安徽省農村宅基地產權流轉改革研究

王 菁，于渙茹，伍萬云

（中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000）

安徽省六安市金寨縣、宣城市宣州區是我國農村宅基地制度改革試點區，自2015年12月實施以來，已有1年多時間了，到2018年年底截止。兩個縣市區能否突破農房只能在本集體經濟組織內部交易的限制，并在全縣（區）范圍內推行農村宅基地的流轉？農村宅基地如果退出對農村改革穩定是否有影響？帶著這些問題，課題組深入到宣州區五星、孫埠、貍橋、黃渡、向陽、古泉以及金寨縣古碑、南溪、梅山等鄉鎮、村和受益典型戶。通過調研走訪發現，農房發證與抵押流轉改革試點深受當地農民歡迎，農房資產變資本，進一步促進了農業規模化經營、農民脫貧致富和農村人口市民化。但因我國現行農村宅基地產權流轉有諸多法律法規和政策限制，使得進城農民的農村宅基地大量閑置不能流轉。現依法流轉無依據、抵押風險不可控已成為當下我省農村宅基地流轉改革試點的困境。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度。[1]”這為我省金寨縣、宣州區正在進行的農村宅基地制度改革試點指明了方向。

一、試點成效與做法

（一）試點成效

1、加快了農村資產變資本的步伐，促進了農業供給側改革。農房抵押貸款這一農村金融服務產品的創新，持續推動了金寨縣以及宣州區特色農業發展。如宣州區貍橋的養豬業、溪口的香菇、新田的宣木瓜等特色產業發展離不開農房抵押貸款，進一步加快了農民增收，支持了農林產品加工運輸以及農家樂、日雜零售等服務業的快速發展，拉動了農村購車、購房等消費需求。

2、解決農民融資無抵押難貸款的現實問題，促進農村精準扶貧。金寨縣農村宅基地改革試點主要與農民庫區移民、山區整體搬遷脫貧相對結。在金融服務方面宣州區成效明顯。今年，宣州區已完成17個鄉鎮20萬戶 (本)農村房屋產權證的發放；截至2017年11月底，共辦理農村房屋產權證抵押貸款1.89萬筆，合計貸款18.12億元。有效地化解了農民“貸款難”和農村金融機構“難貸款”的矛盾，實現農村房屋龐大的“沉睡”資產轉化為創業資本。宣城市農村金融創新扶貧的成效，吸引了多個外地城市前來考察，得到了省委、省政府及住建、國土、金融等部門的高度重視。

3、激勵了農民創業創新的熱情，解決了農民脫貧致富無資金的困境。一是農村空心村得到有效整治。如金寨縣目前復墾農村宅基地3萬多畝，通過土地招拍掛，獲得49.63億元土地出讓金，成功實現農村集體土地入市的夢想。二是加快了農業規模化、信息化、公司化發展。如宣州區孫埠劉村木材加工市場現已成為皖東南地區最大的木材交易市場，其加工的各種板材銷往全國各地，而其發展初期，正是皖南農商行以農房抵押為當地50多戶農民貸款發展起家的。三是支持了一批農村經營大戶、經濟能人的創業致富。正是農村宅基地這一改革試點，讓農民最大資產轉化為資本。

（二）試點主要做法

1、在試點政策上求突破。如宣城市房管局在充分調研基礎上，出臺了《宣城市宣州區農房抵押貸款實施辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》）。 《辦法》對抵押流轉中抵押物處置及處置對象等關鍵問題做出一定的突破。按《土地管理法》相關規定。農房流轉只能在本集體經濟組織內部流轉，現《辦法》將抵押物處置的受讓對象放寬到整個宣州區農村居民范圍內流轉。

2、在風險防控上求創新。皖南農商行作為承擔農村宅基地試點銀行，現已建立起抵押貸款跟蹤、信息管理、考核監督體系，確保信貸資金專款專用。六安市政府以其國有擔保公司為農房抵押貸款提供擔保，對金寨農商行因農房抵押貸款產生的損失予以適當補償，激發其內生動力。

3、在賦予農民更多財產權上予優惠。如宣城市皖南農村商業銀行依據國家支農政策，實行農村宅基地抵押貸款利率優惠，收費從低。自2015年試點以來，宣州區辦理農房抵押權296件，其中農村住宅房156件，流轉交易農房73件，面積8120㎡，交易額643萬元，突破了農房只能在本集體經濟組織內部交易的限制，為農村宅基地上市交易奠定了基礎，有力地促進了農村經濟社會發展。

二、試點面臨的困境與障礙

(一)困境

1、農房抵押處置變現難。一是處置對象受限。農村有錢人到城里買房，沒錢人又買不起處置房，而城鎮居民因法律、政策限制又不能購買抵押房屋，以致“想買的人買不到，能買的人不想買”。二是農村宅基地價值難評估。農村房屋受位置、環境、交通以及建造成本、房屋成新度等因素影響，其價值評估難。從調研情況看：金寨、宣州區兩地目前還沒有權威的農村宅基地價值評估機構，一旦債務人不能按期償還貸款，農村宅基地使用權如何處置成了難題。

2、農房貸款風險難控。農房貸款的不良率除受農房抵押物處置變現難困擾外，還受自然環境、農村經濟政策調整以及種、養殖市場波動的影響。

3、政策激勵有待完善，商業銀行內生動力不足。我們走訪調研得知：雖然金寨、宣州區都先后出臺了促進農房抵押貸款的相關文件，并對農房抵押貸款的金融機構給予專項補助，但因此類貸款成本高、收益低、風險大，農發行、農行等涉農金融機構及其他大型國有商業銀行未開展此項業務。我們調研發現：宣城市雖然出臺了補助政策，但事實上，至今沒有兌現。

（二）障礙

1、無法律授權。雖然全國15個試點縣市區對農村宅基地進行探索和嘗試，但無法規避法律規范明顯滯后帶來的風險。在《土地管理法》⑵、《物權法》⑶、《擔保法》⑷等法律未做修改的前提下，農村宅基地買賣、抵押等行為不受法律保護，雙方一旦發生矛盾糾紛，法院只能依法判處這種交易不成立。據我們調查，皖南農商行對逾期未收回的農房抵押貸款向法院起訴近50起，尚未成功處置一起抵押物的案例。

2、制度約束。農村宅基地實質上是一種被賦予一定社會保障功能的限制物權，不具備商品屬性，其抵押變現面臨一系列問題：一是部門相互推諉，司法、國土等部門尚未就農房抵押權的實現等出臺相關配套支持意見。二是農村住房保障體系缺失。農村宅基地一旦出現糾紛，農民還不起款，將可能導致農民無安居之所并激化矛盾，顯然與金融機構意愿相悖。

3、退出機制不健全。一是農村宅基地登記沒有全國聯網，農民是否有多處宅基地難以查找，其退出宅基地的前提是農民自愿。但在城市拆遷一夜讓農民暴富的背景下，農民擔心自愿退出宅基地后，難以保障以后預期的權益。二是缺乏對一戶多房法律懲戒依據。在集體土地無償取得、無償使用的前提下，農民出于改善住房條件，未批先建、超標占用宅基地、一戶多宅等現象時有發生。盡管金寨縣嘗試超面積農村宅基地收取管理費的規定，但農民所期望的退出補償與政府規定的退出標準仍有差距。據調查發現：宣城市約50萬㎡的農村房屋可能處于閑置或半閑置狀態，在無利可圖的情況下，農民似乎更愿意讓其閑置。

三、加快農村宅基地有償流轉改革試點的幾點思考

（一）先行先試突破現有政策法規，促進農村宅基地依法流轉

1、積極爭取國務院或國土資源部有關農村宅基地依法流轉改革試點政策，允許試點區域突破現有政策法規規定。根據試點經驗，結合群眾意愿，積極爭取省人大常委會、全國人大常委會立法授權，探索建立健全農村宅基地抵押貸款實施意見。

2、探索出臺農村宅基地價值評估的技術規范、評估機構資質認定標準及區域性評價體系等相關政策，使農村宅基地流轉更加公平、公正。

（二）建立農村宅基地流轉風險基金，構建流轉風險分擔機制

1、建立由省國土廳牽頭，省人民銀行、省銀監局參與的，宣城市政府和六安市政府組成的集體土地農村宅基地流轉改革試點領導組，研究解禁農村宅基地抵押、流轉等相關法律難題，盡快出臺《農村集體土地范圍內宅基地登記、確權、流轉辦法》，明確農村宅基地抵押貸款對象。

2、探索建立地方財政投入為主的農房抵押貸款風險補償基金。建議省金融辦會同相關部門盡快研究出臺農村宅基地抵押融資貸款管理辦法及農房抵押融資風險專項資金管理辦法，將農房抵押貸款納入“銀政擔”合作范圍。一是積極爭取國家、省涉農保險基金、支農貸款和扶貧資金等優惠政策，激活農民“沉睡”資產變資本的創業激情。二是鼓勵宣州區、金寨縣引入第三方擔保機制，由企業或個人成立農房抵押小額貸款擔保公司，化解金融機構貸款風險。

（三）探索構建農村宅基地有償使用與退出機制

1、探索建立全省聯網的農村宅基地公平交易市場和流轉服務平臺。合理有序的組織產權流轉、招拍掛、租賃、抵押、買賣等交易活動。對村莊整治或城中村農戶自愿退出宅基地的，按拆遷標準給予現金補償，既可選擇臨近美好鄉村中心村按村莊規劃自建住宅，也可選擇臨近鄉鎮、縣城或市區安排安置房。

2、科學設計農村宅基地有償使用與退出機制。結合國家精準扶貧政策，建立健全覆蓋城鄉的促進農民自愿退出宅基地就業培訓長效機制、農民失業保險制度和養老、醫療保障制度，解宅基地退出之憂。

（四）加快縣域農村宅基地規劃，統籌城鄉發展

1、盡快成立以分管市長為組長，房管、金融、住建等相關職能部門主要負責人參與的領導組，并聘請專家為顧問。負責領導、統籌、協調農村宅基地項目資金落實與監督，研究制定縣域農村宅基地發展規劃，協調解決農村宅基地流轉中產權糾紛。按中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見》⑸等文件規定處理。

2、省政府協調省高院和國土廳，盡快研究出臺農村集體土地范圍內宅基地拍賣、租賃、變更等實施意見，明確農村宅基地抵押貸款到期無法還貸的，由法院依法進行拍賣或變賣，國土部門和房管部門協助法院辦理其房屋所有權和集體土地使用權變更登記。以解決農村房屋拍賣后的“執行難”和土地使用權“變更難”等問題。加大農房的市場流轉權能，允許試點地區打破現行法律規定，將農房流轉受讓人范圍擴大到試點區城市居民，擴大抵押農房處置范圍和對象。加大對試點地區財政資金支持，設立試點專項資金，支持試點區設立收儲基金，建立農房交易平臺，解決農房確權發證中的經費困難。

參考資料：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利.[D].2017年10月《黨的十九大報告輔導讀本》第一版.

[2]《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正.[D].2014-8-28.第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過.

[3]中華人民共和國物權法.[D].2007-3-16.第十屆全國人民代表大會第五次會議通過.

[4]中華人民共和國擔保法.1995-6-30.第八屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過.中華人民共和國主席令第五十號公布.

[5]中共中央、國務院.關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見.國辦[2014]31號.2014-1-12.