債券，推動地方政府債務管理改革，必須堅持法治理念、市場理念和績效理念，引導地方政府債務管理走上法治和市場軌道。在這個過程中，充分地發揮中央和地方、金融與財政的積極性作用，積極探索地方政府法治化、市場化的融資渠道。

(一)法治路徑

法治是法律治理的法治。中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，而實現國家治理現代化的關鍵在于依法治國。地方政府作為國家治理組織結構中的核心層級，舉債作為其進行地區治理的應然之舉，必須納入法制規范體系之內。自中央出臺國發[43]號文、國發[45]號文以及之后陸續出臺系列性的關于地方政府債務管理的規范、條例，我國地方政府債務管理的法治框架已基本建立，也是較為契合我國國情的一個制度框架。然而，若從制度根源上防范地方政府債務規模擴張風險，還需對現有的法治框架進行完善。其一，法律治理應公平合理。法治約束的是政府和社會公眾雙方的行為，不僅公眾要遵紀守法，政府也要依法而行。其二，加強財稅基本立法。在2015年新修訂預算法的基礎上，制定財政基本法、轉移支付法，強化財經紀律與政府間預算硬約束的法制環境建設[25]。在具體措施上，地方政府應做好存量債務的分類與清理，將債務納入預算管理框架。其三，地方政府債務管理的制度框架應與中期預算框架相輔相承，即結合宏觀經濟不同的周期、不同的時機確定債務規模與資金分配。同時，由于我國地緣遼闊，地區間經濟與財政的差距明顯，地方政府債券的發行限額因地區差異而不同，因此需要根據地區經濟與財政差異，精準測算地方政府債券的發行限額，提高公共資源的配置效率。

(二)市場路徑

根據社會主義市場經濟理論，正確處理政府與市場的關系，促使政府與市場各自發揮最大潛能，達到公共資源的最優配置。在我國基礎設施建設領域，要實現基礎設施的效率供給，政府部門與市場應相互合作、合理分工。其中，政府部門發揮投資引導與監管作用，根據項目特征合理決策融資方式；市場應充分發揮其對基礎設施建設的基礎性決定性作用，按照市場競爭原則組織生產、建設與運營，提高生產效率。另外，發展和構建地方政府債券市場，實現債券定價的市場化，也是健全地方政府債務管理制度體系的重要方面。一方面，合理確定地方政府債務規模。賦予地方政府適度舉債權，地方政府則根據轄區居民對公共服務的實際需求而確定舉債規模。另一方面，完善地方政府信用評級體系，實現債券定價的市場化。一是合理設定信用評級指標。根據我國宏觀經濟和財政狀況，借鑒國際經驗，一般是將實際GDP水平和結構、稅收收入水平與稅收能力、隱性債務水平與增量、存量債務水平等設定為信用評級的基礎性指標。二是建設完善的信用評級機構。鼓勵市場培育獨立的、高效的信用評級機構，保證評級結果的真實性。

(三)績效管理路徑

政府績效管理是政府治理方式的深刻變革，其有效推進對完善地方政府債務管理體系、防范地方政府債務風險具有重要意義。如何將績效管理理念融入地方政府債務管理，如下路徑方式可參考。一方面，構建地方政府債務管理的問責機制。一是完善政府間財政權責關系，硬化預算約束。通過明確中央與地方之間的財政權責關系，改變預算軟約束狀況，明確債務人的償債責任，從源頭是避免地方政府債務風險。二是構建居民問責機制。讓居民參與到地方政府債務決策，以居民滿意作為檢驗地方政府績效的標準，提高地方政府債務管理的透明度。三是落實責任到人，建立處罰機制。借鑒國際經驗，落實債務責任到人，對政府的償債責任與處罰措施做出明確規定。另一方面，實施地方政府破產或債務重組機制。當地方政府無法清償債務、面臨償債風險時，可以執行破產保護程序；同時，開展地方政府債務重組工作，變現政府資產，精簡財政支出，償還到期債務，保護債權人的合法權益。

注釋：

①②數據來源于中華人民共和國財政部官網公布數據，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。