我國生態文明建設公眾參與問題研究綜述

劉偉杰，王可月

（東北林業大學馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱150040）

公眾參與是解決生態環境問題的一種主流，是正在被積極實施的一項機制。生態文明建設的公眾參與，源于20世紀60年代以來日益高漲的環境保護浪潮和對環境問題的深層次理論和實踐研究，20世紀90年代從西方傳入我國。公眾參與生態文明建設既是責任也是義務，有效的公眾參與需要有相應的機制與制度保障。國內對生態文明建設公眾參與的研究大致經歷了兩個階段。在第一階段的早期研究中，將公眾參與作為一種管理原則引入到環境學領域，著重論證了公眾參與所具有的民主功能和監督功能，目的在于引起環境領域對公眾參與的關注。第二階段，2006年，國家環保總局發布了中國環保領域第一部公眾參與的規范性文件《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與環評工作的細節內容。隨后，學術界的研究也逐步深入，開始涉及到公眾參與渠道分析、公眾參與現狀的實證調查分析、區域公眾參與等多個方面、多領域的內容，形成系列研究成果。研究熱點可以總結為以下幾方面：

一、生態文明建設公共參與的理論探源

十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態環境”[1]，這是習近平生態文明思想的重要內容，也是對馬克思主義生態思想的創新發展。王芳[2]等認為，公眾參與生態治理是馬克思主義群眾觀的內在要求，馬克思主義群眾觀所蘊含的實踐主體觀、認識主體觀與價值主體觀方面與生態治理內在價值高度契合。張文彬[3]認為馬克思的交往理論為公眾參與生態文明建設的必要性研究提供了理論支持，馬克思關于市民社會存在意義的分析為構建公眾參與生態文明建設的長效機制提供了方向性指引。

二、生態文明建設公眾參與主體

對于參與主體的研究，學者們廣泛關注環境保護NGO的作用。楚曉寧[4]認為環境保護NGO的力量不可忽視，它轉移了政府部分公共服務及管理職能，減輕了政府的負擔。環境保護NGO不論是在國際上還是在國家內部，其在環保領域的作用是顯著的，但目前我國環境保護NGO在發展中面臨著發展瓶頸，亟待解決秦書生等[5]認為的我國現階段公眾參與生態文明建設主動參與意識不強、參與能力和參與動力不足的問題，并提出公眾應從經濟、政治、文化、社會四個層面參與生態文明建設，公眾參與生態文明建設能夠發揮出公眾的社會合力作用，加快生態文明建設的進程。楊靜慧[6]認為環保NGO具有推動公眾參與、反映公眾利益、積極影響決策及創新環境管理等多方面的優勢，但目前政府與環境NGO的協同合作還處于較低水平、較小范圍和較少領域。無論是在國際組織還是在西方發達國家內部，環保NGO都發揮著重要的作用。我國環保NGO普遍成立時間不長，公眾影響力還有待于提高。但其未來發展潛力不可估量，是公眾參與生態文明建設的主體力量。

三、生態文明建設公眾參與渠道

目前我國生態文明建設的公眾參與，主要是政府主導下的參與，許多學者認為參與渠道過于單一，達不到良好效果，應多渠道參與建設。林震[7]認為，合法的或體制內的途徑至少有以下十種：政治投票和選舉，通過各級人大、政協參政議政,信訪制度,基層群眾自治,行政復議和行政訴訟,社會協商對話制度,通過大眾傳媒參與政治,通過社會團體參與政治，通過專家學者參與決策咨詢以及公民旁聽和聽證制度。鄧翠華[8]提出，要確立公眾的環境權，建立信息公開機制、公眾參與的反饋機制和責任追究機制，建立健全非政府組織，為公眾參與提供參與渠道保障。王芳[9]等認為，探尋生態治理公眾參與路徑要著重“從群眾中來”構建生態利益表達機制與生態利益綜合機制，“到群眾中去”構建生態價值評價機制與生態綠色共享機制。

四、生態文明建設公眾參與制度

黨的十八屆三中全會把生態文明建設的研究引向制度、機制研究，帶來了學術研究的深化。鄧翠華[10]分析了建立健全生態文明公眾參與制度的必要性。提出：一方面，要從主體理念的轉變、參與能力的提高、公共精神的培養等方面入手，創造和培育公眾參與的主體條件；另一方面，要從保障公眾的環境權、建立健全公眾參與機制，加強非政府社會組織建設等方面，為公眾參與生態文明建設提供制度保障。邵子萌[11]分析了生態文明建設中建立公眾參與機制的必要性和當前公眾參與機制建設現狀，從法規政策、機制體系、政府引導和公眾參與意識培養等方面提出了生態文明建設公眾參與機制構建策略。王志鑫[12]認為，我國公眾參與生態文明建設制度建設存在諸多缺陷。要為生態文明建設公眾參與機制的完善提供法律保障，可以通過“生態文明”入憲與制定《生態文明建設促進法》、完善公眾知情權和參與決策權、健全公眾參與救濟機制、提高公眾參與法制意識等措施，促使公眾合法、積極、有序地參與到生態文明建設中。王梅[13]專門探討了公眾參與生態紅線制度，她認為公眾參與可以有效提高生態紅線的科學性和合理性，確保生態紅線“劃得定”、“守得住”。全面推進公眾參與，首先是要健全公眾全過程參與生態紅線制度實施的相關規定；其次是要建構有序高效的公眾參與模式，暢通公眾參與途徑和渠道；再次是要從信息公開、程序完善、反饋及時三個方面來提高公眾參與的實效。當前，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》是我國生態文明建設公眾參與制度的一項重要內容，在工程建設環境影響評價方面起到關鍵作用。為了提高公眾參與的效率、優化參與環境，生態環境部對《辦法》進行了修訂，新《辦法》將于2019年1月1日起實施。新辦法優化了參與程序，實施分類公眾參與，可以說是對《暫行辦法》的豐富和完善。與生態文明建設公眾參與相關的其他法律法規和相關制度亟需建立和完善。

五、區域生態文明建設公眾參與問題

我國幅員遼闊，生態環境復雜，各地區生態文明建設情況各異。在實際工作中，應把握不同地域特點，開展有針對性的公眾參與，這樣才能起到事半功倍的效果。賈文龍[14]以巢湖生態文明先行示范區為例，在剖析水生態文明定義及內涵的基礎上，對巢湖生態文明先行示范區水生態文明建設中公眾參與的困境進行了分析與評估，從完善法律制度，強化宣傳教育渠道及反饋機制的構建，推動非政府組織發展等角度提出了完善該地區水生態文明建設中公眾參與的機制和對策。劉姍等[15]通過問卷調查，分析了不同公眾對鄱陽湖生態經濟區建設的關注情況，對公眾參與生態文明城市建設時的參與機制進行了探討。毛江暉[16]等對公共參與青海省生態文明建設進行了研究，認為由于民族、宗教等原因，青海省需要通過建立與完善生態文明建設中公眾參與的行政機制、法治機制和社會機制，拓展公眾參與途徑和范圍，形成青海生態文明建設的強大合力。

六、生態文明建設公眾參與存在的問題

學者們從參與意識、參與主體素質、參與途徑、參與廣度與深度、參與制度等方面對當前生態文明建設公眾參與存在的問題進行了分析和研究。胡凌艷[17]認為當前中國公眾參與生態文明建設仍存在著參與的復雜性、參與行為帶有盲目性、參與無序化、參與深度不足等現實問題。公眾在生態文明建設中的參與受到中國社會主義初級階段經濟社會發展水平的制約、科學文化素質的制約、制度體系不配套的制約、政府部門及官員政績觀的制約等。施生旭等[18]認為，我國公眾參與生態文明建設存在責任意識不夠強烈、參與面不廣、參與程度不強、參與動力不足、參與方式有限、生態環境信息公開度不高、公眾參與的可操作性不強的問題。沙占華等[19]認為目前我國公眾參與生態文明建設還面臨一些亟待解決的問題，如公眾的參與意識和生態意識不高，公眾參與的法律制度不完善，生態環境信息公開制度落實不到位，環保社會組織發展不成熟等。陳潤羊等[20]認為，我國生態文明建設中公眾參與已初具制度框架，公眾參與的領域不斷拓展，參與方式和途徑不斷豐富。但仍然面臨公眾的生態環境質量獲得感不高、公眾參與領域不平衡、公眾參與的層次和水平有待提高等諸多挑戰。

七、提升生態文明建設公眾參與效度的對策

學者們從參與主體、途徑、體制機制、政策保障等方面開展了研究，提出了相應對策建議。胡凌艷[21]認為應提升公眾參與生態文明建設的意識，滿足公眾參與生態文明建設的需求；完善公眾參與生態文明建設的機制；充分挖掘公民參與生態文明建設的制度效能，擴大公眾體制內參與的廣度和深度；建構合理的公眾參與生態文明建設評價體系；在國際交流合作中汲取世界公眾生態參與的有益成果和成功經驗。王越等[22]分析了我國公眾參與生態文明建設的瓶頸，認為應加強公眾參與的制度建設，為公眾參與提供合法性依據；建立有效的公眾參與渠道，為公眾參與掃清道路；培育引導生態文明建設NGO的發展，為公眾參與提供組織保證；完善信息公開制度，為公眾參與創造前提條件。郭世平[23]認為應從以下幾個途徑入手：創造良好環境，提升主體意識；改革和完善相關制度、法規，保障公眾權益，明確相關法律內容，保障和完善程序執法和過程執法；完善管理體制，提高建設效率。施生旭等[24]提出，加強生態文明環境宣傳教育，培養生態公民；創新參與方式，拓寬公眾參與渠道；健全生態環境信息公開制度，提高信息的透明度；完善公眾環境公益訴訟權，提高公眾參與的合法性等對策建議。

近年來，我國學者對公眾參與生態文明建設研究投入了很大熱情。國內學者的研究吸收了國外公眾參與環境保護理論研究的最新成果，結合我國社會轉型期的特點，在理論和實證研究方面進行了積極嘗試。國外學者對公眾參與環境保護的現狀、影響公眾參與的因素以及針對國別進行了整體介紹和比較研究，反思究竟應該采取何種公眾參與的模式以及參與途徑才能夠使參與的結果更加有效，研究范圍較廣。與國外研究相比，我國關于生態文明建設公眾參與機制的研究不僅起步晚、時間短，研究范圍亦需要拓寬，研究深度也不夠，缺少對公眾參與生態文明建設內在價值以及參與模式的深入研究和分析，對我國生態文明建設公眾參與主體、范圍、方式等許多方面尚沒有明確定論，相關體制機制還沒有建立起來，因此還有待進一步深入研究。