論行政解釋形式的制度邏輯與實踐圖景

(1.福建師范大學，2.福建省黨內法規實施評估中心，福州 350007；3.廈門大學 法學院，廈門 361005)

一 問題的提出

法律解釋的概念雖然存在理論爭議，但一般而言“法律解釋就是對法律文本意思的理解與說明”[1]。其意義在于確定法律規范的意義內容，填補法律漏洞以及對不確定法律規定和一般條款的價值補充[2]。根據西方國家法律解釋的一般原理，法律解釋被限定為法院對法律的解釋，法律規則的含義應當由法院在具體案件中進行闡明，其他國家機關雖然在適用法律過程中對法律的含義也有其理解，但這種理解并不是法律解釋，即使這些國家機關通過法定形式賦予法律條文以新的含義，也不能拘束法院的司法裁判行為，更不能拘束法院的法律解釋。

我國的法律解釋體制與西方國家司法機關統一解釋體制不同，根據《憲法》和《立法法》之規定，全國人大常委會擁有憲法和法律的解釋權，全國人大常委會通過授權的方式將具體應用法律的解釋權授權給司法機關和行政機關行使，形成了全國人大常委會的立法解釋、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋以及國務院的行政解釋多元并存的解釋體制①。法律解釋屬于全國人大常委會的職權，但全國人大常委會并不處理案件，也不處理行政爭議，因此并不需要經常解釋法律。而法律作為裁判案件的依據主要由司法機關經常適用，司法機關是適用法律于具體案件的機關，而法律解釋的情形往往發生在裁決案件而適用法律之時，司法機關需要通過法律解釋處理法律條文含義的不確定性與待決案件事實之間的矛盾，因此，法律解釋是司法機關準確有效的適用法律所必需的手段。為了保障司法機關及時裁決案件，1955年6月23日，全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《關于解釋法律問題的決議》(以下簡稱“1955年決議”)，該決議在我國的法律解釋體制形成過程中發揮了極為重要的作用。首先，決議將法律解釋區分為立法解釋和應用性解釋兩種。立法解釋是指法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，此種解釋權由全國人民代表大會常務委員會行使；應用性解釋是指審判過程中具體應用法律、法令的問題，此種解釋權由最高人民法院審判委員會行使。其次，“1955年決議”對1954年《憲法》第三十一條全國人大常委會的法律解釋權作出解釋，明確全國人大常委會可以通過立法性的決議將法律解釋權授權給其他國家機關行使，奠定了我國多元法律解釋體制的基礎。1981年，全國人大常委會頒布《關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱“1981年決議”)，仍然沿用“1955年決議”將法律區分為立法性解釋和應用性解釋兩類，在此基礎上進一步擴大了法律具體應用解釋的主體。一方面，將法律應用解釋的權力賦予最高人民法院、最高人民檢察院、國務院及主管部門，形成立法解釋、司法解釋(包括審判解釋、檢察解釋)和行政解釋并存的格局；另一方面，賦予省級地方人大常委會和省級人民政府主管部門法規解釋權，其構造相當于立法解釋與具體應用解釋。

“1981年決議”授權國務院及其主管部門解釋法律以來，理論界和實務界對行政解釋問題存在諸多爭議。首先，“1981年決議”規定的行政解釋在主體、范圍和對象方面存在局限性，并沒有規定由哪些機關來解釋行政法規、規章的問題，導致行政解釋概念含混，在實踐中不利于區別行政解釋與行政立法[3]。其次，行政解釋是否包含在行政立法之中，即國務院及其主管部門對法律的解釋是否可以通過行政立法的形式出現，如果可以，行政解釋應當視為“立法”活動[4]。再次，行政解釋的形式是否需要規范，尤其是國務院主管部門的內設機構所作出的答復等解釋性文件是否需要通過行政立法予以規范。

本文將行政解釋限定為“1981年決議”規定的國務院及其主管部門對法律具體應用的解釋，探討我國行政解釋形式產生和發展的制度邏輯，在此基礎上，分析行政解釋的實踐，對行政解釋的形式及規范化趨勢作進一步的分析。

二 行政解釋的合理性

行政解釋是指法律規定的行政機關對法律、行政法規和規章等進行解釋的權力與活動。我國的行政解釋有三種類型：第一種是法律的行政解釋，即國務院及其主管部門對法律的解釋，其主要依據是“1981年決議”；第二種是法規的行政解釋，又分為國務院行政法規和地方性法規的解釋兩種，“1981年決議”規定了省級人民政府對地方性法規具體應用方面的解釋和國務院及其主管部門對行政法規的解釋，其主要依據是《憲法》、《立法法》和《行政法規制定程序條例》確立的立法者解釋原則②;第三種是規章的行政解釋，《規章制定程序條例》明確規章的制定主體是當然的解釋主體。

司法機關解釋法律在理論上并無異議，行政機關有權解釋行政法規和規章也具有正當性，但行政機關是否應當解釋法律，在理論上常常引起爭議。不主張行政機關解釋法律的理由是：行政機關解釋法律，不僅不符合行政權的性質和法律解釋的客觀性和個案性原則，同時也會引起行政機關權力擴張，從而違反法律解釋權配置的一般原理。然而，行政機關是執行法律的機構，在執法過程中必然涉及到對法律的理解與適用，只不過不將其納入法律解釋的概念之中。中國憲制下的法律解釋原理，將行政機關對法律的理解與適用作為法律解釋的一部分，并且是法律解釋的重要組成部分，雖然其解釋者的地位和解釋的效力低于立法解釋，但多數法律均由行政機關通過實施細則、實施條例、答復等形式進行解釋③。行政解釋是中國憲法和法律實施機制的重要組成部分。我國的法律解釋體制是以全國人大常委會解釋為核心，以最高審判機關、最高檢察機關和最高國家行政機關對法律具體應用的解釋為補充的多元解釋體制。除法律解釋的多元性外，行政法規、地方性法規和規章的解釋均遵循制定者解釋的原則，將規則的補充解釋與規則的具體應用解釋區分，體現了中國法律解釋權配置和解釋體系的特色。

1.行政解釋有利于法律的實施

“1981年決議”賦予國務院及其主管部門的法律解釋權，在于通過行政機關的執法活動和法律解釋活動推進我國的法制建設。我國的法治進程中，行政機關在實施法律過程中發揮著重要的作用，可以說，大多數法律均依賴行政機關實施。這是由于行政機關不僅擁有廣泛的職權，而且法律的實施和執行均需要行政機關的參與。法律在實施過程中出現各地各部門對法律條文的理解不一致，不斷提出法律解釋的要求，因此為了保障法律的正確實施，加強社會主義法制建設，需要加強法律解釋工作。全國人大常委會法制工作委員會副主任王漢斌在《關于加強法律解釋工作等三個決定(草案)的說明》中也指出，加強法律的解釋工作不僅是保障法律正確實施的需要，也是普及法律知識的需要，是向國家工作人員和公民加強社會主義法制教育的需要。可見，“1981年決議”將法律的具體應用解釋主體擴大到最高人民檢察院、國務院及其主管部門，是準確有效的實施法律所必需的。

2.行政解釋有利于法律的適用

司法解釋和行政解釋均屬于法律的具體應用解釋，如果具體應用僅僅指法律作為裁決個案的依據，那么法律解釋即是司法解釋。如果法律的具體應用既包括個案的裁決，也包括法律實施過程中需要明確法律概念和規范的確切含義，那么行政機關即應當有解釋法律的權力，而不僅僅是對法律具體應用的理解。我國的司法機關對刑事案件和民事案件適用法律問題作出全面的解釋，但法院受理行政案件的范圍限于部分行政行為，因此，法院審理行政案件時，對法律具體應用的解釋范圍有限。而行政機關依照法律的規定不僅對部分行政爭議享有行政裁決權，而且行使行政處罰、行政指導、行政許可、行政調查等職權時需要適用法律處理爭議或者作出決定，因此，行政機關是適用法律作出決定的主要機關，而行政機關執行的法律多數沒有立法解釋和司法解釋作為其適用的依據，需要行政機關對這些法律的適用進行解釋。

3.行政解釋有利于法律的具體化和可操作性

我國的法律規定往往較為宏觀，行政機關必須對法律進行具體化，使法律規范成為具有可操作性的規范，這是我國的國情和立法體制決定的。我國幅員遼闊，各地區經濟和文化條件差異較大，經濟和社會發展不平衡，因此法律往往不能對相同事項作出統一的規定，有時法律只能規定一般原則或者作出一般規定，具體內容由行政法規或者地方性法規補充或作出具體規定。因此，國務院及主管部門為了保障法律的統一、準確實施，必須對法律的實施具體化，使法律的原則性規定能夠轉化為可執行性規則，同時還為地方性法規的制定提供規范依據。執行法律制定的行政法規往往表現為制定法律的實施細則，在不損害法律的原則和精神的前提下，對法律條文予以明確和具體化，增強其適用性和可操作性，從而賦予實施細則以規則再造之功效。

三 一般行政解釋的形式及其實踐

1.法律一般解釋的含義

我國的法律解釋奉行集中統一解釋原則，法律的行政解釋主體只能是國務院及其主管部門，它意味著國務院及其主管部門之外的行政機關沒有法律解釋權，這也與司法解釋的權限在邏輯上具有一致性。“1955年決議”將審判解釋的主體確定為最高人民法院審判委員會，“1981年決議”和立法法明確規定審判解釋和檢察解釋的主體限于最高人民法院及最高人民檢察院，其他各級法院、檢察院均不得以任何形式作出司法解釋，此種規定同時排除了法官、檢察官和行政官員對法律的解釋權。確立集中統一解釋原則的目的，在于保障法律的統一實施，防止濫用法律解釋權。地方各級人民法院和地方人民檢察院如果在辦理案件過程中，如果遇到需要解釋法律的情形，應當根據最高人民法院和最高人民檢察院司法解釋工作的規定，提請最高人民法院或者最高人民檢察院解釋。最高人民法院關于司法解釋工作的規定指出，各高級人民法院和解放軍軍事法院可以直接提請最高人民法院制定司法解釋，基層人民法院和中級人民法院認為需要制定司法解釋的，應當層報高級人民法院，由高級人民法院審查決定是否向最高人民法院提出制定司法解釋的建議或者對法律應用問題進行請示。最高人民檢察院司法解釋工作規定也指出：對省級人民檢察院就檢察工作中具體應用法律問題的請示制定的司法解釋，采用“批復”的形式。法律的行政解釋主體僅限于國務院及其主管部門，地方各級行政機關如果在法律適用過程中遇到需要解釋的情形，應當提請國務院解釋，或者由國務院及其主管部門對行政法規進行解釋。

國務院及其主管部門對法律的解釋，是指對全國人大及其常委會制定的法律的解釋，至于全國人大及其常委會發布的決議與決定則不屬于法律解釋的范圍，雖然某些決定具有立法性質，但這些立法性質的決定主要是對法律規定的補充或者對法律的解釋，一般來說較為具體，具有可操作性，或者已經明確了適用依據，再進行行政解釋已無必要。所以，法律的行政解釋只能是對法律文本的解釋，在法律文本的可能文義范圍內進行解釋[5]42-43，是在適用法律的過程之中，對法律條文本身的解釋[6]247-249。雖然行政解釋的對象是法律文本，但是，行政機關采取什么形式來解釋法律文本，在理論上缺乏對實踐的系統總結。法律解釋機關都需要采取法定的法律解釋形式，并且按照法定程序解釋法律。“1955年決議”和“1981年決議”均規定，全國人大常委會的立法解釋采取的形式是解釋文件和法令規定兩種，但實踐中，全國人大常委會既采用專門的法律解釋文書，也采用補充立法的方式解釋法律。但決議對司法解釋和行政解釋沒有規定解釋形式。實踐中，行政解釋可以分為立法性解釋和答復性解釋兩種。立法性行政解釋是一般法律解釋的一種，是國務院以制定行政法規的方式解釋法律，屬于法律的抽象解釋范疇，是指法定國家機關如國務院在法律實施的過程中就法律所做的具有普遍適用效力的一般性解釋規定[6]17。

一般解釋是我國司法解釋和行政解釋普遍運用的法律解釋，其特點是對法律文本進行全面的整體解釋，對法律文本上的法律概念和法律條文均作出具體的限制性解釋或者擴張性解釋；或者對某一類案件，某些法律條款的具體適用問題進行解釋，具有法律規范之具體化與再造功能，只是不得違反法律的原則、精神，且不屬于《立法法》第四十五條規定由全國人大常委會進行解釋權限的④。司法解釋的形式由最高人民法院和最高人民檢察院以規范性文件的形式規定。最高人民法院《關于司法解釋工作的規定》將司法解釋形式分為“解釋”、“規定”、“批復”和“決定”四種。在這四種解釋形式中，解釋和規定具有一般法律解釋的特點，批復和決定則屬于具體解釋⑤。最高人民檢察院《司法解釋工作規定》將檢察解釋的形式確定為“解釋”“規則”“規定”“批復”“決定”等形式，其中解釋、規則均屬于一般法律解釋⑥。兩高的一般法律解釋必須符合以下三個基本條件：一是須經解釋立項；二是須經過審判委員會或者檢察委員會討論決定；三是須有解釋號⑦。司法解釋中的一般解釋也有針對法律某個別條款或者某類問題的解釋，雖然這些解釋并不是對某個法律適用的解釋，但符合一般解釋的基本條件⑧。

2.法律實施細則與實施條例是一般行政解釋的主要形式

國務院并沒有就行政解釋的形式作出明確規定，而是在實踐中通過制定法律的實施細則和實施條例來解釋法律[7]。因此，法律行政解釋的形式缺乏司法解釋形式的確定性。實踐中，國務院的行政解釋也與司法解釋一樣以抽象性的一般法律解釋為主，只不過司法機關在憲法上沒有立法權，因此不宜將最高人民法院和最高人民檢察院的一般法律解釋稱之為立法性解釋。國務院根據“1981年決議”和法律的授權制定法律實施細則和實施條例解釋法律，因此，國務院的一般法律解釋可以稱之為規范性行政解釋。其基本特點是：通過制定普遍適用的規則而將法律的規定具體化。其解釋不是將法律規定適用于案件事實而發生的具體個別解釋，而是將不確定的法律概念或者法律條文通過限制或者擴大的方法將之明確化和具體化，可以為國家機關反復適用。此種法律解釋并沒有冠名為解釋，因為行政法規本身并沒有確定為法定的法律解釋形式，但行政法規在實踐中既符合法律一般解釋的程序與規則，也符合法律一般解釋的實質。從實踐來看，行政法規并不都是對法律的解釋。《立法法》第六十五條規定，國務院的行政立法事項為：為執行法律的規定制定行政法規；《憲法》第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。顯然，國務院為履行憲法規定的行政管理職能而制定的行政法規，并不具有法律解釋的內容；而為執行法律的規定制定的法律實施細則、條例和辦法，其目的在于執行法律，因此具有法律解釋的內容。

國務院《行政法規制定程序條例》規定，行政法規的名稱為條例、規定和辦法。從法律解釋的角度分析，國務院制定的行政法規中，只有法律實施細則屬于解釋法律的范疇。條例可以分為兩種：一種是國務院履行憲法賦予的行政管理職責而制定的“條例”，如《中華人民共和國文職人員條例》《宗教事務條例》等；另一種是法律“實施條例”，如《中華人民共和國統計法實施條例》《中華人民共和國采購法實施條例》等。行政法規較少使用“規定”，主要適用于對某些違法行為的行政處罰或者某些事項的規范管理，如《價格違法行為行政處罰規定》《外商投資電信企業管理規定》。行政法規使用“辦法”較多，如《食鹽專營辦法》《無證無照經營查處辦法》等，主要適用于對某些行政管理權限范圍內的事項進行規范。《行政法規制定程序條例》中規定的條例、規定和辦法，只有法律實施條例具有解釋法律的內容，其他條例、規定和辦法均屬于國務院行使行政管理權或者執行法律而制定的行政法規，是履行《憲法》第八十九條規定的行政管理職權的行政法規，是行政機關為了執行或實現特定法律和法規或者上級行政機關行政規范的規定而進行的立法[8]162。

國務院《行政法規制定程序條例》并沒有明確規定法律的實施細則是否屬于行政法規，從該條例第五條的規定來看，它列舉的行政法規名稱是“條例”“規定”“辦法”等，因此法律的實施細則應當屬于“等”的范圍，法律的實施細則在立項、制定程序方面與條例和辦法完全一致，屬于行政法規的范疇。如《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》《中華人民共和國反間諜法實施細則》，實施細則的制定目的在于對法律條文的含義作出明確的具體界定，從而透過行政法規使法律的規定具有可操作性。所以，除非法律對主體、期限等作出明確的規定，或者其法律概念已經非常具體，行政機關在執行和具體應用過程中不存在爭議或者模糊之處，否則行政機關在具體應用過程中必須對法律概念和法律條文的含義進行解釋。

法律實施細則和實施條例都有解釋法律的效果，區別在于法律實施細則通過對該法律的大部分條款進行具體化和細則化的方式解釋法律，通過逐條解釋使法律的規定具有可操作性。所以，法律實施細則有時比法律本身的條文還要多，如《中華人民共和國稅收征收管理法》只有94條，而《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》則達到123條，這也與兩高有關法律適用的解釋情形相同。因為實施條例主要是對法律如何實施，規定實施的體制與機制，明確實施過程中的法律責任等，并不以全面解釋法律條文為目標。然而，制定實施條例的目的，在于保障法律的執行，明確行政機關的權力和責任，因此，實施條例一般對法律上比較模糊的概念，或者表述比較宏觀的條文作出解釋，以保障行政機關對該法律基本概念和主要內容的掌握與理解。所以，實施條例雖然不以解釋法律為主要目標，但有部分條款是明確解釋法律的條款，如《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》規定，《環境保護稅法》第五條第一款、第十二條第一款第三項規定的城鄉污水集中處理場所，是指為社會公眾提供生活污水處理服務的場所；又如《中華人民共和國政府采購法實施條例》規定，《政府采購法》第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務；還有《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》規定，《稅法》第一條第一款所說的在中國境內有住所的個人，是指因戶籍、家庭、經濟利益關系而在中國境內習慣性居住的個人。

通過對實施細則和實施條例解釋法律的實踐來分析，其解釋法律的功能主要有以下兩個方面。

一方面，對法律概念進行限定解釋。

為了準確適用法律，實施細則和條例必須將原則性、抽象性和不確定性的法律概念加以具體化，使法律條文具有可操作性。以《反間諜法實施細則》為例，《反間諜法》在打擊危害國家安全犯罪、維護國家利益、建立國家安全機制的過程中發揮了重要作用，考慮到國家安全的反間諜工作的性質及其特殊性，《反間諜法》的許多規定較為抽象和概括，為該法的執行和解釋留有空間。但行政機關是執行和適用該法律的國家機關，為了使該法律能夠得到有效實施，《反間諜法實施細則》必須對一些重要的法律概念和法律條文的含義作出具體界定。由于《反間諜法》涉及到國家安全的重大政治和法律問題，因此許多概念是理解和適用該法的關鍵，《反間諜法實施細則》主要就《反間諜法》中的相關概念進行解釋，如“境外機構、組織”、“間諜組織代理人”、“敵對組織”、“資助”、“勾結”。這些概念并非一般詞匯意義上的含義，而是具有特定法律意義的內涵，《反間諜法實施細則》對這些法律概念專章進行解釋，對境外機構、間諜組織代理人、敵對組織的認定標準作出具體規定，使行政機關執行《反間諜法》時具有可操作性。

另一方面，對法律條文作出補充解釋。

法律解釋本身具有規則再造功能。在我國法律解釋體制背景下，法律解釋的規則再造，實際上是執行和適用該法律的補充性規則，是對法律規范的限制或者擴張性規定，無論法律解釋采取哪種方式，都會在法律條文確定的規則之下形成次級規則，這些次級規則是理解和掌握法律條文不可缺乏的內容，是司法機關和行政機關對法律條文具體內容的揭示，其準確含義體現了解釋機關的法律思維和政策導向。只是司法解釋和行政解釋產生的次級規則應當是對條文本身的補充，且不損害法律的原意和立法目的，此種規則即為有效的規則。以《出入境管理法實施細則》為例。《出入境管理法》中對出入境人員的界定，出入境管理體制和管理機構作出了較為詳細的規定，但仍然存在部分法條需要具體化的情形，所以《出入境管理法實施細則》作出了大量補充性規定。《出入境管理法》第二十條規定了外國人應邀入境從事緊急商務、工程搶修或者具有其他緊急入境情形的可在口岸申請簽證，但是該法沒有規定哪些屬于商務等緊急入境情形，導致辦理緊急簽證業務的口岸不能準確適用第二十條之規定。因此，《出入境管理法實施細則》第一條即對《出入境管理法》第二十條的規定作出補充，具體規定了外國人緊急入境的十種情形。《出入境管理法》第二十五條規定了外國人不準入境的情形，《出入境管理法實施細則》第七條對此作出補充規定，將不能保障其在中國期間所需費用的納入不準入境的情形。

四 具體行政解釋的形式及其實踐

1.法律具體解釋的含義

行政解釋除采取一般行政解釋外，還采取通知、解釋性文件和答復等具體解釋形式。所謂法律的具體解釋形式是指解釋機關并不以立法或者制定一般規范的形式解釋法律，而是需要對法律個別條款的具體適用或者對具體審判和檢察工作進行規范并表達意見，對下級機關具體應用法律問題的請求作出答復。具體解釋形式與一般解釋形式的區別在于兩個方面。

一方面，具體解釋不屬于立法性解釋，即不具有一般解釋的立法形式和程序。一般解釋尤其是一般行政解釋通過立法的形式和程序進行，表現為強烈的法規范性特征，即使司法機關沒有立法權，但其解釋文件采取與法律文件同樣的結構和邏輯表達，在程序上也由最高人民法院審判委員會和最高人民檢察院檢察委員會決定。如2012年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》共有24章548條，而《刑事訴訟法》只有290條；2017年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》共13部分163條，而《行政訴訟法》只有103條。

另一方面，具體解釋往往針對某些法律問題或者部分法律條文的適用，非立法性具體解釋形式首先是司法機關采用的解釋形式，最高人民法院《關于司法解釋工作的規定》和最高人民檢察院《司法解釋工作規定》均確定具體解釋形式采用“規定”和“批復”的形式⑨。

2.通知、解釋文件和答復是具體行政解釋的主要形式

哪些行政解釋屬于具體行政解釋并沒有規范依據。實踐中，具體行政解釋是指國務院主管部門以通知等行政規范性文件和答復兩種形式所作的解釋。由于行政規范性文件可以分為內部規范性文件和外部規范性文件兩種，具有行政解釋性質的行政規范性文件，一般是指適用于行政機關內部的通知和解釋性文件。兩者都是國務院主管部門對下級行政機關發出的規范性文件，其內容主要是針對法律具體應用或者適用中可能遇到的問題而作出的解釋，其目的在于保障法律在全國的統一和準確實施。國務院主管機關的答復不是以規范性文件的形式出現，是對下級行政機關適用法律的請求而作出的答復，具有法律解釋的效果。

國務院主管部門解釋法律符合“1981年決議”的規定，國務院主管部門不采用規章等一般解釋形式，而是采取通知等規范性文件的形式進行解釋，此類行政解釋的主體一般是國務院法制辦及國務院各部委。如國務院法制辦公室《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》，為了解決地方征地補償安置爭議是適用仲裁方式解決還是以行政復議方式解決的問題，對《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條和《中華人民共和國行政復議法》第十三條進行具體應用解釋，認為被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請，不能進行仲裁。

國務院主管部門也以通過解釋文件解釋法律，此種法律解釋一般以解釋文件的形式出現，但區別于一般規范性文件。如公安部2006年1月頒布的《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋》，明確以全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》的規定為依據，對《治安管理處罰法》的有關問題從15個方面作出解釋。《治安管理處罰法》第一百零三條規定的“送達拘留所執行”，其含義不夠明確，該解釋將其界定為“指作出行政拘留決定的公安機關將被決定行政拘留的人送到拘留所并交付執行，拘留所依法辦理入所手續后即為送達”。對《治安管理處罰法》第九十九條規定“鑒定期間”，界定為“公安機關提交鑒定之日起至鑒定機構作出鑒定結論并送達公安機關的期間”。這些解釋對于機關準確執行《治安管理處罰法》發揮了重要的作用。

地方政府在執行法律過程中，如果遇到適用法律方面的問題，只能向國務院及其主管部門請示，國務院及其主管部門予以答復，國務院所作的答復，如果是對法律如何具體應用的解釋，則此種答復具有法律解釋的效果，屬于具體行政解釋的范疇。與一般行政解釋不同的是，此種答復形式的法律解釋與行政機關需要處理的行政爭議或者作出行政行為相關，直接適用于行政爭議之解決或者作為行政行為之依據。答復性行政解釋既可以是對法律概念的解釋，也可以是對法律條文的補充和適用范圍的界定，與一般法律解釋一樣具有規則再造功能。實踐中，國務院法制辦應本級人民政府主管部門的請求或者下級人民政府的請求，明確對法律的個別條款或者概念作出解釋。如國務院法制辦對新聞出版總署關于提請解釋《中華人民共和國行政許可法》有關適用問題的函的復函中，對《行政許可法》第四十一條規定的行政許可“全國有效”進行概念解釋：“法律、行政法規規定的取得有關行政許可的條件、標準應當是全國統一的。只要申請人取得的行政許可的適用范圍依法沒有地域限制，被許可人在一個地方取得了行政許可，就可以在全國范圍內從事被許可的活動，無需在其他地方再次申請同一行政許可或者目的相同的行政許可。”國務院法制辦公室對《甘肅省人民政府法制辦公室關于第九條有關問題的請示》的復函中對《行政復議法》第九條作出補充解釋，指出由于作出具體行政行為的行政機關沒有向申請人依法告知行政復議權利及行政復議機關名稱，致使申請人在法定期限內向無權受理的行政機關提出行政復議申請，接到行政復議申請的機關又沒有及時將該案移送，申請人申請行政復議期限因此被耽誤的，屬于《行政復議法》第九條規定的“其他正當理由”情形。由于該復函已經商請全國人大常委會法工委和最高人民法院同意，因此其解釋也可以為人民法院適用。衛生部在答復貴州省衛生廳關于《藥品管理法》解釋權問題的復函中指出，根據1981年決議，衛生部作為法定的全國藥品監督管理工作的主管部門，有權對《藥品管理法》《藥品管理法實施辦法》的條文作出解釋，并具有法律效力。同時對《藥品管理法》第五十四條的適用范圍作出界定：適用于具有合法生產、經營資格的企業，對無證生產、經營藥品的部門，按違反《藥品管理法》第五十二條、《藥品管理法實施辦法》第五十一條的規定嚴肅處理。

五 行政解釋形式的規范化目標

1.行政解釋形式規范化的必要性

國務院及其主管部門的法律解釋權由1981年決議授予，具有合法性。實踐中，國務院及其主管部門的法律解釋在法律的實施和監督行政方面發揮了重要的作用。首先，在法律實施方面，行政解釋規范行政機關統一適用法律，雖然法律的規定較為原則，或者考慮到各地區和各部門的具體情況作出較為靈活的規定，行政解釋在細化法律規定的過程中，可以考慮到行政適用的特點以及地區與部門之間的差異性，從而作出符合實際情況和實踐要求的規定，避免行政機關適用法律過于關注自身利益和特殊性。其次，在監督行政方面，國務院及其主管部門通過行政解釋明確行政機關實施法律的責任與義務，規定各級行政機關和工作人員實施法律的程序。因此，法律實施細則或者實施條例有利于規范行政權的運行。

雖然行政解釋具有積極的作用，但面臨的主要問題是行政解釋形式均沒有法律和法規的依據，導致行政解釋與行政立法界限模糊和混亂，從而影響行政解釋的實踐效果淡化。我國的立法解釋和司法解釋都有專門的法律解釋形式，全國人大常委會明確規定立法解釋的形式是專門的解釋文件和法令兩種。實踐中，全國人大常委會主要以專門的解釋文件來解釋法律，法令作為解釋形式主要是通過修改法律的決定或者制定補充法律的決定時附帶解釋。最高人民法院和最高人民檢察院為了有效行使法律解釋權，規范法律解釋權，分別制定了相關規則，對審判解釋和檢察解釋的程序和形式作出了明確規定。而國務院及其主管部門并沒有制定行政解釋的具體規定，因此，行政解釋缺乏程序規范和確定的解釋形式。如果說行政解釋符合中國國情并且具有正當性的話，那么解釋形式的確定是對行政解釋實踐的認可與支撐。國務院是行使行政權的國家機關，其行政權職權范圍較廣，法律解釋權是其行政職權之一，其有別于行政機關行使的其他權力。為了避免不同行政職能的混淆，充分發揮行政解釋在法律實施方面的實踐效用，必須對行政解釋的程序、形式和效力等問題通過專門行政立法作出規定。

2.行政解釋形式規范化的內容

國務院可以參考最高人民法院和最高人民檢察院的做法，通過制定法律解釋工作規定來確認和規范行政解釋活動。法律的行政解釋是全國人大常委會授權國務院及其主管部門行使的職權，如果全國人大常委會沒有對法律解釋形式和程序進行專門立法，國務院制定法律的行政解釋工作規定即屬于行政立法的范疇。國務院《行政法規制定程序條例》對行政法規制定的主體、程序作出了較為具體的規定。該條例第五條規定，行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”。可見，法律實施條例屬于行政法規，但實施細則并沒有明確是否屬于行政法規，只是從實施細則制定的主體和程序來看，它與行政法規無異，因此屬于行政法規的范疇。《行政法規制定程序條例》規范的是行政法規的制定，并不規范法律解釋形式，特別是行政解釋中的通知、解釋文件與答復等具體行政解釋，沒有明確的法規依據。為了規范行政解釋權，必須制定專門行政解釋的法規對下列事項作出規定。

第一，明確規定法律行政解釋的主體只能是國務院及其主管部門。法律的行政解釋權只能由國務院及其主管部門行使，任何其他行政機關的工作人員均不能作出行政解釋，這是我國法律解釋的重要特征。法律的審判解釋和檢察解釋也只能由最高人民法院審判委員會和最高人民檢察院檢察委員會作出，并且以最高人民法院和最高人民檢察院的名義發布，才具有合法性。它表明審判解釋和檢察解釋都是機關解釋，而不是法官和檢察官的個體解釋，行政解釋也不例外。同時，國務院主管部門的內設機構不能直接以其名義對下級機關或者同級國務院主管部門提請解釋，各級地方政府及其組成部門不能作出法律解釋。

第二，確定行政解釋的形式。實踐中產生的行政解釋形式主要有實施細則、實施條例、通知、解釋文件和答復五種，實踐證明這五種解釋形式能夠發揮行政解釋的作用，可以作為法定的解釋形式。實施細則和實施條例雖然是專門解釋法律的規范，但它與其他行政法規在形式上并無明顯區別，因此在法理上常常將實施細則和實施條例作為行政法規對待，而并不將其作為法律解釋的專門形式。而實施細則在《行政法規制定程序條例》上并不屬于行政法規的形式，而其內容多為解釋法律的概念和規則，同時也規定法律實施的主體、程序和法律責任，因此，為了避免與一般行政法規含混，將其作為專門的法律解釋形式很有必要。作為抽象的法律解釋，實施細則和實施條例是對法律文本的整體解釋，是具體化法律規定，明確法律規范含義的文本，具有規范再造功能。制定實施細則和實施條例的目的在于行政機關準確適用法律，并在準確適用法律的基礎上執行法律，但不屬于“行使行政管理職權的事項”。立法法上“為執行法律的規定”是制定行政法規的事項，既包括實施細則和實施條例，也包括為執行根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的“暫行條例”或者“暫行規定”。所以，將實施細則和實施條例從一般行政法規中分離出來，作為行政解釋的專門形式，符合我國的行政解釋實踐。通知和答復作為行政解釋的形式，需要予以規范。由于此兩種行政解釋均不屬于行政立法的范疇，是國務院及其主管部門對下級行政機關適用法律的指導，對法律的概念和規則作出闡釋，使下級行政機關能夠準確適用于具體的行政管理事務。但是，通知和答復主要是國務院及其主管部門法制機構研究的意見，具有內部性，其解釋不僅不能違反法律的原則和精神，也不能違反實施細則和實施條例的規定，因此，應當確認其作為行政解釋的正式形式，既可以規范通知和答復的程序，同時也可以發揮具體行政解釋的功能。

第三，規定行政解釋的程序。法律實施細則和實施條例是對法律具體應用的解釋，與一般行政法規相比在內容和目標上并不相同。《行政法規制定程序條例》中的部分條款可以適用于實施細則和實施條例的制定程序，但實施細則和實施條例是法律解釋的一種形式，并不適用“國務院于每年年初編制本年度的立法工作計劃”的規定。因為法律頒布實施的時間并不受國務院的影響，因此，在法律頒布實施后，如果需要及時制定實施細則或者實施條例的，可以不受年度立法工作計劃的限制。同時，實施細則和實施條例本身是對法律的解釋，應當由國務院統一解釋，不宜適用《行政法規制定程序條例》第三十一條有關行政法規解釋權分配之規定。通知與答復的制定程序不同于行政法規，但應當由國務院法制部門及國務院主管部門的法制機構提出書面解釋意見，經集體研究后決定。

注釋：

①1954年《憲法》第三十一條規定了全國人大常委會行使解釋法律的職權，該規定開創了我國最高國家權力機關解釋法律的先河；此后，1975年《憲法》第十八條規定全國人大常委會有權解釋法律，1978年《憲法》第二十五條、1982年《憲法》第六十七條均規定全國人大常委會行使解釋憲法和法律的職權。我國憲法之所以堅持法律的立法解釋體制，與我國人民代表大會制度的政體密切相關，在法理上將法律解釋作為立法活動對待，認為法律解釋是法律規則的再造，因此屬于立法機關的職責。同時，法律是立法機關制定的，立法機關對法律的立法目的、宗旨和原意最為明確，由立法機關解釋法律更能準確地闡釋法律的涵義。

②我國有學者將國務院及其主管部門對行政法規的解釋稱之為立法解釋，因為國務院有行政立法權。《行政法規制定程序條例》第三十一條規定，行政法規需要進一步明確具體含義或者需要明確制定依據的，由國務院解釋。這一規定與“1981年決議”和《立法法》第四十五條之規定在解釋權定位上大致相同，如果將國務院作為立法主體，那么國務院的行政法規解釋具有立法解釋的性質。

③自1996年以來，全國人大常委會解釋法律共17次，其中對國籍法解釋2次，對香港特別行政區基本法和澳門特別行政區基本法解釋5次，對刑法解釋8次，對刑事訴訟法解釋1次，對民事法律解釋1次。

④有學者將這一種一般解釋稱之為規范性解釋，即發布規范性解釋文件的活動。參見：王鋒《行政法解釋探究》，載《人民論壇》2010年第20期。

⑤對在審判工作中如何具體應用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何應用法律制定的司法解釋，采用“解釋”的形式。根據立法精神，對審判工作中需要制定的規范、意見等司法解釋，采用“規定”的形式；對高級人民法院、解放軍軍事法院就審判工作中具體應用法律問題的請示制定的司法解釋，采用“批復”的形式；修改或者廢止司法解釋，采用“決定”的形式。

⑥對檢察工作中如何具體應用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何應用法律制定的司法解釋，采用“解釋”“規則”的形式；對檢察工作中需要制定的辦案規范、意見等司法解釋，采用“規定”的形式；對省級人民檢察院(包括解放軍軍事檢察院、新疆生產建設兵團人民檢察院)就檢察工作中具體應用法律問題的請示制定的司法解釋，采用“批復”的形式；修改或者廢止司法解釋，采用“決定”的形式。

⑦如《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

⑧如最高人民法院《關于適用刑法時間效力規定若干問題的解釋》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法總則〉訴訟時效制度若干問題的解釋》，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理藥品、醫療器械注冊申請材料造假刑事案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民檢察院《關于審查起訴期間犯罪嫌疑人脫逃或者患有嚴重疾病的應當如何處理的批復》。

⑨有一種批復形式的司法解釋，由于它不是審判委員會作為解釋主體，也沒有解釋號，因此，不符合司法解釋的形式規定，但又是以最高人民法院的名義作出的，具有司法解釋的效果。如最高人民法院《關于適用刑法第六十四條有關問題的批復》。