城市鄰避沖突的治理困境及解困之道分析

劉 剛，李 靜

（哈爾濱學院馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱150086）

改革開放40年來，我們在取得巨大發展成就、 民眾得到實實在在實惠的同時，城市規模也在持續、迅猛地膨脹，城市化已經是不可逆轉的歷史潮流。大量人口的涌入和城市規模的擴大，勢必導致對城市設施的需求量增大。這些設施從性質上來講具有相當程度的公益性，但其也不可避免地給設施周邊的民眾帶來各種困擾，如環境污染、健康損傷、房價滑坡等。圍繞這些設施的選址、建設、運營，相關民眾與城市地方政府經常發生沖突。我們稱這種沖突為城市鄰避沖突。這種沖突客觀上給城市發展乃至社會的和諧穩定帶來影響，需要我們認真探討。

一、城市鄰避沖突及其治理的必要性

作為城市鄰避沖突的核心概念，“鄰避”是一個外來詞匯，是“not in my back yard”短語中每個英語單詞首字母的組合（NIMBY）的音譯，其本意是“不要建在我家后院”，反映了民眾對特定設施的嫌惡態度。作為一種心理、態度，“鄰避”跟引起民眾嫌惡的設施有關，這種設施我們稱之為“鄰避設施”。對于鄰避設施，臺灣學者李永展在其《臺北地方生活圈都市服務設施之鄰避效果》一文中將其分為4類，即鄰避效應分別為無、輕度、中度和高度的設施；丘昌泰將其分為環保性設施、能源型設施、工業區和其他各項公共設備等4類；而南京大學陶鵬也將其分為4類：污染類鄰避設施、風向集聚類鄰避設施、污名化類鄰避設施和心理不悅類鄰避設施。由此可以看出，鄰避設施不是特定的某一種設施，而是各種可能或確定引起人們嫌惡的各種設施的總稱。鄰避設施的類型不同，引起民眾嫌惡的程度可能就不同，但讓民眾總體上感到不舒服卻是確定的。

“隨著城鎮化進程的不斷深入，以及對城市管理要求的不斷提升，鄰避設施的設置和增加在城市發展過程中不可避免。這種對設施本身的客觀需要與民眾對其的嫌惡態度必然形成矛盾，這種矛盾如果處置不好，就容易引發鄰避沖突。”[1]城市化的發展決定了城市鄰避設施建設無可回避，而處于或者將要處于這些設施周邊的民眾對此比較敏感，出于對自身利益的考量，可能會與城市地方政府交涉。當這種交涉沒有達到預期目標，相關民眾進一步的過激行為必然導致鄰避沖突。因此，所謂鄰避沖突，說得簡單直白一些，就是民眾與地方政府之間圍繞特定鄰避設施的選址、建設和運營所引發的各種沖突。對于鄰避沖突，鄰避設施是其引發的直接動力。除此之外，民眾對環境質量的要求提高、環境意識和維權意識提升，以及地方政府的決策過程透明度不夠也是其引發的重要原因。

在努力促進社會政治、經濟發展的同時，構建、維護社會的和諧是我們的重要目標。和諧不回避矛盾，但要努力規避社會沖突。城市鄰避沖突是社會沖突的重要方面，它影響著社會的和諧穩定，努力治理這種沖突顯得非常必要。

一方面是由于城市鄰避沖突會限制城市化的發現規模。隨著經濟的發展，越來越多的人涌入城市，原來的城市規模和基礎設施建設根本不能滿足現有人口的需要，為了滿足民眾需求和支持經濟發展，同時也為了更好地管理外來人口與注入經濟新動力，政府要興建大量新的公共設施，這些設施建設在滿足大部分人需求的同時極有可能會損害一部分人的利益，有些利益受損的民眾組成團體公開游行或堅決反對。而這些設施恰恰是擴大城市化發展和帶動城市經濟發展的必須品，如果這些設施被迫停止建設，城市發展規模將有可能受到限制。

另一方面是由于城市鄰避沖突將會影響城市的發展與穩定。鄰避設施可能會損害部分民眾的利益，在此過程中如果城市地方政府不能采取有效措施，緩釋或解決這種利益損失的問題，相關民眾除了不配合地方政府乃至引起鄰避沖突和抗爭之外，甚至會“傳染”到其他城市乃至更廣大的區域，引起連鎖反應。比如，在何艷玲研究的美景花園事件中小區戶主的集體非理性反抗給當時小區治理帶來了很大困難，重要的是對社會產生一種不好的風氣，影響社會的正常進程。

另外，城市鄰避沖突折射著城市地方政府的滯后管理思維。許多城市發展反映著這樣一個現實：為了推動城市化進程，“在我國的經濟不得不以犧牲某一方利益為代價來追求另一方利益的最大化。我國在很長時期的發展過程中，始終以經濟發展最佳的方式去處理各種社會問題，這就導致各地對經濟增長和公眾高漲的環保意識之間產生了激烈碰撞”[2]。這種經濟發展方式的選擇，既反映了地方政府畸形的政績觀，片面認為經濟發展會“一白遮百丑”，又折射出地方政府在管理上習慣于“代人民決策”的思維，難以準確把握民眾的需求。

二、當前城市鄰避沖突治理面臨的困境

城市化是我們無法改變的發展趨勢，鄰避設施也照樣需要不斷拓展，期間出現的鄰避沖突反映了城市地方政府在處理經濟發展與環境保護方面存在的問題。對此，各城市地方政府也在不斷努力進行改進，著力實現既推動城市發展，又保護環境，滿足民眾需求的目標。但是，從當前的情形來看，城市地方政府在治理鄰避沖突方面依然存在著若干問題，其中以下幾個方面比較突出。

第一，城市地方政府的決策過程存在問題。興建鄰避設施，這在特定的城市那里是一件大事，需要認真權衡、科學決策。在此過程中，地方政府作為最重要的決策主體和最后拍板者不可或缺；并且，囿于鄰避設施的專業性，相關專家的在場是非常必要的。但是，社會主義民主政治要求我們，普通民眾也必然不能缺場，他們既有相關信息的知情權，也有相關決策的參與權和表達權。而圍繞鄰避設施是否需要興建、最終建在哪里、需要達到什么規模的現實決策情形卻往往不是這樣?！暗胤秸趯Υ彵茉O施的問題上，習慣性采取突襲式的建設方式，從決定項目到宣布實施及至最后迎接各方辯護幾乎成為一以貫之的管理程序，決策過程避免公眾的監督，更談不上公眾的參與?！盵3]在鄰避設施選址問題上民眾一般是處于“被通知者的身份”的尷尬地位，地方政府完全把民眾的意愿拋之腦后，甚至與企業合謀，故意隱藏決策消息，剝奪民眾的知情權。當民眾獲取消息后，下意識的反映往往是自己被愚弄，或者自己的利益被無視。民眾可能會因為政府的隱瞞而夸大設施對自身的危害；專家意見隨著政府倒，也讓民眾高度懷疑專家的立場，因此對政府和專家產生極大的不信任。而在當前民主政治不斷發展的今天，得不到民眾參與、同意的決策，即便是強行上馬，后續的過程必然跌跌撞撞，問題很多。

第二，民眾的鄰避情結難以釋懷。隨著經濟發展和社會的進步，民眾在生活條件、生活水平日益改善的同時，其生活可能變得越來越“自我”：他們既想擁有交通出行的便利條件，又希望周邊安安靜靜，不受噪音的干擾；既想擁有便利的購物場所和教育設施，又不想周邊空氣混濁，等等不一而足，要求明確但卻矛盾。他們的要求是“苛刻”的，物質條件要有，精神生活要有，美好的環境也要有。對于設施帶來的便利性，他們是接受的，但對于設施的放置，他們是敏感的，充滿著鄰避情結。但是，城市要發展、社會要進步，鄰避設施的增加、擴建勢在必行，城市擴展到哪里，這些設施就應該配套到哪里，并且總得有個確定的位置。當城市地方政府宣布在特定地點興建鄰避設施時，周邊民眾下意識的想法是：（1）影響到我的生活了；（2）沒有經過我的同意。設施還沒有開始建設，其所帶來的可能影響已經印在民眾的腦海里了：他們立即想到的是自己的周邊會全是垃圾，噪音、異味充斥在他們腦邊，往日的生活秩序被打斷，自己的身體健康會受到持續的影響，自己的房產在價值上將大幅下跌，等等。“雞蛋下在別人家里，而雞屎卻落在我家后院”，憑啥大家共享的設施，其成本卻要讓我獨自承擔？這種情結讓他們難以釋懷，對他們來講，這根本就不是可以補償的事情，它讓人心塞、郁悶！

第三，經濟補償的有效與無效。經濟補償的有效就是給居民進行經濟上的補償后，項目能順利建設并開展后續的運營，不會再受到干擾，而經濟補償的無效就是剛開始通過金錢平息公民的怨氣，后期因為出現其他問題造成公民的進一步不滿，引發新的事端。早期鄰避沖突中周圍居民對于補償的訴求方式比較單一，主要以一次性賠償金錢為主，這種解決措施在農村可能效果更佳；而城市居民一般生活水平較高，民主維權一直比較強烈，環保意識也不斷增強，考慮問題的目光比較長遠，當地方政府或開發商一次性給予經濟補償時往往會遭到居民拒絕。城市居民的訴求不僅僅是經濟利益，更多的可能已經是對環境、健康的需求，“公民鄰避抗爭訴求進一步發展為要求政府和企業對自身所受危害進行治療與補償，并更多地開始要求設施遷址或停建”[4]。即便有的城市居民在前期拿到經濟補償并應允開工，后期一旦出現與他們設想到不一樣的情況，他們會立刻干擾后期的開工，造成前期補償的無效。因此近年來鄰避沖突訴求既包括環境的治理、經濟及相關損害賠償，又往往涉及遷址、解決就業、治療疾病等，這就需要政府和開發商在進行補償方面進行長遠的打算，有針對性的進行有效地補償。

三、提升城市鄰避沖突治理效度的措施建議

當前城市鄰避沖突的治理確實存在著這樣那樣的問題，但這種沖突的治理又勢在必行。因此，我們需要做的就是從治理鄰避沖突的目標出發，立足于現有問題，探索更為有效的治理措施，提升城市鄰避沖突治理的效度。

第一，加強溝通，提升政府公共關系水平。任何公共組織都需要公共關系，政府作為最終的公共組織，當然也不例外。所謂政府公共關系，就是從實現自身的目標和旅行職責出發，政府公開有關信息，與社會組織以及民眾之間進行充分的交流溝通和信息共享的過程，其實質就是政府與其他組織、民眾之間的交流互動：一方面通過公共關系，政府公布有關信息，獲得其他組織和民眾的理解和支持，并主動接受它們的監督，防止自身的庸政、懶政和濫政現象，提升政府的工作效果，借以實現合法性；另一方面其他組織和民眾通過這個過程明確、理解政府的具體目標以及為此所作出的努力，維護自身的知情權，并為支持政府、參與公共事務管理提供支持。“各個部分之間的猜忌與隔閡，極大地妨礙著社會信任的確立，刺激著各種純粹自利的短期行為。很明顯，這種情形是非常不利于防范社會風險或控制風險危害的?！盵5]對于政府來講，公共關系無小事，處處都事關政府的形象。從鄰避沖突的治理來講，鄰避設施確實會帶來這樣那樣的問題，但大多數問題是可以忍受和適應的，民眾參與沖突中來，相當程度上是因為他們不能接受政府公共關系水平的低下，難以容忍自己的利益被無視、自己僅僅是“被通知者”的地位狀態。為了規避城市鄰避沖突，城市地方政府應該加強與民眾之間的溝通，切實提升自身的公共關系水平。一方面，在鄰避設施建設之前，政府應將自己的想法公之于眾，請民眾出主意、提建議。民眾對鄰避設施的公益性質不是不明了，對自身需要鄰避設施的狀態不是不知道，他們也是能夠支持鄰避設施的建設的，但期間他們不能被無視。政府可以設置政府熱線、網上信箱等，虛懷若谷地收集、聽取民眾的意見，并切實注意信息的反饋，確保溝通過程的完整性和雙向性。另一方面，在鄰避設施建設及運營過程中，政府要深入民眾，及時了解民眾對整個建設和運營過程的看法，以及他們在此過程中遇到的問題，并著力解決。其實，很多問題不是不能解決或協調的，而是地方政府在細節上做得不夠。

第二，調整政府決策程序，深化公民參與。中共十九大報告指出，要“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”[6]。鄰避沖突之所以頻頻發生的重要原因之一就是政府擅自決策，隱瞞信息。首先是在項目選址問題上沒有征求廣大民眾的意見，自作主張項目規劃工作；其次，在施工過程中的一些相關信息被隱藏起來，政府和開發商的一些決定秘密進行，民意無從表達，民眾會產生一種“剝奪感”和“欺騙感”，潛在的怨氣慢慢郁積。因此政府在選址規劃中要深化公民參與，開拓協商對話渠道讓公民的個人利益得到有效表達。政府首先作到信息公開，決策公開透明，可以通過網站宣傳、政府通告、領導干部通知到位，加之媒體的參與來告知廣大民眾，改變政府自己說了算的以往做派，聽取民眾的心聲，適當進行修正。其中，設施的選址問題涉及居民的切身利益，當地民眾應該享有設施選址的建議權，政府應該在公開設施選址地址之前先提前向民眾公開項目的相關消息，然后通過去當地進行問卷調查、走訪等途徑深入了解民情，對于民眾擔心的問題進行紀錄匯總，之后，邀請相關專家進行相關內容的講座來消除民眾心中的疑慮；然后再進行回訪，總結各階段對決策結果并加以對比和分析，將民眾的意見作為決策的關鍵，并形成公文向民眾公示。在項目實施中一定要保證質量和安全，在項目興建中可以有民眾去場地查看，杜絕為減少成本而偷工減料，濫用劣質材料，確保項目設施的最后質量。

第三，做好利益補償工作，提升補償的時效性?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵7]沖突的本質還是在于公共政策過程中的公共利益悖論問題，利益才是沖突的核心。由于鄰避設施帶有負外部效應，產生的效益為地方所共享，而負外部效應卻僅有周邊居民所承擔。因此，對利益受到損失的周邊民眾進行適當的補償非常必要。關于補償的方式，從當前國內外的做法來看，可以有多種。一次性的經濟補償，如現金補償和稅收減免在短期內可以達成沖突緩和協議，但鄰避設施的操作運轉是一個長期的過程，公民要長期遭受由鄰避設施帶來的負外部效應，在后期還可能引發新的沖突。政府需要把鄰避設施所造成損失精細化，提供經濟補償的同時，注意補償的多元化和時效性。政府可以根據項目對當地居民造成的損失量和當地居民的需求進行有針對性的補償；開發商在進行經濟補償的同時，要考慮到能夠讓居民終身受益的方案。首先在環境問題上要進行有效的治理，保證居民一個舒適的環境，其次保證居民無房價下跌損失憂慮，同時還可以修建一些利于周邊居民的設施，修建公園、安裝健身器材、購書于圖書館，建立一些娛樂設施項目等可以讓周邊居民共享的文化設備；建立慈善機構幫助周邊困難人口，樹立良好的企業文化形象，增加居民對企業的信任感，緩和與居民的沖突關系并贏得當地支持；給周邊居民優先提供就業補償，保證周邊無業居民有優先就業的機會，對周邊的一些廠商優先提供服務等。

總之，城市鄰避沖突伴隨城市化的腳步日益突出，解決這個問題的關鍵在于找對方法并落在實處。我們需要經濟發展，也需要良好的生活環境，鄰避設施的興建與運營可能就是一個矛盾，民眾對它的心情可能比較復雜。但是，這個矛盾我們必須努力解決。地方政府既需要尊重民眾的主體地位，科學決策、民主決策，并搞好政府公共關系工作，又要從實際出發，努力建立有效的補償機制。城市化建設在路上，解決城市鄰避沖突的努力也需要一直在路上，我們要努力讓民眾收獲更多的幸福感。